Решение № 9824 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7149/2017 г.

Решение № 9824 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7149/2017 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството e по реда на глава дванадесета - чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК ) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на Т. Д. К., чрез процесуален представител, срещу решение № 234/9.05.2017 г., постановено по адм. дело № 59/2017 г. по описа на Административен съд - П., с което е отхвърлена жалбата й против Заповед № 43/5.01.2017 г. на Областен управител на област П. и е осъдена да заплати разноски в размер на 500 лева (петстотин лева). Посочените в жалбата пороци въвеждат касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1, 2 и 3 АПК - неправилност на първоинстанционното съдебно решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Релевират се оплаквания относно неправилно приложение на разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, поради липсата на реално съкращаване на длъжността "Главен експерт" в Дирекция АКРРДС на Областна администрация П. и намаляване числеността на администрацията. Развити са съображения, че фактическата обстановка не е точно установена, подведена е под неправилна правна квалификация, а формираните изводи не се основават на събраните доказателства. Наведени са доводи досежно липсата на правна регламентация по отношение трансформиране на съществуваща длъжност в друга такава, при което да се осъществи съкращаване на първата. Твърди се превратно упражняване на правомощия в разрез с принципите, установени в чл. 6 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и вместо него постановяване на друго по същество на спора, с което да се отмени оспорената заповед, алтернативно делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав при спазване на задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона. Ответникът - областен управител на област П., чрез процесуален представител, оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Намира, че първоинстанционният съд е изяснил фактите по делото и е направил изводи в съответствие с установената фактическа обстановка и приложимото материално право, което обосновава липсата на касационни основания за отмяна. С оглед на изложеното и доказателствата по делото счита, че оспорваното съдебно решение, на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 АПК, следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна. Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е Заповед № 43/5.01.2017 г. на Областен управител на област П., с която е прекратено служебното правоотношение на Т. Д. К. на длъжност Главен експерт в дирекция "Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост" (дирекция АКРРДС), с ранг V-ти старши, в Областна администрация - П., на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл поради съкращаване на длъжността. След извършена проверка, при спазване принципа на служебното начало, първоинстанционният съд намира, че обжалваната заповед за прекратяване на служебно правоотношение е постановена от органа по назначаването на държавния служител, в рамките на неговата материална компетентност, определена с 106, ал. 1 от ЗДСл и чл. 32, ал. 1 от Закона за администрацията (ЗА). Решаващият съд не установява допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при което извежда, че заповедта е издадена при спазване на установените в специалния закон (чл. 108, ал. 1 от ЗДСл), изисквания за форма. Обоснован е извод, че разгледана по същество заповедта е и материално законосъобразна. При анализ и съпоставка на съдържащите се в делото структура на областната администрация и длъжностно разписание, действали до 5.01.2017 г. и новите такива в сила от 5.01.2017 г., първоинстанционният съд приема за установено, че вместо съществувалата преди в Дирекция АКРРДС длъжност "Главен експерт" след преструктурирането същата е трансформирана в длъжността "Старши експерт" в същата Дирекция. Съответно бройката на служителите в новата дирекция са 16, срещу 16 при предишното длъжностно разписание. Длъжността, която е заемала жалбоподателката, е премахната като нормативно определена позиция в новото длъжностно разписание на общинската администрация. Създадена е нова длъжност "Старши експерт" в същата дирекция, която е изведено, че следва да е различна от премахната длъжност на жалбоподателката, като функции, задължения и изисквания, за да е налице и втората предпоставка. От сравнителния анализ на двете длъжностни характеристики за длъжността "Главен експерт" и "Старши експерт" решаващият съд приема, че те не са идентични. Функциите на заеманата от