Решение № 404 от 10.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10104/2008 г.

Решение № 404 от 10.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10104/2008 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Стефка Стоева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на "Овергаз Инк" АД, гр. София, срещу решение № 5329 от 10.05.2008 г. по адм. дело № 490/2008 г. на Върховния административен съд, пето отделение. В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Ответникът - Министерски съвет, и заинтересованите страни - "Мелроуз Рисорсиз" ООД, гр. Люксембург, и министърът на околната среда и водите молят оспореното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение, че решението е неправилно, тъй като при провеждане на конкурсната процедура е извършена втора класация на офертите на кандидатите; в резултат на ненавременното предаване на геоложка информация от "Мелроуз Рисорсиз" на държавата са нарушени принципите за конкурентоспособност и състезателност и проектът за решение не е бил включен в предварително изготвения дневен ред за заседанието на Министерския съвет. С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение, е отхвърлил жалбата на "Овергаз Инк" АД, гр. София, срещу решение № 848/19.12.2007 г. на Министерския съвет, с което е разрешено на "Мелроуз Рисорсиз" ООД, гр. Люксембург, да извърши за своя сметка търсене и проучване на нефт и газ в блок "Галата". Приел е, че разрешението е издадено в изпълнение на влязло в сила решение на Върховния административен съд, с което е отменено предходно решение на Министерския съвет за прекратяване на конкурсната процедура по реда на чл. 42, ал. 1, т. 1 от Закона за подземните богатства (ЗПБ) за издаване на разрешение за търсене и проучване в посочения блок. Изследвал е пълно и хронологично процедурата по провеждане на конкурса по време и действия. Приел е, че административният акт е постановен от компетентния орган по чл. 50, ал. 1, т. 2 ЗПБ, в изискуемата от закона форма и при спазване на правилата на конкурсната процедура. За неоснователно е счетено оплакването за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила на чл. 51, ал. 3, чл. 52 и чл. 53, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация (УПМСНА) и неспазването на срока за внасяне на предложението в оперативната програма на Министерския съвет, по съображения че същата няма задължителен характер и дневният ред се утвърждава от министър-председателя. Спазена е процедурата за съгласуване на проекта за разрешение на Министерския съвет и предложението е комплектовано с изискуемите от закона придружително писмо, писмен доклад на вносителя, проект на решението, получените становища и справка за отразяването им, финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, и съобщение до средствата за масово осведомяване. Неспазването на срока за внасяне на предложението е прието за несъществено нарушение на процедурата за подготовка на заседанията на Министерския съвет, тъй като в съответствие с чл. 61, ал. 3 УПМСНА с резолюция на главния секретар, то е предвидено за разглеждане на следващото заседание, което според съда е на 6.12.2007 г. За неоснователен е приет и доводът за неравнопоставеност на кандидатите и нарушаване на състезателното начало в конкурсната процедура вследствие неизпълнение на задълженията по чл. чл. 13, 14 и 15 ЗПБ от "мелроуз Рисорсиз" ООД като титуляр на предходното разрешение за търсене и проучване на нефт и газ в блок "галата" да представи междинни и окончателни доклади във връзка с извършените геоложки работи и да предаде придобитата информация в Националния геоложки фонд. Приел е, че неизправното поведение на титуляра на разрешението се санкционира чрез договорната отговорност, възникнала от договора, сключен след издаване на разрешението между титуляра на последното и съответния министър. Приел е за установено, че през месец октомври 2004 г. "мелроуз Рисорсиз" ООД е предало в Националния геоложки фонд данни за блок "галата", носители на първична информация, които не са били обработени и интерпретирани. Счел е, че обстоятелството за непълнота на наличната информация за изготвяне на минималната работна програма като част от конкурсните критерии е от значение за законосъобразността на решението за откриване на процедурата, влязло в законна сила, но не води до неспазване на закона при класирането и постановяването на оспорения акт. На последно място е прието, че след като на заседанието на 8.11.2007 г. комисията е класирала на първо място "Мелроуз Рисорсиз" ООД, на 5.12.2007 г. в Министерския съвет е постъпил доклад с предложение от