Решение № 14694 от 28.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 705/2017 г.

Решение № 14694 от 28.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 705/2017 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е реда на чл. 145 – 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Р. Такова срещу заповед № 8121 К-4260/20.10.2016 г. на Министъра на вътрешните работи, с която ? е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година". По наведени в жалбата доводи за незаконосъобразност на административния акт, изразени в постановяването му при неспазване на изискванията за форма, при допуснато нарушение на съдопроизводствените правила и неправилно приложение на материалния закон се иска отмяната ?, като ? присъди и направените деловодни разноски. Ответникът – Министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител и в представени писмени бележки оспорва жалбата. Моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна. Прави възражение за прекомерност на размера на договореното адвокатско възнаграждение между жалбодателката и пълномощника ?. Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното: Със заповед № 8121 з-750/22.07.2016 г. Министърът на вътрешните работи назначава комисия, която да извърши проверка на основание чл. 33, т. 9 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР) по изнесените данни в справка вх. № 313 р-10388/19.07.2016 г. на Директора на ОДМВР – Перник за неправомерни действия на служители на тази дирекция при провеждане на разследване по досъдебно производство (ДП) № 57/15 г. по описа на РУ Трън в срок от 30 дни. В хода на проверката са дадени писмени обяснения единствено от служителя Р. Такова, в които описва извършените от нея действия по разследването след като производството ? е било възложено, при извършени процесуални действия от друг служител и обяснява причините за невъвеждането на СИП и СППДП. Назначената с посочената по-горе заповед проверка е приключена от комисията с изготвяне и изпращане до министъра на справка № 4575 р-845/12.08.2016 г., от съдържанието на която се установява, че в обхвата ? са включени извършените действия по служба на множество служители общо 7, една от които е жалбодателката. Комисията приема, че Такова е извършила три нарушения на служебната дисциплина по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР, квалифицирани като такива по чл. 199, ал. 1, т. 5 ЗМВР – пропуски в изучаването и прилагането на разпоредбите, регламентиращи служебната дейност, за което ЗМВР предвижда налагане на дисциплинарно наказание "писмено предупреждение", при което е направен извод за наличие на системни нарушения на служебната дисциплина и приема, че следва да ? бъде наложено наказанието, предвидено в чл. 200, ал. 1, т. 2 ЗМВР – "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години". Жалбодателката е запозната със справката на 19.09.2016 г. Справката е адресирана до министъра, като върху същата има поставени две резолюции от лица, които не са идентифицирани с имена и длъжност, но първата от тях, с която се разпорежда на г-жа Е. Милева да се изпратят материали, съгласно предложенията в справката е от 12.08.2016 г., а втората, която е адресирана от неизвестно лице до г-жа Е. Иванова също с неизвестна длъжност за изпълнение е от 15.08.2016 г. Липсват данни, както и нормативно задължение същата да бъде съобщена на директора на ОДМВР Перник. След постъпване на справката в администрацията на дисциплинарнонаказващия орган – Министъра на вътрешните работи на 12.08.2016 г. служителят отново дава обяснения с УРИ 313 р-13515/29.09.2016 г., като дава такива и пред Директора на ОДМВР Перник с рег. № 313 р-13223/21.09.2016 г. С предложение УРИ 313 р -13795/04.10.2016 г. Директорът на ОДМВР –Перник прави предложение на Министъра на вътрешните работи чрез директора на дирекция "Човешки ресурси" по повод постъпилата в ОДМВР Перник на 22.08.2016 г. справка с рег. 4575 р-845/12.08.2016 г. от извършената проверка, разпоредена със заповед № 8121 з-750/22.07.2016 г. от министъра на служителката Такова да бъде наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност" за срок от една до три години. Към преписката е приложена справка, от която се установява, че служителката е ползвала отпуск за временна неработоспособност за времето от 025.08.2016 до 15.09.2016 г. г. в размер на 15 работни дни, както и кадрова справка, с която органът се е запознал на 20.10.2016 г. С оспорената пред настоящия състав заповед № № 8121 К-4260/20.10.2016 г. на Такова е наложено дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от една година за допуснати