жалбоподателката длъжност не са запазени в новосъздадената длъжност. Не е налице сходство в задълженията, отговорностите, областите на дейност, изискванията за заемане на длъжността, както и уменията и компетентностите на двете длъжности. Обоснован е извод, че няма идентичност или дори сходство между функционалните характеристики на двете длъжности, основано на базата на възложени персонални отговорности и ред за тяхното осъществяване. За изясняване на съществуването и разпределението на функциите, задълженията и изискванията към длъжността, която е заемала жалбоподателката и новосъздадената длъжност, в първоинстанционното производство е назначена съдебна експертиза. Съдът я кредитира, като изготвена обективно, компетентно и безпристрастно. В становището на експерта подробно са представени функциите, задачите и задълженията на жалбоподателката. Направен е обстоен анализ за разпределението на областите на дейност и преките задължения и отговорности, включени в длъжността характеристика на длъжността "Главен експерт", заемана от жалбоподателката, към другите служители в администрацията. От 15 специфични преки задължения 12 са разпределени на други служители, а за три не е открито разпределение. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба, първоинстанционният съд намира, че се касае за реално съкращаване на заеманата от жалбоподателката длъжност, въпреки запазване числеността на персонала в областната администрацията. Извършена е промяна на длъжностното разписание, като е трансформирана длъжността "Главен експерт" в длъжност "Старши експерт", което е било породено от необходимост от служител за изпълнение на специфични задължения по Наредбата за условията и реда за осъществяване на техническата и безопасната експлоатация на язовирните стени и на съоръженията към тях, както и на контрол за техническото им състояние, тоест необходимостта е породена от поставени приоритетни служебни цели. Органът по назначаване е преценил, че ще бъде подпомогнат в дейността си от 7 вместо 8 главни експерта, а щатната бройка ще бъде трансформирана в длъжност, която ще го подпомага в изпълнението на други дейности. Решаващият съд намира, че не се установява оспорената заповед да е издадена в нарушение целта на закона. С оглед наличието на реално съкращаване на длъжността "Главен експерт" в специализираната администрация на Областна администрация П., първоинстанционният съд намира, че упражняването на правомощията на органа по назначаването при условията на оперативна самостоятелност, е в синхрон с целта на закона, т. е. не е налице и отменителното основание по чл. 146, т. 5 от АПК . В случая целта е постигната, тъй като бройките за длъжността "Главен експерт" в структурата на дирекция АКРРДС на Областна администрация са намалели. Създадена е нова, чиято необходимост органът по назначаването е преценил, че е приоритет в служебните цели. Липсват свободни щатни бройки за длъжност "Главен експерт", на които жалбоподателката би могла да бъде назначена, респ. биха могли да бъдат съкратени от административният орган за оптимизиране дейността на администрацията. От приложените поименни щатни разписания в сила преди 5.01.2017 г. и след 5.01.2017 г. първоинстанционният съд установява, че не са налице вакантни длъжности. Единствената незаета длъжност е тази на длъжността "Старши експерт" в Дирекция АКРРДС, която е създадена след трансформиране на длъжността, заемана от жалбоподателката, но по отношение на която са налице други изисквания за заемане, други функции и задължения, области на дейност. Развити са съображения, че с издаване на оспорената заповед не е нарушен и принципът за стабилитет на служебното правоотношение, предвиден в чл. 18 от ЗДСл., тъй като служебното правоотношение със служителя не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел подобряване на дейността на съответната администрация, в съответствие с правомощията на органа по назначаването, който е овластен да избере организационната форма, под която ще се осъществява дейността, и да определи в рамките на установената численост служителите, които ще заемат длъжностите и ще го подпомагат в изпълнение на неговата дейност. Върховният административен съд - шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Пред настоящата инстанция е спорен въпросът относно правилността на решението с доводи за нарушения по чл. 209 АПК, съставляващи касационни основания. Решението на Административен съд - П. съответства на установеното по делото от фактическа и правна страна. Правилно и обосновано е преценено от първоинстанционния съд, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с Т. К. е издадена от компетентен орган - органа по назначаването. Въз основа на Решение № 354/11.05.2016 г. на Министерски съвет за назначаване на временно изпълняващ длъжността областен управител на област П., временно изпълняващият длъжността притежава в пълен обем компетентността на областния управител съгласно закона, включително и да бъде орган по назначаване. Заповедта е издадена на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, като съкращаването на длъжността "главен експерт" в дирекция АКРРДС в Областна администрация - П. е в съответствие със заповед № АД-270/16.12.2016 г. за трансформиране на длъжностни и структурни промени в Областна администрация - П. и заповед № АД-276/16.12.2016 г. за утвърждаване на ново длъжностно разписание на Областна администрация - П., издадени от В. О. У. на О. П.. Заповедта за прекратяване на служебното правоотношение от 5.01.2017 г. е издадена след приемане на Организационно - щатната структура на Областна администрация - П. и в съответствие с правомощията на ръководителя на администрацията да утвърждава длъжностното разписание по чл. 11 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. В хода на производството пред Административен съд - П., инстанцията по същество на спора, пред която се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения пред нея административен акт, са проверени констатациите на административния орган. Първоинстанционният съд събира и цени относимите за правилното решаване на спора писмени доказателства. Назначава необходимата поради нуждата от специални знания, за изясняване на възникнали по делото съществени за изхода му въпроси, съдебно-икономическа експертиза, съгласно чл. 195 от Гражданскопроцесуалния кодекс (ГПК) във вр. чл. 144 АПК. Съдебното решение се основава на обоснованата преценка на събраните доказателства и експертно заключение, при спазване на съдопроизводственото правило по чл. 202 от ГПК във вр. чл. 144 АПК, като е постановено в съответствие с приложимите за казуса материалноправни норми. Според чл. 58 от Закона за администрацията дейността, структурата, организацията на работа и съставът на областната администрация се определят с устройствен правилник, приет от Министерския съвет. В случая това е ПМС 121 от 2000 г., обн., ДВ, бр. 57 от 14.07.2000 г., с което е приет Устройственият правилник на областните администрации (УПОА), изменен ДВ, бр. 88/8.10.2001 г., в сила от 15.10.2001 г., в приложимата редакция на ДВ, бр. 55/19.07.2016 г. С него е определена числеността на персонала на областната администрация на област П. и на нейните административни звена. По отношение на специализираната администрация, в това число дирекция "Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост" числеността на персонала е 16 (шестнадесет). За да е изпълнен фактическият състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, е необходимо по безспорен начин да е установено съкращаване на длъжността. Длъжността, с оглед на легалната дефиниция на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Затова, за да е налице съкращаване на длъжността, е необходимо тази съвкупност от задължения, права и организационно-правно положение да е премахната и да не съществува в рамките на съответната административна структура. Основен източник на информация за съдържанието на всяка една длъжност е длъжностната характеристика. Именно в нея са отразени функциите, правата и задълженията за длъжността, изискванията към формалните и личностни качества на служителя, мястото и взаимовръзките в йерархията на структурната единица. Основавайки се на това правилно разбиране за същността на длъжността, първоинстанционният съд, за да прецени действително ли заеманата от касаторката длъжност е съкратена, е извършил подробен анализ на тази длъжност и на длъжностите, утвърдени от областния управител в изпълнение на извършената организационна и числена промяна на администрацията. Неоснователно е оплакването на жалбоподателката, че не е налице реално съкращаване на заеманата от нея длъжност "главен експерт". От приложените по делото копия от длъжностното разписание и поименното разписание на длъжностите на Областна администрация - П. в сила от 25.01.2016 г. и 14.12.2016 г. е видно, че в Областна администрация - П. е имало 8 щатни бройка за "главен експерт" като една от тях е заемана от касаторката и една длъжност за "старши експерт". След утвърждаване на новото длъжностно разписание, в сила от 5.01.2017 г. в Областна администрация - П. е съкратена една от длъжностите за "главен експерт", като за длъжността "старши експерт" са предвидени две бройки. В случая е налице реално намаление на щатната бройка предвидена за конкретната длъжност, като една от длъжностите "главен експерт" е била