министъра на околната среда и водите за издаване на разрешение на цитираното дружество, като към доклада са били приложени становищата за съгласуване на всички министри съгласно чл. 58, ал. 1 УПМСНА и документите по чл. 59 от същия, като Министерският съвет е приел оспореното решение в заседанието на 6.12.2008 г. За правно ирелевантни са счетени твърденията на жалбоподателя за наличието на предходно класиране на кандидатите от конкурсната комисия, извършено преди прекратяването на процедурата и незаконосъобразно извършване на повторно класиране след като решението за прекратяване е отменено и преписката е върната от съда за издаване на разрешение. За неоснователен е намерен доводът за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неспазване на сроковете за разглеждане и приемане на оспореното решение, тъй като в съответствие с чл. 61, ал. 3 УПМСНА то е включено в следващото заседание на Министерския съвет, а наличието на различие между датата на заседанието за приемане на решението, и датата, която то носи, е счетено за явна фактическа грешка, а не за съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Върховният административен съд, петчленен състав, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на оспореното решение с материалния закон, намира същата за основателна по следните съображения: Основателни са оплакванията в касационната жалба за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, довели до постановяване на решението при неизяснена фактическа обстановка. Съдът е постановил оспорения съдебен акт при липса на относими доказателства по делото и при непълно установени фактически обстоятелства от значение за преценка на законосъобразността на оспорения индивидуален административен акт. По делото са представени от страните множество неотносими към изхода на спора писмени доказателства, част от които многократно и в няколко екземпляра. Тези доказателства, както и поисканите такива от жалбоподателя - касатор в настоящото производство в молбата му от 7.03.2008 г., т. т. 2, 4, 6, 7 и 8 и поисканата в съдебното заседание на 2.04.2008 г. съдебно-техническа експертиза, са неотносими към изхода на делото, защото касаят въпроси, свързани с преценката на подадените оферти от участниците в конкурса, които въпроси не могат да бъдат предмет на съдебен контрол, защото на такъв подлежи само спазването на конкурсната процедура. Отказът на съда да назначи съдебно-техническа експертиза правилно е обоснован със съображения, че от формулираните в молбата за допускане на експертизата въпроси от жалбоподателя към вещото лице е видно, че експертизата не цели доказването на нови факти, тъй като е установено от писмените доказателства по делото, че представената от "мелроуз Рисорсиз" ООД информация в Националния геоложки фонд не е обработена и интерпретирана, т. е. не е спорно, че тя не отговаря на изискванията на закона. Поставените последни два въпроса в молбата относно минималните технологични срокове за интерпретиране на получените от "мелроуз Рисорсиз" ООД полеви данни и за извършване на сондаж са неотносими към правния спор факти, както правилно е приел съдът по същество. Даването на заключение за минималните срокове за интерпретирането на данните и за извършването на сондаж не представлява пряко доказателство и не може да доведе до обоснован и категоричен извод за това с какви геоложки данни разполага класираният на първо място кандидат. Неоснователно касаторът твърди, че постоянната съдебна практика е за уважаване на всички доказателствени искания на страните. Няма такава практика и поначало по този въпрос не може да се говори за практика, тъй като по всяко дело съдът се произнася конкретно по доказателствените искания на страните. Исканията за доказателства се уважават изцяло тогава, когато съдът и страните не са запознати всестранно с делото и така се събират доказателства, които впоследствие се оказват без значение за спора. При попълване на делото с доказателства основно правомощие на съда е да прецени необходимостта на исканите доказателствени средства за установяване на относими към спорния предмет факти и с оглед на извършената преценка да допусне или да откаже събирането на поисканите доказателства. В конкретния случай обоснована и съответстваща на процесуалния закон е преценката на съда, че назначаването на експертиза е ненужно, защото не води до установяване на нови факти от значение за спора. Отказът на съда поради това да назначи експертиза не е препятствало доказването на фактическите твърдения на жалбоподателя "Овергаз Инк" АД и не е нарушило правото му на защита. Неоснователен е доводът в касационната жалба, че съдът по същество в заседанието на 2.04.2008 г. е нарушил процесуалното право на защита на жалбоподателя, като е приел представените от министъра на околната среда и водите писмени доказателства по опис и е отказал отлагането на делото за запознаването на жалбоподателя с тях. Принципът за равнопоставеност изисква на страните да бъде дадена еднаква възможност за запознаване с доказателствата и такава в случая е предоставена в съдебното заседание. Всяка от страните е представлявана от пълномощник - лице с юридическа правоспособност, а касаторът - от адвокат и юрисконсулт, което би следвало да им осигури адекватна и квалифицирана защита по делото. Запознаването с доказателствата е било улеснено, а не затруднено от съпровождащия ги опис. Оплакването, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила като не е описал в протокола всяко от приетите доказателства поотделно е неоснователно, тъй като представянето им под опис е достатъчно за приемането им от съда в цялост и не е необходимо съдът повторно да ги описва в определението за допускане на доказателствата. От съществено значение е и обстоятелството, констатирано от първоинстанционния съд, че преимуществено представените доказателства в съдебното заседание на 2.04.2008 г. не са нови. Както вече се посочи по-горе, в преобладаващата част документите са приложени вече веднъж по делото, други се съдържат в приложеното като доказателство адм. дело № 882/2007 г. по описа на Върховния административен съд и са известни на касатора. Сред представените доказателства, за които касаторът твърди, че са огромни по обем, поради което не е успял да се запознае с тях в съдебното заседание, единствените представени за пръв път документи са шест страници, а именно: писмо на Министерството на околната среда и водите до останалите министерства с искане за съгласувателно становище, проект на решение на Министерския съвет за издаване на разрешение и съобщения до кандидатите в конкурса за решението на комисията от 8.11.2007 г. Съдът не е длъжен да сочи, кои от доказателствата дублират вече представени доказателства и на коя страница от делото се намират последните. Достатъчно е, че съдът е указал в улеснение на страните, че голяма част от доказателствата вече са представени по делото и съответно на това обстоятелство правилно е преценил, че не е необходимо отлагането му. Несъстоятелно е поради това твърдението на касатора, че поради не отлагането на делото за запознаване с доказателствата е нарушено процесуалното му право на защита и възможността за допълнителна аргументация в писмената защита. Основателно е оплакването на касатора, че първоинстанционният съд е нарушил съществено процесуалните правила при разглеждането на делото и при постановяването на решението. Първото нарушение се изразява в несъбиране на исканите от жалбоподателя доказателства за извършено класиране от комисията на участниците в конкурса на заседанието от 5.07.2006 г. Основен спорен за изхода на делото въпрос е този, извършено ли е класиране на кандидатите от конкурсната комисия на посочената по-горе дата преди министърът на околната среда и водите да внесе предложение в Министерския съвет за прекратяване на процедурата. Съдът по същество не е приел за безспорно установено по делото, че предходна класация не е извършена. Приел е обратното, че евентуално такава е извършена, но тя е счетена за правно ирелевантна за изхода на спора. В доказателствата по делото се съдържат косвени данни за извършена в заседанието на 5.07.2006 г. класация на участниците в конкурса и отразяването й в индивидуални таблици от всеки от членовете на комисията. Това е видно от т. 2 на протокол № 4 от 8.11.2007 г. на комисията за провеждане на конкурса, където е посочено, че всеки член на комисията е дал индивидуалните си оценки за всяко от конкурсните предложения, като е попълнил таблиците за оценка и е присъдил индивидуално място в класацията за всеки участник, като трима от членовете са потвърдили оценките и присъдените от тях индивидуални места на предишното заседание на комисията от 5.07.2006 г. И в писмо № 11-00-275/27.12.2007 г., изходящо от заместник-министър-председателя и министър на външните работи Ивайло Калфин и адресирано до касатора се твърди, че на 8.11.2007 г. министърът на околната среда и водите е свикал ново заседание, на което комисията е извършила ново класиране, а по-долу в писмото се сочи и че подготвеното от министъра на околната среда и водите предложение за определяне на класирания на първо място кандидат е резултат от извършеното от комисията ново класиране. Обстоятелството, извършено ли е било от конкурсната комисия класиране на кандидатите при отваряне на офертите в заседанието от 5.07.2006 г., а впоследствие на 8.11.2007 г. след отмяната на първото решение на Министерския съвет за прекратяване на процедурата извършено ли е ново, различно от първото класиране, е от съществено значение за законосъобразността на оспорения административен акт. Това е така, защото в течение на конкурсната процедура може да се направи само една класация на кандидатите, и ако такава е била направена на 5.07.2006 г., не би могла да се извърши повторна, различна от първата класация, тъй като няма промяна на обстоятелствата. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав, предвид неговата задължителна сила не може да обсъжда правилността на влязлото в сила решение № 4453 от 7.05.2007 г. по адм. дело № 882/2007 г. на Върховния административен съд, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 9246 от 05.10.2007 г. по адм. дело № 5523/2007 г. на Върховния административен съд, петчленен състав и дали е следвало да се отмени решение № 904 от 28.12.2006 г. на Министерския съвет за отказ да издаде разрешение за търсене и проучване на нефт и газ в блок "Галата", наречено непрецизно решение за прекратяване на процедурата. Независимо от това, настоящият петчленен състав счита, че в посочените решения, както и в обжалваното решение, се съдържа незаконосъобразното становище, че при провеждане на конкурси административният орган действа в условията на обвързана компетентност. Административният орган - в случая Министерският съвет, за да избере титуляр на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ в блок "Галата", действа в условията на оперативна самостоятелност и има правото да определи спечелилия конкурса кандидат, предложил най-добрата оферта, като административният орган не е длъжен да се съобрази с решението на комисията за провеждане на конкурса, която е само помощен орган и нейните решения нямат белезите на индивидуален административен акт. При наличието на данни за изготвяне на индивидуални таблици от членовете на комисията и на сборна таблица, съдът е следвало за правилното и всестранно изясняване на спора и без да има искане от страните, служебно, да изиска от министъра на околната среда и водите цитираните таблици от 08.11.2007 г. и от 5.07.2006 г., за да прецени има ли повторно класиране на кандидатите. Основателни на второ място са доводите в касационната жалба за неспазване на процедурата за приемане на решението за избор на титуляр на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ в блок "Галата" от Министерския съвет. Обосновано съдът е приел за установено от данните по делото, че предложението на министъра на околната среда и водите за издаване на разрешението е внесено в Министерския съвет на 5.12.2007 г., не е било включено в утвърдения от министър-председателя дневен ред за редовното заседание на Министерския съвет на 6.12.2007 г., а е било разгледано и оспореното решение е било прието на заседанието на същата дата. Съдът по същество не е обсъдил поотделно и в тяхната съвкупност доказателствата по делото в тази насока. Не е преценено наличието на две входящи писма в Министерския съвет - и двете с изх. № 03-00-621 от 05.12.2007 г., но едното без вх. номер, а другото с вх. № 104-09-59/5.12.2007 г., като върху двете има и две различни резолюции. Не е обсъдено задълбочено и обстоятелството, че съгласно протокол № 46 от заседанието на Министерския съвет от 6.12.2007 г. процесното решение е прието на тази дата, а съгласно приложеното в административната преписка след жалбата решение то носи № 848 и дата 19.12.2007 г. Не са изследвани причините, довели до това различие в датата на обжалвания индивидуален административен акт, като първоинстанционният съд само е маркирал, че очевидно е налице техническа грешка. Безспорно е установено от доказателствата по делото, че не е спазен 10-дневният срок по чл. 60, ал. 1 УПМСНА преди редовното заседание за внасяне на материалите за разглеждане в Министерския съвет, нито срокът предвиден за изключителни случаи - най-късно до провеждане на работното съвещание за определянето на дневния ред, т. е. не по-късно от 3 дни преди редовното заседание на Министерския съвет (чл. 63, ал. 4 УПМСНА). От друга страна не е спорно, че предложението отговаря на изискванията в чл. 59 от цитирания правилник и е комплектовано с всички необходими документи, съгласувано е с останалите министри и с дирекция "Икономическа и социална политика" от специализираната администрация на Министерския съвет, свързана с функционалната компетентност