Решение № 6194 от 23.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12145/2018 г.

Решение № 6194 от 23.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12145/2018 г., V о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Г. Лалев, чрез пълномощника му адв. П. Василев, против решение № 4852 от 16.07.2018 г., постановено по адм. дело № 12800/2017 г. на Административен съд - София-град (АССГ), Второ отделение, 58 състав, с което е отхвърлена жалбата му против заповед на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), с която е прекратено служебното му правоотношение. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на постановеното съдебно решение, поради необоснованост на изводите на съда и неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че съдът не е взел предвид обстоятелството, че два дни преди издаването на уволнителната заповед поради съкращение в щата, органът по назначаването е поставил резолюция "да" върху докладна записка, в която се съдържа предложение за уволнение на държавния служител поради незадоволителна работа, т. е. това са истинските мотиви и използвайки основанието за съкращение на длъжността органът е злоупотребил с властовите си правомощия. при упражняване на оперативната си самостоятелност. Твърди се и неправилно приложение на материалния закон, тъй като длъжността не е заличена като съвкупност от функции и задължения, а е трансформирана, като двете длъжности - съкратената и трансформираната са идентични. Не е налице реално съкращение, поради което съдебното решение е незаконосъобразно. Иска се отмяната му и да бъде отменена заповедта на изпълнителния директор на ДФЗ. Претендират се разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът - изпълнителният директор на ДФЗ, чрез процесуалния си представител главен юрисконсулт Б. Митев, в писмен отговор, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение в минимален размер и прави възражение за прекомерност на адвокатския хонорар. Представителят на Върховната административна прокуратура, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и счита, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, в настоящия състав на Пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Предмет на контрол за законосъобразност в производството пред АССГ е заповед № 530 от 2.10.2017 г., издадена от изпълнителния директор на ДФЗ, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено правоотношението с жалбоподателя Г. Лалев, поради съкращаване на длъжността. Съдът е обсъдил подробно събраните по делото доказателства и е установил вярно и точно фактите по спора. Приел е за установено, че със заповед № 656/08.07.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ жалбоподателят е преназначен от длъжността "главен експерт" в дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерките за развитие на селските райони" (ОППМРСР), отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" по заместване, на длъжността "главен експерт" в същата дирекция и отдел, считано от 09.07.2015 г. С докладна записка от 25.10.2017 г. на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ, изпълнителният директор е уведомен за незадоволителната работа на жалбоподателя, изразяващо се в това, че не проявява мотивация, заинтересованост и старание, за 186 работни дни за деветмесечието на 2017 г. има изготвени 84 справки, което представлява около 45% от работното време, а останалите служители са отработили средно 83% от работното време за периода, оторизирал е средно месечно по 1, ЗЗ броя заявки за плащане, а останалите главни експерти в отдела по 2, 7 заявки средно месечно, както и в незадоволителна степен познава нормативната уредба и правилника за работа. Със заповед № 03-РД/4015 от 27.10.2017 г. на основание чл. 10, т. 8 от Устройствения правилник (УП) на ДФЗ, изпълнителният директор на фонда е наредил в утвърденото длъжностно разписание на администрацията на ДФЗ в дирекция ОППМРСР, дирекция "Селскостопански пазарни механизми" и Областна дирекция Благоевград да се направят изменения, съгласно приложение, неразделна част от заповедта и да се извърши необходимото отразяване в поименното разписание на фонда. От приложеното към заповедта длъжностно разписание, считано от 27.10.2017 г., в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" числеността на персонала за длъжността "главен експерт" е 15 броя, т. е. същата е намалена с 1 бройка в сравнение с предходното длъжностно разписание, а общата численост на отдела е 50 броя. По това длъжностно разписание числеността на персонала за длъжността "главен експерт" отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" е 14 броя, т. е. увеличен е с 1 бр. спрямо предходното длъжностно разписание. В длъжностното разписание от 27.10.2017 г. в дирекция ОППМРСР са предвидени 99 щата, от които са заети 96 щата. Свободни са три длъжности: 1 длъжност "старши експерт" и 1 длъжност "младши експерт" в отдел "Методология и мониторинг" и 1 длъжност "старши експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти". На последната длъжност е назначен служител - М. Кръстев, ( след влизане в сила на съдебно решение) а след 27.10.2017 г. в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" на длъжността "главен експерт", т. е. на новата бройка също е назначена служителка - И. Рельовска. В последващото длъжностно разписание на