системни нарушения на служебната дисциплина по смисъла на чл. 201, ал. 1, т. 2 ЗМВР, за времето от 9.06.2016 г. до 15.07.2016 г. при осъществяване на разследването по ДП 57/2014 г. по описа на РУ-Трън, разпределено ? с резолюция на 9.06.2016 г. е извършила три нарушения на служебната дисциплина, а именно: 1. За това, че на 14.07.2016 г. при получаване на ДП от Районна прокуратура (РП) Трън не е изготвила нова карта Съобщение за извършено престъпление (СИП) и на 15.07.2016 г. при изпращане на делото в РП –Трън не е изготвила нова карта СППДП в нарушение на чл. 28, ал. 1 от Вътрешните правила за организация на работата в МВР по заявителски материал за престъпления от общ характер, утвърдени с със заповед № 8121 з-780/24.10.2014 г., изменени и допълнени със заповед № 8121-306/20.03.2015 г. на Министъра на вътрешните работи - нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР, за което е предвидено наказание "писмено предупреждение" по чл. 199, ал. 1, т. 5 ЗМВР; 2. За това, че на 12.07.2016 г. не е спазила разпоредбата на чл. 226, ал. 1 НПК, като е изпратила досъдебното производство на РП Трън без към него да има приложен доклад, в резултат на което делото е върната на РП Трън на 14.07.2016 г., поради неприложен доклад – нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР, за което е предвидено наказание "писмено предупреждение" по чл. 199, ал. 1, т. 5 ЗМВР и 3. За това, че на 21.06.2016 г. и на 15.07.2016 г. е изготвила доклади по ДП по описа на РП –Трън, които не е регистрирала в деловодството на РУ –Трън, с което не е спазила разпоредбата на чл. 205 от Инструкция № I з – 223/13.02.2009 г. за организацията на деловодната дейност и защита на класифицираната информация при работа с документи в МВР и и Инструкция № I з – 1979/29.07.2011 г., с която същата е изменена – нарушение на служебната дисциплина по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР, за което е предвидено наказание "писмено предупреждение" по чл. 199, ал. 1, т. 5 ЗМВР. Заповедта е съобщена на Такова на 2.11.2016 г., а жалбата е подадена на 15.11.2016 г. по пощата видно от приложения плик. По делото е представена типова длъжностна характеристика за длъжността "младши разследващ полицай – старши разследващ полицай в РУ в ОДМВР, утвърдена със заповед № Iз-2839/29.11.2010 г. на министъра на вътрешните работи. От писмо рег. № 1313 р-1874/8.03.2017 г. на Директора на ОДМВР в отговор на писмо № 8121 р-2487/2.02.2017 г. на Директора на ДПНД – МВР се установява, че ДП -75/2015 г. по описа на РУ –Трън е преобразувано в следствено дело № 47/2016 г. по описа на ОСлС –Перник. С писмо № 313 р-5117/2.05.2018 г. Директорът на ОДМВР –Перник уведомява МВР – дирекция ПНД, че ДП 57/2015 г. по описа на РУ –Трън е иззето от Главния прокурор и е изпратено на окръжен следствен отдел при ОП –Перник, като е образувано сл. дело № 47/2016 г. по описа на същия. От постановление рег. № 715/2015 г. /8.06.2016 г. на РП Трън се установява, че прокурор М. Милушева, след запознаване с материалите по ДП 57/2015 г. по описа на РУ –Трън, образувано по реда на чл. 212, ал. 2 НПК на 13.11.2015 г. срещу виновно лице (?!), за това, че на 13.11.2015 г. в гр. Трън при управление на МПС, поради нарушаване на правилата за движение по непредпазливост е допуснал причиняване на средна телесна повреда на непълнолетния И. Стоянов от [населено място] – престъпление по чл. 343, ал. 1, б. "б", предл. второ, във вр. с чл. 342 НК. В постановлението е посочено, че от материалите по ДП е видно, че са извършени всички следствени действия, необходими за изясняване на фактическата и правна обстановка и е събран достатъчен по обем доказателства, позволяващ извършване на анализ и възприемане на съответен правен извод, при което са дадени указания на водещия разследването разследващ полицай да се извършат необходимите действия за приключване на разследването и изпращане на ДП в РП –Трън с оглед приложението на чл. 243, ал. 1, т. 1 НК – т. е. за прекратяване на наказателното производство. От удостоверение изх. № 715/2015 г. /10.09.2018 г. на РП-Трън се установява, при извършена проверка в УИС и входящия дневник при постъпване на ДП № 57/2016 г. в РП Трън на 23.06.2016 г. и на 18.07.2016 г. същото е било придружено от съответния доклад. С писмо рег. 313 р-5998/25.05.2018 г. директорът на ОДМВР Перник, след излагане на разсъжденията си по приложение на нормата на чл. 226 НПК представя препис – извлечение от централизирана автоматична система за документооборот, от което се установява, че на 18.07.2016 и на 22.06.2016 г. в тази система са регистрирани съпроводителни писма, подписани от Такова и от