на дирекцията, в изпълнение на чл. 58, ал. 1 и ал. 5 УПМСНА. Министерският съвет е централен колегиален орган на изпълнителната власт, който като такъв приема множество и различни по същността си административни актове - индивидуални, общи и нормативни. Неговата дейност е уредена от устройствения правилник изключително гъвкаво, защото е необходимо той да приема бързи и оперативни решения. Ето защо изискването на чл. 60, ал. 1 от правилника за внасяне на материалите за разглеждане в Министерския съвет не по-късно от 10 дни преди редовното заседание на същия е облекчено в разпоредбата на чл. 61, ал. 3 от правилника, която предвижда в хипотезата на чл. 60, ал. 1 от същия, макар и да не е спазен срокът, материалите да се включат в дневния ред за следващото заседание, когато отговарят на изискванията за разглеждане на заседания на Министерския съвет. Нещо повече, дори материалите, които не отговарят на някои от изискванията, могат да бъдат внесени в Министерския съвет по решение на министър-председателя и да се включат в част В от дневния ред (чл. 61, ал. 4 от правилника). Извън цитираните текстове, които са в раздел II "Подготовка на заседанията на Министерския съвет", в раздел III "Заседания на Министерския съвет" е предвидена възможност в чл. 69, ал. 2 по устен или писмен доклад в началото на заседанието членовете на Министерския съвет да предлагат разглеждането на допълнителни въпроси, ако бъде представен проект на акт и се обоснове неотложността на тяхното приемане, като и те се включват в част В от дневния ред. В конкретния случай е представен проект на акта и съдът е следвало да установи включен ли е въпросът в дневния ред на заседанието на Министерския съвет от 6.12.2007 г. по реда на чл. 69, ал.2 от правилника. При съпоставка на утвърдения дневен ред от министър-председателя за заседанието на 6.12.2007 г. с протокол № 46 от същото заседание е видно, че освен деветнадесетте въпроса, включени в части А, Б и В на предварително утвърдения дневен ред, са разгледани още осем предложения за проекти на решения - по т. 20 до т. 27 на протокола. Това означава, че посочените проекти за решения на Министерския съвет са предложени за разглеждане на самото заседание, в това число и проектът за решение за издаване на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ на "мелроуз Рисорсиз" ООД, записано като т. 23 от протокола. Проектите за решения от протокола по т. 20 - 27 няма данни в коя част от дневния ред са включени. Видно от номерацията, те са разгледани, в това число и предложението за издаване на разрешение, след като е изчерпан утвърденият предварително дневен ред в хронологична последователност - част А, Б и В. Недоказано е поради това твърдението, че проектът за решение за издаване на разрешение е включен в нарушение на процедурата в част А от дневния ред. В касационната жалба неоснователно се прави довод за необоснованост на решението, тъй като съдът не е обсъдил оплакванията на жалбоподателя за нарушения на принципите за законност, истинност и служебно начало, закрепени в чл. 4, ал. 3, чл. 7, и чл. 9, ал. 4 АПК. Направените в жалбата оплаквания за конкретни пороци довели до нарушения на посочените принципи по същество са обсъдени от съда по повод на конкретните твърдения за нарушения на приложимия материален закон и съществени нарушения на административнопроизводствените правила. С оплакването за нарушение на принципи на административния процес касаторът аргументира твърдението, че избраният от комисията като помощен орган кандидат за разрешение не е най-добрият сред участниците в конкурса. Класирането на кандидатите се извършва при оперативна самостоятелност и преценката за удовлетворяване на конкурсните критерии не подлежи на съдебен контрол, поради което доводът е неоснователен. Предвид изложеното, оспореното решение следва да бъде отменено - налице е отменителното основание по чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК. Отменителното основание налага делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, като при новото разглеждане на делото се съберат доказателства за посочените в мотивите на настоящото решение факти относно броя и времето на извършените класирания на участниците в конкурса за определяне на титуляр на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ в блок "галата", разположен в континенталния шелф на Република България в Черно море, и начина на включване на проекта за решение в дневния ред на Министерския съвет и датата на решението. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, предл. 2, във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,