фонда, утвърдено със заповед № 03-РД/2 от 02.01.2018 г., считано от същата дата в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" числеността на персонала за длъжността "главен експерт" е 15 броя, а общата численост на отдела е 50 броя, т. е. не са предприети промени. Двете незаети длъжности към 27.10.2017 г. в отдел "Методология и мониторинг" са останали незаети и след 02.01.2018 г. Няма изменение и в общия брой служители в дирекция ОППМРСР. На основание посоченото изменение в длъжностното разписание от 27.10.2017 г., на жалбоподателя е връчено предизвестие и е издадена оспорената заповед. Съдът е назначил и съдебна експертиза, като от неоспореното от страните заключение на вещото лице е установил, че има сходство в изпълняваните функции и задължения между заеманата от жалбоподателя длъжност "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" и длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти". Налице са обаче и разлики в специфичните задължения, които следват от различния предмет на дейност в двата отдела, предмет на проучването. Според заключението, разпределените на жалбоподателя задачи, които не са довършени от него са възложени на експерти от отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" за довършване. При тези фактически данни, от правна страна съдът е приел, че жалбата е неоснователна. Приел е, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съгласно чл. 20, т. 5 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), според която изпълнителният директор на ДФЗ упражнява функциите на орган по назначаването по отношение на държавните служители в администрацията на фонда. Счел е, че заповедта е издадена в изискуемата писмена форма и съдържа фактическите и правни основания за издаването й. Правното основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, на което е издадена заповедта, не изисква специална мотивировка и не е свързано с определено поведение на служителя, а с политика на редуциране на длъжностите и самостоятелна преценка по целесъобразност на органа, която не подлежи на съдебен контрол. Приложените в преписката актове, на основание на които заповедта е издадена, в достатъчна степен я мотивират. Съдът е приел, че са налице и елементите от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., в който случай органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. Налице е съкращаване на длъжността, тъй като са намалени щатните бройки между които е разпределено изпълнението на определените функции в процесния отдел. Длъжността се свързва с изпълнение на конкретен вид дейност, която може да се извършва от едно или повече лица, чийто брой (щат) в рамките на нормативно предвидената обща численост на служителите се определя от органа по назначаване. По негова преценка може да се преустанови някоя от осъществяваните в администрацията видове дейност или да се намали обемът на дейността, което се изразява в премахване на предвидените в длъжностното разписание щатни бройки. И в двата случая е налице съкращаване на длъжността като основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая съкращаването е предприето след утвърждаване на длъжностно разписание от изпълнителния директор на ДФЗ, като са намалени щатните бройки. Административният орган не дължи мотивиране на извършените промени в щатните разписания, както и няма задължение за подбор, като въпрос на преценка по целесъобразност с оглед ефикасността на функциониране на администрацията е кой служител да бъде съкратен. Съгласно чл. 2, ал. 1 от Наредба за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. В случая длъжността на жалбоподателя е съкратена в резултат на намаляването на една длъжност "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти". Задълженията на длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" не са премахнати и длъжността продължава да съществува като нормативно определена позиция и система от функции, но е намален броят на служителите, заети с нейното изпълнение. Това намаляване дава право на органа по назначението да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител. Съдът е отхвърлил възражението, че е налице фиктивно съкращаване на длъжността, предвид изготвянето на докладната записка от заместник-изпълнителния директор на ДФЗ за недобро изпълнение на служебните задължения на жалбоподателя. Посочил е, че видно от длъжностното разписание, в сила от 02.01.2018 г. броят на длъжностите "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" не е увеличен спрямо броя им в длъжностното разписание в сила от 27.10.2017 г., съгласно което е извършено съкращението, т. е. към 27.10.2017 г. съкращаването на длъжността е по целесъобразност, а не с оглед прекратяване служебното правоотношение с конкретния служител. Докладната записка вероятно е послужила за вземане на решение, кой служител от всички да бъде съкратен, но не е относима към решението за съкращение, което е свързано с преценката за най-правилното разпределяне на задълженията и не подлежи на съдебен контрол. Съдът е отхвърлил и възражението за идентитет на функциите и задълженията между съкратената и новосъздадената длъжност, като е посочил, че между длъжностите "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" и в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" не може да няма сходство между основните функции и задължения