други служител, съдържащи 1 бр. листа с начин на изпращане – на ръка. С молба от 04.05.2018 г. в изпълнение на протоколно определение от 25.04.2018 г. на ВАС процесуалният представител на министъра заявява, че административната преписка по издаване на оспорената заповед е представена по делото в цялост, така както е окомплектована от дисциплинарнонаказващия орган. Предвид така установеното от фактическа страна и при извършената проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт по реда на чл. 168 АПК съдът намира следното. Жалбата е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, в срока по чл. 149 АПК, срещу подлежащ на обжалване валиден административен акт, а разгледана по същество е основателна. Оспореният акт е издадена от Министъра на вътрешните работи, който е компетентният орган, съгласно разпоредбата на чл. 204, т. 1 ЗМВР. Настоящият състав намира, че заповедта е постановена при спазване на изискванията за формата, тъй като същата е в писмена форма, а от съдържанието ?, противно на твърденията в жалбата, се установява, че са посочени извършителят; мястото, времето и обстоятелствата, при които е извършено нарушението; разпоредбите, които са нарушени, доказателствата, въз основа на които то е установено; правното основание и наказанието, което се налага; срокът на наказанието; пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва заповедта. С това изискванията за форма по чл. 210, ал. 1 ЗМВР са изпълнени. Дисциплинарното производство е образувано с издаването на заповед № 8121 з-750/22.07.2016 г., с която министърът разпорежда извършването на проверка по изнесени данни в справка на директора на ОДМВР Перник, която обаче не се намира в административната преписка, която според изричното изявление на процесуалния представител на ответника е представена в цялост, така, както е окомплектована от дисциплинарнонаказващия орган. От представените с преписката доказателства се установява, че комисията, назначена с посочената по-горе заповед е изготвила справка рег. № 4575 р-845/12.08.2016 г. за резултатите от извършената проверка е формирала изводите си след запознаване със справката, послужила за издаване на заповедта на министъра, с която е разпоредена тази проверка - № 313 р-10388/19.07.2016 г. на директора на ОДМВР Перник; след проведени разговори и снети сведения от ръководни и други служители на ОДМВР Перник и РУ Трън, административния ръководител на ОП Перник, наблюдаващия прокурор по ДП 57/2015 г. по описа на РУ-Трън, водещия разследването в Окръжен следствен отдел при ОП Перник, служители на Филиал за спешна медицинска помощ и граждани. Към преписката обаче са приложени единствено писмените обяснения на Такова – сведение № 36 р-4928/28.07.2016 г., които обаче не са обсъдени от комисията извършила проверката, а също и от дисциплинарнонаказващия орган. При това настоящият състав намира, че установените от комисията и възприети от дисциплинарнонаказващия орган факти не са подкрепени от доказателства, надлежно събрани в хода на дисциплинарното производство. С оглед на така приетото и предвид обстоятелството, че видно от направеното отбелязване от Такова, че е запозната на 19.09.2016 г. със справката, както и с правото си да даде допълнителни обяснения и възражения, същата при липсата на възможност да се запознае с доказателствата, въз основа на които комисията прави извод за извършени от нея нарушения на служебната дисциплина и предлага да ? бъде наложено дисциплинарно наказание в хода на дисциплинарното производство е допуснато нарушение на административнопроизводствените правила, довели до лишаване на служителя да организира защитата си и да упражни това си право в пълен обем. Ето защо и независимо от факта, че в хода на дисциплинарното производство служителят е дал обяснения, направил е своите възражения пред дисциплинарнонаказващия орган след приключване на проверката, като са дадени и писмено обяснение до директора на ОДМВР – Перник, който след приключване на дисциплинарното производство и установяване на дисциплинарното нарушение от страна на органа по смисъла на чл. 196, ал. 2 ЗМВР – с постъпване на справката на комисията изготвя предложение № УРИ 313 р-13795/04.10.2016 г. за налагане на дисциплинарно наказание на Такова е налице нарушение на административно производствените правила. В случая от представената административна преписка, за която изрично е заявено, че е представена в цялост от дисциплинарнонаказващия орган (ДНО) и в която липсват доказателства, въз основа на които може да се обоснове извод, че заповедта е постановена след изясняване в пълнота на фактите и обстоятелствата от значение за случая и без да обсъдени обясненията и възраженията на служителката. Ето защо настоящият състав намира, че актът е постановен в нарушение на изискванията по чл. 35 АПК и чл. 206, ал. 4 ЗМВР. Заповедта е и материално незаконосъобразна. Според ДНО първото нарушение на служебната дисциплина на Такова се изразява в това, че на 14.07.2016 г. при получаване на ДП от Районна прокуратура (РП) Трън не е изготвила нова карта - Съобщение за извършено престъпление (СИП) и на 15.07.2016 г. при изпращане на делото в РП –Трън не е изготвила нова карта СППДП в нарушение на чл. 28, ал. 1 от Вътрешните правила за организация на работата в МВР по заявителски материал за престъпления от общ характер, утвърдени с със заповед № 8121 з-780/24.10.2014 г., изменени и допълнени със заповед № 8121-306/20.03.2015 г. на Министъра на вътрешните работи, което е квалифицирано като пропуск в изучаването и прилагането на разпоредбите, регламентиращи служебната дейност. На първо място липсват доказателства ДНО да е извършил проверка дали такова е изучавала тези разпоредби, при което буди недоумение изводът, че същата има пропуск в изучаването ?. Що се касае до прилагането – цитираната разпоредба предвижда, че при промяна в хода на проверката/ДП на данните в попълнените карти СИП и редица други форми служителят, на когото е възложена работата, незабавно отразява актуалните данни в съответната нова карта, като такава се попълва и при постъпил за допълнителна проверка/допълнително разследване заявителски материал (ЗМ). От доказателствата по делото не се установяват твърденията на комисията в справка № 4575 р-845/12.08.2016 г., че с постановление от 14.07.2016 г. на прокурор Б. Милушева ДП без номер, но вероятно ДП № 57/2015 г. по описа на РУ Трън е върнато за допълнително разследване, което с резолюция от същата дата е предадено на Такова (в справката е посочено РП Такова). Отделно от това преди този извод на същата страница комисията сочи, че такава карта е попълнена именно на 14.07.2016 г., но от служителя И. Семчов. При така установеното от комисията следват няколко противоречиви извода: на първо място налице е попълнена СИП на 14.07.2016 г., но тя не е попълнена от Такова. При това следва въпросът в какво точно се изразява нарушението в липсата на попълнена карта или във факта, че същата е попълнена от друг служител. Изложеното води до извод, че работата на разследващите полицаи е обременена с излишна административна тежест – попълване на множество статистически и отчетни форми, които би следвало да бъдат задължение на техническия персонал в поделенията на МВР, което не позволява съсредоточаване и извършване в пълен обем на действията по разследването от разследващите полиции. В тази връзка следва да бъде посочено, че в представената по делото длъжностна характеристика на служителя липсва такова задължение в предвидените многобройни такива в раздел III- Основни длъжностни права и задължения. Същевременно обаче не може да бъде формиран извод за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 1 от Вътрешните правила, тъй като краен резултат комисията приема, че СИП по ДП 57/2015 г. по описана РУ Трън е попълнена именно на 14.07.2016 г. от служителя И. Семчов, с което целите на отчетността без съмнение са постигнати, при което изводът за извършено нарушение – непопълване на карта СИП по ДП 57/2015 г. по описа на РУ Трън не се установява. По отношение на нарушението – непопълване на карта СППД на 15.07.2016 г. на първо място липсва такова фактическо установяване в справката – (л. 8 и 9 от същата, л. 19-20 от делото), а отделно от това в констатациите на комисията на л. 21-22 от делото изрично е посочено, че по ДП са попълнени изброени форми, включително СППДП, попълнено от Р. Такова, като освен това е направен и извод, че всички форми са попълнени съобразно Вътрешните правила. На следващо място в чл. 28, ал. 1 от Вътрешните правила липсва такова задължение, а същото е уредено в друг текст на правилата. Предвид тази констатация буди недоумение изводът за извършено нарушение – непопълване на СППДП от служителя на 15.07.2016 г. Като второ нарушение на служебната дисциплина ДНО приема това, че на 12.07.2016 г. Такова не е спазила разпоредбата на чл. 226, ал. 1 НПК, като е изпратила досъдебното производство на РП Трън без към него да има приложен доклад, в резултат на което делото е върнато на РП Трън на 14.07.2016 г., поради неприложен доклад, квалифицирано от органа като нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР – т. е. - неизпълнение на разпоредбите на този закон и на издадените въз основа на него подзаконови нормативни актове, на заповедите и разпорежданията на министъра на вътрешните работи, заместник-министрите и главния секретар на МВР и на преките ръководители. В случая нито една от хипотезите на цитираната разпоредба от ЗМВР не е налице. На първо място неспазването на разпоредба на Наказателно процесуалния кодекс не може да бъде квалифицирано като нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР, доколкото неспазване на разпоредба на този кодекс не е неспазване на разпоредба на ЗМВР или издаден въз основа на него поднормативен акт. На следващо място от доказателствата по административното производство не се установява посоченото нарушение, изискващо от разследващия орган при установяване, че са извършени всички необходими действия за разкриване на обективната истина да докладва делото на прокурора. Напротив от представеното в хода на съдебното производство удостоверение от РП Трън (л. 89) се установява обратното, че при постъпване на делото там на 23.06.2016 г. и на 18.07.2016 г. същото е постъпило с писмен доклад. Отделно от това разпитаният по делото свидетел Стоянов установява, че делото е било докладвано многократно устно на наблюдаващия прокурор, като в цитираната в заповедта разпоредба на чл. 226, ал. 1 НПК законодателят не е предвидил изрично писмена форма, а и предвид характера на тази дейност следва, че с оглед по – добра оперативност докладът не е и не следва да бъде ограничаван с формални изисквания. В случая следва да бъде съобразен и факта, установен от свидетеля, както и от комисията, извършила проверката по случая, че по ДП 57/2015 г. по описа на РУ Трън на практика наблюдението е осъществявано от двама прокурори и при наличие на постановление на един от тях с указания Такова да приключи разследването с акт за приложение на чл. 243, ал. 1, т. 1 НПК – т. е. за прекратяване на производството от 8.06.2016 г. връщането от друг прокурор на 14.07.2016 г. за доразследване, каквито са твърденията в справката очевидно не може да бъде вменено във вина на разследващия полицай. По отношение на третото нарушение на служебната дисциплина, посочено в заповедта – за това, че на 21.06.2016 г. и на 15.07.2016 г. е изготвила доклади по ДП по описа на РП –Трън, които не е регистрирала в деловодството на РУ –Трън, с което не е спазила разпоредбата на чл. 205 от Инструкция № I з – 223/13.02.2009 г. за организацията на деловодната дейност и защита на класифицираната информация при работа с документи в МВР и и Инструкция № I з – 1979/29.07.2011 г., с която същата е изменена, квалифицирано от ДНО като нарушение на служебната дисциплина по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР настоящият състав отново счита, че от събраните доказателства не се установява служителят да извършил нарушението, за което е ангажирана дисциплинарната му отговорност. Цитираната разпоредба на чл. 205 от Инструкцията в редакцията ? след изменението от 2011 г. предвижда, че получената явна кореспонденция се регистрира в електронните регистри или в хартиен регистър и се предавана срещу подпис на изпълнителите в тетрадка. Съгласно чл. 5, т. 1 предл. първо от същата дейността в регистратурите и деловодствата включва регистриране на документи, която се осъществява съгласно чл. 3 от Инструкцията от регистратурите и деловодствата в структурите на МВР, при което е непонятно как за нарушение на служител от такава структура може да бъде ангажирана дисциплинарната отговорност на служител, заемащ различна длъжност, а именно старши разследващ полицай в РУ в отдел "Разследване" при ОДМВР, който нито по Инструкцията нито по длъжностна характеристика има подобни задължения. При така установеното следва еднозначен извод, че при липсата на доказателства за извършване на нарушенията на служебната дисциплина, описани в заповедта не е налице и системност при извършването им. Предвид изложеното настоящият състав намира, че обжалваният административен акт е незаконосъобразен – обжалваната заповед № 8121 К-4260/20.10.2016 г., постановена от Министъра на вътрешните работи е постановена при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, предвидени в АПК и ЗМВР и в нарушение на материалния закон - налице са отменителните основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК, при което следва да бъде отменена. При този изход на делото и на основание чл. 143, ал. 1 АПК Министерство на вътрешните работи следва да бъде осъдено да заплати на жалбодателката направените деловодни разноски в размер на 510 лв., от които 10 лв. заплатена държавна такса и 500 лв. хонорар за един адвокат. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение