Решение № 2584 от 21.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7635/2010 г.

Решение № 2584 от 21.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7635/2010 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Общинския съвет, гр. Несебър, срещу решение № 366 от 15.04.2010 г. на Административен съд, гр. Бургас, постановено по административно дело № 715/2009 г. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и за необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно тълкувал и приложил разпоредбите на чл. 41, ал. 2 и чл. 49а Закона за общинската собственост (ЗОС). Не отчел, че определянето на цената на правото на строеж за изграждане на социални жилища е в оперативна самостоятелност на общинския съвет без в закона да са определени каквито и да било критерии. Неправилно тълкувал и приложил и разпоредбата на § 5, т. 67 Закона за устройство на територията (ЗУТ) определяща съдържанието на понятието социално жилище. Направил необосновани правни изводи, в противоречие на правилата на логическото мислене и на мотивите за приемане на разпоредбата на чл. 49а ЗОС. Моли съда да отмени обжалваното решение. Ответникът по касационната жалба - областният управител на област Бургас, счита същата за неоснователна. Съдът правилно приел, че определянето на цената на правото на строеж трябва да е съобразено с конкретни критерии и да става за всеки отделен случай, след отчитане на относимите фактори. Правилно приел, че за да се спази разпоредбата на чл. 49а ЗОС е необходимо цената да се определя от общинския съвет след експертна оценка, отчитаща всички индивидуални характеристики на всеки конкретен имот. Счита за правилно и приетото от съда, че за да се спази разпоредбата на чл. 2, ал. 1 ЗОС приетите от общинския съвет цени следва да бъдат минимални. Моли съда да остави без уважение жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно, постановено в съответствие с доказателствата по делото и при правилно прилагане на закона. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания, счита същата за основателна. За да постанови обжалваното решение съдът приел, че оспореното изменение на Наредба № 5 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (Наредба № 5) е прието от компетентен орган, но в противоречие на материалния закон. Съгласно чл. 41, ал. 2 ЗОС разпоредителните сделки с общински имоти и вещни права се извършват въз основа на пазарни оценки, определени по реда на чл. 22, ал. 3 ЗОС. Именно с оглед на тази разпоредба общинският съвет е следвало да определи цените на правото на строеж след изготвяне на експертни оценки, които да отразяват индивидуалните особености на всеки имот. Според съда приетите от общинския съвет цени биха могли да се приемат като минимални. Само така би се постигнала исканата от чл. 11, ал. 1 ЗОС защита на интересите на териториалната общност. Въз основа на така приетото съдът направил извод за незаконосъобразност на приетото изменение на Наредба № 5. Този извод на съда е неправилен. Съгласно разпоредбата на чл. 136, ал. 1 от Конституцията на Република България общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Като част от единната държавна власт местното самоуправление осъществява държавно-властнически правомощия в рамките на съответната територия и определения кръг обществени отношения от местно значение. Именно правото и реалната възможност на населението да решава самостоятелно въпросите от местно значение, свързани пряко с неговите потребности и предоставени в неговата компетентност от законодателя, е смисъла на местното самоуправление - чл. 17 Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Такова е съдържанието на понятието местно самоуправление дадено и от Европейската харта за местното самоуправление, приета от Съвета на Европа, ратифицирана със закон, Държавен вестник, бр. 28 от 28.03.1995 г., обнародвана в Държавен вестник, бр. 46 от 06.06.2000 г. Съгласно чл. 3, т. 1 на Хартата за местното самоуправление е правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. Местното управление, осъществявано чрез правото на общинския съвет самостоятелно да определя политиката в законово определените дейности от месно значение, е гарантирано с финансовата самостоятелност на общината. Законът за общинската собственост - чл. 8, ал. 2, определя, че управлението на общинската собственост, в т. ч. и разпореждането с нея, става от общинския съвет, при спазване на разпоредбите на закона. По делото няма спор, че общинският съвет е приел оспорения текст на Наредба № 5 именно в изпълнение на това си правомощие. Проверката на законосъобразността на това негово решение изисква да се установи има ли, какви са и спазени ли са законовите ограничения за учредяване на право на строеж върху имоти - частна общинска собственост, отредени за изграждане на социални жилища. По смисъла на § 5, т. 67 Закона за устройство на територията социално е жилището, предназначено за лица с установени жилищни нужди, чието изграждане е финансирано или е осъществено с помощта на държавата или на общината. Изключително важната социална роля, която този вид жилища имат е наложила обособяването им в специален вид и приемането с общия устройствен закон на редица отклонения от общоприетите правила за устройство на съответната територия и на инвестиционното проектиране - чл. 13, ал. 2, чл. 19, ал. 5, чл. 80, ал. 6, чл. 81, ал. 2 Закона за устройство на територията. Отчитайки, че този вид жилища са пряк инструмент за осъществяване на социалната политика на съответната територия, законодателят не само е допуснал