закрита предвид обхвата и обема на изпълняваната дейност. Длъжността заемана от касаторката липсва в новото длъжностно разписание, като задълженията и изискванията на съкратената длъжност не са идентични с тези за разкритата нова длъжност "старши експерт". Съкращаването на длъжности се извършва не само когато се преустановява съответния вид дейност, но и при намаление на числеността на заетите служители, когато се запазват функциите, присъщи на съкратените длъжности, като те се възлагат за изпълнение на по-малък брой лица, както е в случая. При липсата на нормативно установени критерии за подбор между служителите, заемащи длъжността, която се съкращава, преценката за това кои ще останат на работа и кои ще бъдат съкратени е изцяло по преценка на административния орган и не подлежи на съдебен контрол. При тези данни законосъобразно и в съответствие със събраните по делото доказателства първоинстанционният съд приема, че е налице съкращаване на заеманата от жалбоподателката длъжност. В случая е извършено реално намаление на щатните бройки предвидени за конкретната длъжност, като една от бройките за длъжността "главен експерт" е била закрита. Фактът, че в резултат на структурните промени не е налице намаляване на общата численост на администрацията не обосновава извод за липса на реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката. Въпрос на свободна преценка на органа по назначаването е определяне на наименованието и съответната система от функции, задачи и задължения на всяка една длъжност в нормативно установените административни звена и допълнително обособените с щатното разписание отдели и сектори на тези звена (Арг.: чл. 11, вр. с чл. 4 от Закона за администрацията). В рамките на предоставената му оперативна самостоятелност органът по назначаването разполага с възможността да извършва структурни промени, водещи до закриване на едни длъжности и разкриване на други длъжности, като тези действия не подлежат на съдебен контрол. Свободна преценка е възможна и по въпроса коя от няколкото длъжности да бъде премахната (като система от функции, задачи и задължения) при реално съкращаване на длъжности, свързано с намаляване на бройки длъжности от щатното разписание или тяхна трансформация в рамките на общата численост, нормативно установена от съответния Устройствен правилник. Ето защо за законосъобразността на уволнението по този текст е ирелевантна общата численост на персонала в администрацията към датата на прекратяване на служебното правоотношение. В тази връзка неоснователно е и касационното възражение, че административният орган е нарушил принципа на чл. 6, ал. 2 АПК. Издателят на акта е спазил определените от законодателя рамки при съкращаване на длъжността. Разпоредбата на чл. 6, ал. 2 АПК изисква административният акт и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта, за която актът се издава. В случая издаването на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение не превишава целта на закона поради обстоятелството, че административният орган от фактическа и правна страна цели оптимизиране на държавната администрация. Неоснователни са възраженията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Тежестта на доказване в процеса е разпределена съобразно доводите и възраженията на страните, като им е дадена възможност да ангажират доказателства в подкрепа на представените становища. Първоинстанционният съд изрично извежда, че посочените изисквания в нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл са кумулативни и тежестта за установяването им при оспорването на акта, с който се прекратява служебното правоотношение, се носи от органа по назначаването на основание чл. 170, ал. 1 от АПК, вр. с чл. 124, ал. 1 от ЗДСл. Решението е постановено след обсъждане на всички доводи и възражения, направени в хода на съдебния процес, както и на събраните доказателства, като са изложени аргументи, мотивиращи изводите на съдебния състав относно приложимия закон. Относно направеното възражение за необоснованост на съдебния акт, следва да се подчертае, че необосноваността като касационно основание опорочава формирането на вътрешното убеждение на съда в насоките, които не са нормирани от закона. Такива са грешките при прилагане на правилата на логическото мислене, на опитните правила, на каузалните връзки между явленията и др. Грешки от такова естество не са били допуснати от решаващия съд. Фактическата обстановка е точно установена и подведена под вярната правна квалификация, като формираните изводи се основават на събраните доказателства. С оглед на изложеното Върховният административен съд намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, шесто отделение