по длъжностните характеристики, доколкото и в двата случая става дума за длъжности "главен експерт", но е налице и съществена разлика, произтичаща от различния предмет на дейност, предвид който са обособени и двата отдела в една дирекция. Различният предмет на дейност определя различен предмет на конкретните задължения и различни конкретни обекти на анализ и оценка. По тези съображения е отхвърлил жалбата. Така постановеното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Правилен е изводът на съда, че оспорената заповед е законосъобразна. Налице са елементите от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Цитираната норма предвижда прекратяване на служебното правоотношение със служителя при съкращаване на длъжността. Следователно, за да възникне основанието, следва да се установи, че длъжността, заемана от служителя, като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, не съществува или ако длъжността е запазена, е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение. В случая е безспорно установено, че числеността на щатните бройки за длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията на частни проекти" е намалена, в сравнение с предходното длъжностна разписание, т. е. налице е съкращение, макар длъжността "главен експерт" да съществува като нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания. Трайна е практиката на Върховния административен съд, че при намаляване на щатните бройки е налице реално съкращение. Съдът е направил обстоен и коректен анализ на приложимите норми и съображенията му напълно се възприемат от настоящия състав и не следва да бъдат преповтаряни на основание чл. 221, ал. 2 от АПК. Неоснователно е възражението в касационната жалба, че съдът не е обсъдил и не е взел предвид докладната записка от 25.10.2017 г. на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ, в която е посочено незадоволително изпълнение на задълженията на жалбоподателя и върху която изпълнителния директор на ДФЗ е поставил резолюция "да", с което се твърди, че е приел направеното предложение за прекратяване на правоотношението. Съдът не само е отбелязъл, както се твърди в касационната жалба, посоченото писмено доказателства, а подробно е анализирал същото, като е приел, че докладната записка няма отношение към извършеното съкращение, което е свързано с реорганизиране на администрацията, с цел по-оперативното й и ефективно действие, а е по-скоро относима към преценката кой служител да бъде съкратен, която е по-целесъобразност и не подлежи на контрол. Правилно съдът е приел, че в случая не са преминати пределите на оперативната самостоятелност, тъй като видно и от утвърденото последващо щатно разписание, в сила от 02.01.2018 г. броят на длъжностите "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" не е увеличен, което би обосновало превратно упражняване на правомощия. Неоснователно е и възражението в касационната жалба, че двете длъжности за главен експерт - едната в отдел "Оторизация на плащанията на частни проекти", а другата в отдел "Оторизация на плащанията на публични проекти" са идентични. Видно от длъжностните характеристики, както и от констатациите на вещото лице в неоспореното му заключение, резонно е да съществува сходство, дори идентитет в основните функции и задължения за тези длъжности, както и за длъжностите "старши експерт" и "младши екперт", поради заеманото ниво в администрацията. Посоченото е в съответствие с изискванията на Единния класификатор на длъжностните в администрацията и Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията. Длъжностите обаче съществено се различават по предмета на конкретните задължения, свързани с конкретните обекти на анализ и оценка. При изслушване на вещото лице в съдебно заседание 21.06.2018 г., на въпросите на пълномощника на жалбоподателя, експертът е изяснил, че става дума за разглеждане на различни мерки за подпомагане, съответно за оценяване на проекти, които следва да отговарят на различни изисквания. В касационната жалба се прави опит да се омаловажи тази разлика, но същата е съществена, тъй като става дума за различни нормативни изисквания и указания за приложението им, съответно на които разглежданите проекти, заявки или други документи следва да отговарят, преценката за основателност на исканията за плащане, които са специфични, съобразно конкретните проекти, по същия начин са специфични и изискванията за определяне и одобряване на размера на допустимите разходи и други подобни. Не е случайно разделянето на процесната дейност по оторизация на плащанията в две самостоятелни звена - два самостоятелни отдела, в рамките на една дирекция. Цитираното в касационната жалба съдебно решение № 4349 от 06.04.2017 г. по дело на ВАС, касае различни факти и не е относимо към разглеждания понастоящем спор. Постановеното решение не страда от сочените в касационната жалба пороци и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора е основателна претенцията на ответника по касация за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, което на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, във вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ, приложими на основание чл. 144 от АПК, следва да бъде определено в минималния размер от 100 лева, като се осъди Г. Лалев да го заплати. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,