Решение № 1323 от 5.02.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4543/2014 г.

Решение № 1323 от 5.02.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4543/2014 г., V о., докладчик председателят Андрей Икономов Производството е по реда на чл. 126 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 121, ал. 1, т. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Румяна Тодорова Гьорева от с. Дивотино, община Перник, против Заповед на министъра на образованието и науката (МЗ) № РД 10-134/20.02.2014 г. (л. 10, 183) Жалбата е подадена от надлежна страна в законния срок, поради което се явява процесуално допустима. С обжалваната МЗ министърът на образованието и науката (министъра/ът), на основание чл. 107, ал. 2 и чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, поради получена от служителя възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността - "неприемливо изпълнение", е прекратил служебното правоотношение на Гьорева, за изпълняваната от нея длъжност "началник на отдел" с ранг V старши, в Отдел "Инспектиране и организационно-методическа дейност" (О "ИОМД"), Регионален инспекторат по образованието - Перник (РИО - Перник) на Министерство на образованието и науката (МОН), считано от датата на връчване на заповедта. Заповедта е връчена на 11.03.2014 г. Недоволна от МЗ, Гьорева я обжалва чрез процесуалния си представител. Счита същата за незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните норми. Моли отмяната на заповедта и присъждане на направените от нея разноски по делото. Ответната страна - министърът, чрез процесуалния си представител, счита жалбата за неоснователна. Моли отхвърлянето й и присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на МОН. Върховният административен съд, състав на Пето отделение (ВАС), за да се произнесе по жалбата, прие за установено от фактическа страна следното: Жалбоподателката Гьорева е заемала длъжността, служебното правоотношение за която е прекратено с обжалваната заповед. Длъжността, видно от приложената от делото Длъжностна характеристика (ДХ, л. 247), връчена на 18.01.2013 г. на жалбоподателката и друга (л. 11), връчена на 6.01.2014 г., е на пряко подчинение на началника на РИО - Перник, който се явява неин оценяващ ръководител. За контролиращ ръководител на жалбоподателката, с МЗ № РД 09-1790/9.12.2013 г. (л. 175), е определен заместник-министъра на образованието и науката Атанаска Тенева. На основание чл. 76 от ЗДСл и Вътрешните правила за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в Министерството на образованието, младежта и науката (МОМН) и регионалните инспекторати по образование (л. 185), утвърдени от министъра с МЗ № РД 19-969/17.07.2012 г. (л. 184), жалбоподателката е била ежегодно оценявана. За периода 1.01. - 31.12.2013 г. този процес е започнал с изготвяне на индивидуален работен план (ИРП), отразен във Формуляр (л. 19-20), приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на държавните служители в държавната администрация (НУРОИДСДА, Наредбата). Видно от същия, в него са описани четири цели за изпълнение от Гьорева през 2013 г., всяка една от които - формулирана с подточки. На 12.07.2013 г., в съответствие с чл. 12 от Наредбата, е проведена междинна среща между служителката и нейния оценяващ ръководител. В изготвения Формуляр (л. 21) е отчетено, че г-жа Румяна Гьорева притежава нужната професионална компетентност за изпълнение на длъжността. До момента се старае да изпълнява целите и задачите от работния си план. Старае се да изпълнява задълженията си, съгласно ДХ. На 30.01.2014 г. е изготвена годишната оценка на изпълнението. Изготвен е Формуляр (л. 22) видно от който, на служителката е определена годишна оценка "неприемливо изпълнение". Посочено е, че служителката не е постигнала целите в ИРП по начин и с компетентности, които подпомагат в достатъчна степен изпълнението на общите цели на отдела и администрацията. Изпълнението на целите е под нивото на изискванията/критериите, определени в плана, под очакванията, поради липса на желание да планира, да анализира, да аргументира и да ориентира дейностите си към очакваните резултати. Целите на отдела са изпълнени, благодарение на индивидуалните усилия на служителите в него. Оценяваният служител се затруднява да формулира реалистични и ясни цели и отговорности на служителите. Не осигурява добра координация между изпълнителите, Не съгласува действията си с ръководителя на администрацията. Не проявява загриженост за развитието на своите подчинени. Не оценява обективно и безпристрастно служителите в отдела, който ръководи. Упражнява слаб и в повечето случаи формален контрол върху изпълнението на задачите. Не проявява решителност и настойчивост за справяне с възникнали проблеми и трудности. Създава проблеми и трудности в дейността на цялата администрация. Не работи в екип. Не е склонна да споделя полезна информация, знания и опит с колегите си, които биха били полезни за постигане на целите на отдела и цялата администрация. Не се грижи за развитието на екипа. Често подценява приноса на колегите си и слабо допринася за общата цел. Поддържа негативни отношения в администрацията, както и с други лица, пряко свързани с изпълнението на задълженията й. Колегите от системата не се отнасят към нея с уважение и доверие. Често пропуска да разпредели задълженията или го прави, без да се съобрази с уменията и знанията на отделните членове на екипа. В повечето случаи не успява да изгради добри работни взаимоотношения с колегите. Често е нетолерантна към различни гледни точки. В случай на необходимост рядко оказва подкрепа на другите. Обикновено се изразява неясно. Подхожда избирателно при предаване на информацията. Не съобразява стила си на комуникация с нивото и реакциите на служителите. Не уважава мнението на другите и не им дава възможност да го изразят. Презентира скучно и неубедително. Често пренебрегва изискванията за качество. Допуска и не санкционира лошото качество на услугите. Формално съгласува преписките, без да открива и изисква корекция на грешките. Допуска системно правописни и съдържателни грешки. Не използва наличните ресурси по ефективен начин. В много случаи не е добре информирана за изпълнението на задачите. Не търси и рядко дава обратна информация на служителите. Подхожда формално и обикновено не търси начини за повишаване продуктивността и качеството на работата. Трудно се адаптира към настъпили промени. Позволява си да прави обидни квалификации за поставените от МОН задачи, като ги нарича "глупости" и "простотии". Задоволява се с използването на установените начини за удовлетворяване потребностите на клиентите. Обикновено не се интересува от удовлетвореността на клиентите. Познава и прилага законодателството, свързано с изпълнение на служебните й ангажименти, но не се съобразява с вътрешните правила на администрацията. Като бъдещ потенциал на жалбоподателката е посочено, че същата има опит и знания за изпълнение на експертна длъжност. Гьорева е изразила несъгласие с оценката и е заявила, че ще се възползва от правото си по чл. 23 от НУРАСДА. Възражения са изготвени от жалбоподателката на 4.02.2014 г. (л. 60). В тях подробно (на 9 страници) и мотивирано служителят е възразил против така поставената му атестационна оценка. Към възражението са приложени копия от писмо, подписано от лицето Г. Стоянов - председател на Съюза на работодателите в системата на народната просвета в България (л. 69) и Експертен анализ на контролната дейност, осъществена от Отдел "ИОМД" в РИО - Перник за периода от началото на учебната 2011/2012 г. до края на учебната 2012/2013 г. (л. 70-174), изготвен лично от нея. Възражението е разгледано от контролиращия ръководител на Гьорева. Коментарът му е, че "Оценката е обективна и обоснована. Въпреки доказаните компетентности г-жа Гьорева не съумява да приоритизира задачите, да упражнява контрол за тяхното изпълнение". Поставената окончателна годишна оценка е "неприемливо изпълнение". По делото е приложено Писмо на началника на РИО - Перник до министъра, изх. № 0514-792/6.02.2014 г. (л. 25), с приложени към него 15 бр. мнения на експерти в РИО и администрацията на РИО - Перник (л. 27-44) и 8 бр. документи, изготвени или съгласувани с Гьорева (л. 45 - 58) и подписани от нея, в които са налице правописни грешки. След запознаването на жалбоподателката със становището на контролиращия орган по оценката й, началникът на РИО - Перник и изготвил Доклад изх. № 0514-1014/13.02.2014 г. (л. 181) до министъра. Предложил е служебното правоотношение на Гьорева да бъде прекратено на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Издадена е и обжалваната МЗ. В хода на съдебното производство по делото, са събрани данни, че сигналите, получени от началника на РИО - Перник за субективизъм и формалност при осъществяване на контролната дейност от Гьорева, са получени устно от него и изхождат от директори на училища от област Перник - вж. Писмо на н-к РИО - Перник изх. № 0514-257/3.12.2014 г. до директора на Дирекция "Човешки ресурси, връзки с обществеността и протокол" на л. 245. При така установеното от фактическа страна, жалбата на Гьорева се явява основателна по следните причини: Доводите за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при изготвяне на годишната атестационна оценка на жалбоподателката са основателни. Нейният ИРП е изготвен в нарушение на чл. 9, ал. 2 и 3 от Наредбата. Целите, посочени в него не са конкретни, постижими, измерими по обем, качество и срокове. Последните например за цели I и IV, са посочени като "м. 01 - м. 12.2013 г.". За цел № II няма срок за изпълнение. Освен това всички цели са абстрактно формулирани, не са конкретни и измерими по обем и качество. При изготвянето на годишната оценка е допуснато нарушение на чл. 14, ал. 1, чл. 15 и чл. 16, т. 5 от Наредбата. Съгласно последната норма, за да се постави оценка "неприемливо изпълнение", следва да се установи, че оценяваният едновременно не е изпълнил преобладаващата част от целите в ИРП и е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение № 1. Мотивите на оценяващият ръководител не са свързани с изискването за отчитане изпълнението на поставените цели. Всички негативни оценки и констатации, съществуващи в мотивите на годишната оценка са поставени общо, без конкретика за която и да е от тях и връзка с целите на ИРП. Те са в явно противоречие с констатациите на същия оценяващ ръководител, изготвил оценката по време на междинната среща на 12.07.2013 г. и изводите му относно бъдещия потенциал за развитие на жалбоподателката. Мотивите на оценяващия ръководител при изготвяне на годишната оценка на изпълнението са буквално преписани от колона 3 на Приложение 1 към Вътрешни правила за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в МОМН и РИО. Оценката не се основава на примери от работата на жалбоподателката като началник на отдел в РИО. Единствената конкретност се съдържа т. 3 от в доклада на началника на РИО - Перник до министъра (л. 25) относно личното участие на Гьорева в извършваните проверки, основаващ се на Доклад на мл. експерт А. Джурова (л. 59). По въпроса следва да се отбележи, че съгласно приложените по делото 2 бр. длъжностни характеристики за длъжността, началникът на О "ИОМД" няма задължение лично да извършва такива. Видно от т. I. 1 и II. 2 от ИРП на Гьорева, като изпълняваща ръководна длъжност тя има задължението да организира и контролира осъществяването на такива проверки от служители на отдел, а не да ги извършва. Т.е. с дейността си тя е извършила нещо в повече от задълженията й. Не водят до други изводи приложените към доклада на началника на РИО до министъра 15 бр. мнения на инспектори и служители от администрацията на РИО - Перник. Видно от датата на изготвянето им, те са направени с оглед постигане на целта, поставена от началника на РИО - Перник: да се подкрепи силно негативна оценка за работата на жалбоподателката. Ако всички негативни оценки за нея действително са обосновани и почиващи на непосочени в доказателствата, но съществуващи обективно факти, явно необосновано се явява изводът за притежаван от Гьорева "опит и знания за изпълнение на експертна длъжност". В част от тези мнения се правят изводи и обобщавания, за които един подчинен служител няма необходимата компетентност. Такова е напр. мнението на мл.-специалист Милчева-Джурова (л. 42), че Гьорева "... не проявява загриженост към развитието на своите подчинени и не осигурява никаква координация между изпълнителите и упражнява слаб контрол върху изпълнението на задачите...". Изводът на тази служителка за отсъствие, по време на което жалбоподателката е вършила лични ангажименти също е необоснован и е предположение. На последно място следва да се посочи диаметрално разположеното мнение за работата на Гьорева, дадено от ст. експерт по ПНЕ Камелия Андронова (л. 44) по въпросите за управленската, комуникативна и професионална компетентности, работата в екип, ориентацията към резултатите и фокус към клиента. Изводите от приложените по делото доказателства, установяващи системното извършване на правописни и съдържателни грешки от жалбоподателката също не са еднопосочни. Някои от материалите (тези на л. 45 и 50 напр.), са подписани и от началникът на РИО - Перник, което сочи, че последният е приел за нормални и/или допустими посочените в тях грешки. Представянето на ксерокопия от тези документи не позволява да се установи кога точно са направени поправките върху документите, както и кога е задраскван подписът на началника. Предвид допуснатите съществени нарушения на административнопроизводствените правила при изготвяне на годишната оценка на жалбоподателката посочени по-горе, обжалвания административен акт - МЗ № РД 10-134/20.02.2014 г. за прекратяване на служебното й правоотношение, се явява издаден на фактическо основание, което е незаконосъобразно. Като такъв той също е незаконосъобразен и следва да се отмени. По делото е направено искане от Гьорева, чрез процесуалния й представител, за присъждане на направените от нея разноски по делото. С оглед фактическите и правни изводи на съда, то се явява основателно. Следва МОН да бъде осъдено да заплати на жалбоподателката сумата 840,00 лева, за каквито заплатени разноски е представен Договор за правна помощ и съдействие от 7.04.2014 г. с Адвокатско съдружие "Нейкова, Велкова и партньори", фактура № 2000000227/7.04.2014 г. и извлечение от банкова сметка от което е видно, че сумата е приведена от Гьорева на адвокатското съдружие на 8.04.2014 г. (л. 240 - 243). По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на Пето отделение