отклонения от общите устройствени правила, но е предоставил изключително в дискрецията на общинския съвет правомощието да определи цената на правото на строеж. Това, което законодателят изисква, е правото на строеж за тези жилища да се учредява само и единствено на лица с установени жилищни нужди, като е въвел и определени ограничения при разпореждане с тях. По този начин е гарантирано използването на общинската собственост в съответствие със законовата цел. Законодателят не е поставил каквито и да било изисквания по отношение на цената на правото на строеж. Неправилно съдът приел, че тази цена трябва да бъде определена от експерт и да отразява индивидуалните особености на имота. Такова изискване в закона няма. Прилагането по аналогия на разпоредбата на чл. 41 ЗОС не намира опора в закона. Нормата на чл. 41, ал. 2 ЗОС, съгласно която разпоредителни сделки с имоти и вещни права се извършват въз основа на пазарни оценки, одобрени от общинския съвет, като те не могат да бъдат по-ниски от данъчните оценки, се намира в глава четвърта "Придобиване и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост". В тази глава са включени различните способи за разпореждане с общинско имущество, в т. ч. и безвъзмездно. Но главата визира общо общинските имоти. Нормата на чл. 49а е в глава пета "Общински жилища". В нея са обособени специфичен вид имоти на общините - жилищата. Тяхната роля в процеса на осъществяване на социалната политика на общината е по-различна от тази на останалите общински имоти, поради което законодателят ги е обособил в самостоятелна глава. Създал е и специален ред за определяне на цената им. В разпоредбата на чл. 47, ал. 2 ЗОС изрично е посочено, че цените на общински жилища, предназначени за продажба, се определят от общинския съвет по критерии, установени в негова наредба. Единственото законово изискване досежно цената е тя да не бъде по-ниска от данъчната оценка на имота. Но нормата на чл. 49а ЗОС не препраща дори и към това изискване. Тя предоставя изцяло в преценката на общинския съвет определянето на цената на правото на строеж. При липса на изрично препращане към реда на чл. 41, ал. 2 ЗОС и при наличието на императивно определена дискреция на общинския съвет не може да се изисква цената на правото на строеж да се определя чрез експертни оценки, които да отчитат индивидуалните специфики на отделния имот. Съдът неправилно приел, че само по-високата цена осъществява исканата от чл. 11, ал. 1 ЗОС цел за използване на общинската собственост. В случая със социалните жилища интересите на населението в общината изискват постигане на социални цели, което не налага законово задължение за максимално високи цени, нито дори за цени над данъчната оценка. Следователно целта, визирана в чл. 11, ал. 1 ЗОС, общинският съвет ще постигне, когато съумее да задоволи интересите на населението за изграждане на социални жилища, а не когато учреди право на строеж при максимални цени. Този законодателен подход - на дискреция при определяне на цената на правото на строеж на социалните жилища, съответства в най-пълна степен на същността на местното самоуправление и на даденото от Конституционния съд тълкуване на конституционната уредба на тази същност. Конституционният съд, в решение № 9 от 21.09.2000 г., постановено по конституционно дело № 6/2000 г. относно тълкуването на чл. 141 от Конституцията, сочи, че обхватът на правомощията на общините "трябва да бъде максимално широк, а начините за тяхното упражняване - изградени върху идеята за широка автономия в рамките на собствения периметър на компетентност, съчетана с наличието на средства за осъществяването им". Приетото от съда и поддържано и от ответника по касационната жалба, че така определените от общинския съвет цени трябва да бъдат минимални също не намира основание в закона. Законовото ограничение на цената на правото на строеж е единствено интереса на населението. Друго ограничение - било за определяне на цената при отчитане на индивидуалните параметри на всеки имот, било за определянето й от експерт, било за определяне на неин минимум, било за съобразяване с данъчната оценка, законодателят не е поставил. Общинският съвет е този, който определя и осъществява политиката в областта на социалните жилища на съответната територия. Негова е дискрецията и отговорността пред населението. Щом законодателят не е определил изрично други рамки на упражняване на оперативната самостоятелност на общинския съвет освен интереса на населението, то нито областният управител, нито съдът могат да поставят такива като прилагат закона по аналогия. Видно от изложеното съдът неправилно, в противоречие с материалния закон, приел, че правото на общинския съвет да определя цената на правото на строеж на социални жилища по чл. 49а ЗОС следва да се упражнява при условията на чл. 41, ал. 2 във вр. с чл. 22, ал. 3 ЗОС. В хипотезата на чл. 49а ЗОС общинският съвет действа в условията на оперативна самостоятелност. Оспореното решение е взето при спазване на границите на дискрецията. Като не е съобразил изложеното съдът постановил неправилен съдебен акт, който следва да бъде отменен. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. Не се налага установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, нито в хода на съдебното производство са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът следва да реши спора по същество като отхвърли оспорването на областния управител. Страните по делото не са поискали присъждане на направените разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд