Решение № 7731 от 11.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14309/2008 г.

Решение № 7731 от 11.06.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14309/2008 г., V о., докладчик съдията Жанета Петрова Държавната комисия за енергийно и водно регулиране е оспорила жалбата. Върховният административен съд, като провери допустимостта на жалбата и законосъобразността на административния акт, прие следното: Жалбата е допустима по точка първа от решението, в частта, в която е преустановено експерименталното въвеждане на тримесечното отчитане на употребената електрическа енергия от абонатите на "ЧЕЗ Електро България", тъй като е подадена в срок, срещу подлежащ на обжалване индивидуален административен акт, който засяга интересите на дружеството. Жалбата следва да се остави без разглеждане в частта по точка втора от решението. Адресати на административното разпореждане са "ЕВН България Електроснабдяване" АД и "Е. ОН България Продажби" АД и тъй като то не засяга "ЧЕЗ Електро България", дружеството няма право на жалба срещу административния акт." ЧЕЗ Електро България" АД притежава лицензия за обществено снабдяване с електрическа енергия № Л-135/29.11.2006 г., издадена от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, въз основа на която извършва снабдяването с електрическа енергия на потребителите, присъединени към разпределителната мрежа на "Електроразпределение - Столично" АД, чийто правоприемник е " ЧЕЗ Разпределение България АД ". С решение № ОУ-059/07.11.2007 г. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране одобрила Общи условия на договорите за продажба на електрическа енергия на "ЧЕЗ Електро България" АД. Съгласно чл. 6 от Общите условия на договорите за продажба на електрическа енергия продавачът продава на потребителите електрическа енергия по цени и с тарифна структура съгласно действащото законодателство. Редът за измерване и периодичността на отчитане на електрическата енергия, проверката на средствата за търговско измерване и начина за коригиране на отчетените количества електрическа енергия се урежда с Общите условия на договорите за използване на електроразпределителните мрежи (чл. 16, ал. 1 от Общите условия на договорите за продажба на електрическа енергия ). Съгласно чл. 19, ал. 1 от Общите условия за договорите за продажба на електрическа енергия потребителят заплаща на продавача стойността на електрическата енергия и дължимата сума за извършения пренос на тази енергия по разпределителната мрежа веднъж месечно, по утвърдените от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране цена за снабдяване и цена за разпределение. Дължимите от потребителя суми се съобщават ежемесечно от продавача чрез съобщение, изпращано до потребителя на адреса на обекта, с изключение на случаите, когато периодът на отчитане е по-дълъг от един месец. Потребителите, за които периодът на отчитане на използваното количество електрическа енергия е по-дълъг от един месец, се уведомяват от продавача за дължимите от тях суми чрез съобщение, изпращано на адреса на обекта съобразно графика за отчитане. За потребителите на електрическа енергия на обект с предоставена електрическа мощност над 100 (сто) киловата сроковете за заплащане на електрическата енергия са: първо междинно плащане - до 15-то (петнадесето) число на текущия месец в размер на 50% от стойността на използваните през предходния месец количества електрическа енергия; второ междинно плащане - до 23-то (двадесет и трето) число на текущия месец в размер на 25% от стойността на използваните през предходния месец количества електрическа енергия; окончателно плащане - до 10-то (десето) число на следващия месец, на база на отчетените по график количества активна и реактивна електрическа енергия. Съгласно чл. 21, ал. 1 от Общите условия на договорите за продажба на електрическа енергия, за потребителите, за които периодът на отчитане на използваното количество електрическа енергия е тримесечен, продавачът изчислява размера на дължимите суми, както следва: равни месечни вноски, дължими от потребителите, за месеците, за които няма извършено отчитане на показанията на средството за търговско измерване; и задължението, определено след отчитането на средството за търговско измерване (електромера). Размерът на равните месечни вноски се определя като сбор от изчислени количества електрическа енергия за валидните за потребителя тарифни зони, умножени по утвърдената действаща цена за съответната тарифна зона. Размерът на изравнителното задължение се определя след извършване на отчитане на показанията на средството за търговско измерване и представлява разликата между стойността на действително използваното количество електрическа енергия и общата стойност на равните месечни вноски. Когато общата стойност на изчислените равни месечни вноски е по-висока от стойността на действително използваното количество, продавачът използва надплатената сума за погасяване на бъдещи задължения, или я възстановява до 5 (пет) дни, ако потребителят заяви писмено. Когато общата стойност на изчислените равни месечни вноски е по-ниска от стойността на действително използваното количество, потребителят заплаща стойността на изравнителната вноска. До датата, определена за възстановяване от продавача на надплатената сума или за плащане на изравнителната вноска от потребителя, страните не си дължат лихва. Съгласно чл. 28 от Общите условия на договорите за използване на електроразпределителните мрежи, одобрени за "ЧЕЗ Разпределение България" АД, предприятието е длъжно да осигури отчитане на показанията на средствата за търговско измерване по определен от него график. Преминаването от месечен период на отчитане на СТИ към тримесечен период на отчитане ще се извършва след 01.01.2008 г. Потребителите се уведомяват за промяната на периода и графика на отчитане по реда на Общите условия за продажба на електрическа енергия от крайния снабдител. При невъзможност за отчитане на показанията на средствата за търговско измерване съгласно графика, след писмено заявление на потребител, електроразпределителното дружество и потребителят уговарят допълнително начина на отчитане на използваната електрическа енергия. Потребителят заплаща дължимата сума за извършения пренос през разпределителната мрежа веднъж месечно по определен график. От месец май 2008 г. "ЧЕЗ Електро България" започнало да извършва продажби на електрическа енергия на потребителите при условията на тримесечно отчитане. По повод постъпилите чрез Комисията за защита на потребителите до Държавната комисия за енергийно и водно регулиране жалби, сигнали и възражения във връзка с дължимите суми за електрическа енергия при отчитане на интервал с продължителност три месеца, със заповед № З-Е-69/11.06.2008 г. председателят на комисията разпоредил да се сформира работна група, която да извърши проверка в "ЧЕЗ Електро България" АД за изпълнение на задълженията по лицензия № Л-135-11/29.11.2006 г. за дейността " обществено снабдяване с електрическа енергия " и в " ЧЕЗ Разпределение България" АД - за изпълнение на дейността "разпределение на електрическа енергия" по лицензия № Л-135-07/13.08.2004 г. Дадени били указания за изготвяне на констативен протокол със съответните доказателства и на доклад за резултатите от проверката. С писмо № ДОС - 247/20.06.2008 г. в Държавната комисия за енергийно и водно регулиране постъпило становище на "ЧЕЗ Електро България" АД и "ЧЕЗ Разпределение България" АД, с приложени към него преписки по жалбите относно тримесечното отчитане, подадени чрез институции или чрез търговските центрове, извлечения от клиентската информационна система за начина на изчисление на месечните вноски и платени съобщения във вестници, радио и телевизия за началото на тримесечното отчитане. На заседание на 26.06.2008 г. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране разгледала констативен протокол № Е-5/20.06.2008 г. и доклад на работната група. При анализа на данните и справките от клиентската информационна система работната група не установила нарушения на одобрените на "ЧЕЗ Разпределение България" с решение № ОУ- 56/07.11.2007 г. общи условия. В отделни случаи било констатирано, че няма ясно обяснение как се определят крайните резултати от изчисленията. Голяма част от потребителите не били информирани и не се възползвали от възможността сами да декларират размера на междинните плащания, поради което изчислението се извършвало по мощността, заявена при присъединяване. Направени били изводи, че няма основание за налагане на административни санкции на "ЧЕЗ Разпределение България", но на дружеството следва да се дадат предписания за подобряване на работата и качеството на обслужването на клиентите, да се предостави по-подробна, достъпна и разбираема информация, съдържаща конкретни примери за начина на изчисляване на равните месечни вноски и да сформира работна група за следене на процесите на тримесечното отчитане с участието на представители на организациите на потребителите. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране приела доклада и предложенията на работната група и взела решение за продължаване на експерименталното тримесечно отчитане на електрическата енергия до 01.10.2008 г., след което ще бъде взето окончателно решение по този въпрос. Комисията дала съгласие на "ЧЕЗ Разпределение България" да монтира за своя сметка електромери за предварително заплащане на електрическата енергия по искане на клиента. На 13.10.2008 г. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране провела закрито заседание, на което бил изслушан доклад, съдържащ анализ на резултатите с прилагане на тримесечното отчитане на електрическа енергия от "ЧЕЗ Електро България". На основание чл. 201, ал. 2, т. 1, б. "а" във връзка с чл. 201, ал. 1, т. 2 от Закона за енергетиката, комисията приела решение, с което преустановила експерименталното въвеждане на тримесечното отчитане на потребената електрическа енергия от абонатите на "ЧЕЗ Електро България" и задължила "ЕВН България Електроснабдяване" АД и "Е. ОН България Продажби" АД да извършват ежемесечно отчитане на потребената електрическа енергия въз основа на търговските прибори. Решението било прието с 11 гласа " за ", от които 6 на членове на комисията със стаж в енергетиката, и 1 глас "против". В решението било посочено, че тримесечното отчитане на консумираната електрическа енергия от крайните потребители е уредено като възможност за лицензиантите в одобрените Общи условия на договорите за пренос на електрическа енергия през разпределителните мрежи и Общи условия на договорите за снабдяване с електрическа енергия за " Електроразпределение Столично" АД, "ЧЕЗ Електро България" АД, "Е. ОН България Мрежи" АД, "Е. ОН България Продажби" АД, "ЕВН България Електроразпределение" АД, "ЕВН България Електроснабдяване" АД. Тази възможност била реализирана от "ЧЕЗ България Мрежи" АД и "ЧЕЗ Електро България" АД, които от май 2008 година прилагали тримесечното отчитане на средствата за търговско измерване. В рамките на правомощията си за спазване на условията на издадените лицензии комисията извършила проверка в дружествата и установила, че са налице грешки при прилагането на тримесечното отчитане, тъй като на потребителите не е разяснен неговия механизъм. В изпълнение на решението от 26.06.2008 г. и след периодични анализи на сигналите и жалбите на потребителите във връзка с тримесечното отчитане на отчитане, включително относно начина на изчисляване на авансовите вноски, комисията установила, че лицензиантите не са разяснили достатъчно ясно механизма на прилагане на тримесечното отчитане. Потребителите като цяло не са били информирани относно възможността да избират количествата енергия, за които да плащат авансови суми. От друга страна, прилагането на тази възможност от по-голяма част от потребителите при равни други условия би могъл да доведе до съществени промени във финансовото състояние на лицензиантите, което налага цялостният механизъм на отчитане на електрическата енергия за период по-дълъг от един месец да бъде прецизиран. Баланс между интересите на потребителите и на енергийното предприятие можел да бъде постигнат при ежемесечно отчитане на консумираната електрическа енергия, поради което тримесечното отчитане трябвало да бъде преустановено. Решението е взето от компетентния административен орган, действал в законен състав и с необходимото мнозинство, както изискват чл. 13, ал. 1, т. 1 и чл. 13, ал. 2 от Закона за енергетиката. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране е упражнила правомощието си по чл. 21, ал. 1, т. 12 от Закона за енергетиката, осъществявайки контрол за спазването на условията и правилата за снабдяване на потребителите с електрическа енергия. Решението, с което е разпоредено преустановяване на извършването на тримесечното отчитане на електрическата енергия, е издадено в производство по чл. 201-чл. 202 от Закона за енергетиката. Разпоредбата на чл. 201 ЗЕ урежда възможността за налагане на принудителни административни мерки, когато комисията установи нарушаване на закона, на подзаконовите актове по прилагането му, на актове на комисията и на министъра на икономиката и енергетиката, а също и тогава, когато се нарушават условията за извършване на лицензионна дейност. В такива случаи Държавната комисия за енергийно и водно регулиране може да даде задължителни указания за преустановяване на извършването на определени действия (чл. 201, ал. 2, т. 1 ЗЕ). Производството започва по инициатива на комисията въз основа на констативен протокол на лицата, имащи право да упражняват контрол по Закона за енергетиката, като се уведомяват засегнатите лица. Принудителните административни мерки се налагат с мотивирано решение. Оспореният в това производство административен акт е мотивиран и съдържа, както описание на фактите, обосноваващи приетото решение, така и правната им квалификация. Съгласно чл. 87 от Наредбата за лицензиране на дейностите в енергетиката лицензиантите са длъжни да осигурят защита на правата на потребителите и равнопоставеност между групите потребители, включително чрез сключването на договори за продажба на електрическа енергия при общи условия. Съгласно чл. 19, ал. 1 от одобрените на "ЧЕЗ Електро България" Общи условия на договорите за продажба на електрическа енергия потребителят заплаща на продавача стойността на електрическата енергия и дължимата сума за извършения пренос на тази енергия по разпределителната мрежа веднъж месечно. Разпоредбата, оповестена като общо правило за заплащане на електрическата енергия, няма приложение, ако се прилага тримесечно отчитане на потребената електрическа енергия. При тримесечно отчитане на използваното количество електрическа енергия се прилага друг вид плащане : две равни месечни вноски, дължими от потребителите, за месеците, за които няма извършено отчитане на показанията на средството за търговско измерване; и задължението, определено след отчитането на средството за търговско измерване на третия месец. По отношение на периодите на отчитане на електрическата енергия разпоредбата на чл. 16, ал. 1 от Общите условия на договорите за продажба на електрическа енергия препраща към Общите условия на договорите за използване на електроразпределителните мрежи, одобрени на " ЧЕЗ Разпределение България". Разпоредбата на чл. 29, ал. 1 от Общите условия на договорите за използване на електроразпределителните мрежи формулира същото общо правило за заплащане на пренесената електрическа енергия, предвиждайки, че потребителят заплаща дължимата сума за извършения пренос през разпределителната мрежа веднъж месечно. За да се осигури заплащане на действително консумираната за месеца електрическа енергия, както е записано в Общите условия на договорите за продажба на електрическа енергия и Общите условия на договорите за използване на електроразпределителната мрежа, потреблението на електрическа енергия трябва да се отчита всеки месец. С въвеждането на тримесечно отчитане на потреблението на практика се игнорира действието на общото правило и се прилага уреденото в отклонение от правилото прогнозно заплащане за месеците, през които не се извършва отчитане. По този начин се създават предпоставки за засягане на правата на потребителите, които са защитени по-добре в отношения, основани на основния договорен принцип за съответствие между изпълнението на едната страна и изпълнението на насрещното задължение на другата страна. В Общите условия на договорите за използване на електроразпределителните мрежи, одобрени на "ЧЕЗ Разпределение България" не се съдържа разпоредба, която да установява тримесечно отчитане на консумираната от потребителите електрическа енергия. Предвидено е задължение на електроразпределителното дружество за отчитане на показанията на средствата за търговско измерване по определен от него график. Освен този текст, Общите условия съдържат и друг, с характер на съобщение, за преминаването от месечен към тримесечен период на отчитане след 01.01.2008 г., за което потребителите ще бъдат уведомени от крайния снабдител. Тъй като няма изведено правило, тримесечното отчитане на електрическата енергия следва да се разглежда като възможност, а не като неотменима и единствена алтернатива в отношенията на страните по договорите за използване на електроразпределителните мрежи и за продажба на електрическа енергия. По същата причина не може да се приеме довода на жалбоподателя, че практиката на тримесечно отчитане на консумираната от потребителите електрическа енергия, се основава на общи условия, обвързващи и регулаторния орган, който ги е одобрил, така че преминаването на отчитане от тримесечен на месечен период може да се извърши едва след изменението на общите условия. Неоснователен е и доводът на жалбоподателя за нищожност на решението на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, тъй като " ЧЕЗ Електро България " не извършва дейност по разпределение и не отчита консумираната електрическа енергия. Действително, дружеството "ЧЕЗ Разпределение България" АД извършва експлоатацията и поддръжката на електроразпределителните мрежи и осигурява преносa през разпределителните мрежи на електрическата енергия, която крайният снабдител "ЧЕЗ Електро България" АД продава на потребителите, присъединени към тези мрежи. Отчитането на електрическа енергия се извършва от разпределителното дружество, като се има предвид, че за разпределено количество се счита количеството електрическа енергия, отчетено със средството за търговско измерване при потребителите. Макар редът за измерване и периодичността на отчитане на електрическата енергия, проверката на средствата за търговско измерване и начина за коригиране на отчетените количества електрическа енергия да се уреждат с Общите условия на договорите за използване на електроразпределителните мрежи, " ЧЕЗ Електро България " е ангажирано с дейност, която има пряко отношение към тримесечното отчитане на електрическата енергия. Цената на електрическата енергия, която се заплаща от потребителите, се формира от цена за разпределение и цена за снабдяване. Начинът на плащане при тримесечното отчитане е обусловен от неговото прилагане, а изчислението на цената за разпределение и цената за снабдяване се извършва от продавача "ЧЕЗ Електро България". В Общите условия на договорите за продажба на електрическа енергия е предвидено, че дължимите от потребителя суми се съобщават ежемесечно от продавача чрез съобщение, изпращано до потребителя, с изключение на случаите, когато периодът на отчитане е по-дълъг от един месец. Потребителите, за които периодът на отчитане на използваното количество електрическа енергия е по-дълъг от един месец, се уведомяват от продавача за дължимите от тях суми чрез съобщение, изпращано на адреса на обекта съобразно графика за отчитане. Съобщението съдържа абонатния номер на потребителя, количеството електрическа енергия за отчетния период, продължителност на периода, цената за снабдяване, цената за разпределение, дължимата сума за отчетената електрическа енергия и дължимата сума за извършения пренос на тази енергия по разпределителната мрежа, акциза, дължимия данък върху добавената стойност, както и периодите на плащане и следващо отчитане. Всички тези дейности, извършвани от "ЧЕЗ Електро България", са основание за издаване на оспореното административно разпореждане. Както сочи представителят на административния орган, преустановяването на експерименталното въвеждане на тримесечното отчитане означава, че следва да се пренастрои целия процес на осъществяване на дейността, част от която е възложена на "ЧЕЗ Електро България". С оглед наличието на публично известни условия, одобрени от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, в които ясно са посочени отговорностите на дружеството като продавач на електрическа енергия, не може да се приеме, че решението е невалидно поради това, че в диспозитивната му част не са посочени задълженията и начина на изпълнението им, още повече, като се вземе предвид, че прилагането на тримесечно отчитане е изключение от дългогодишна практика на едномесечно отчитане на потреблението. Считано от постановяването на решението, за дружеството възниква задължение да съобрази дейността си с условията на едномесечно отчитане, още повече, че в предходно свое решение от 26.06.2008 г. комисията е обявила краен срок за тримесечното отчитане до 01.10.2008 г. Преминаването към едномесечно отчитане не изисква даването на допълнителни указания или изпълнението на други административни процедури, тъй като дейността на "ЧЕЗ Разпределение България" и "ЧЕЗ Електро България" при условията на едномесечно отчитане на електрическата енергия е регламентирана като общо правило в одобрените на дружествата общи условия и е уреден механизъм за осъществяването й. Не може да бъде възприето и възражението на жалбоподателя за противоречие на решението с материалния закон с оглед позоваването на чл. 102, ал. 1 от Наредбата за лицензиране на дейностите в енергетиката. Нормата, която предвижда, че Държавната комисия за енергийни и водно регулиране прекратява административното производство, ако не бъдат открити нарушения на лицензията, се прилага за производствата за разглеждане на жалби на потребители срещу лицензианти. Производството, в рамките на които е издадено обжалваното решение, не е процесуално средство за решаването на спорове, а за налагане на административна принуда в случаите на нарушения на нормативните актове или на условията на издадената лицензия. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране е констатирала, че въведената от дружествата "ЧЕЗ Електро България" и "ЧЕЗ Разпределение България" практика на тримесечно отчитане на потребената електрическа енергия нарушава един от основните нормативни принципи по чл. 23, ал. 1, т. 2 от Закона за енергетиката, които комисията прилага при изпълнение на регулаторните си правомощия. Преустановяването на тримесечно отчитане и преминаването отново към месечно отчитане на потреблението има за цел да осигури баланс между интересите на енергийните предприятие и тези на потребителите. В интерес на потребителите е да заплащат действително потребеното от тях количество енергия, а това може да бъде осъществено само ако периодът на отчитане съвпада с периода на плащане. Прилагането на тримесечно отчитане е свързано със заплащане по прогнозни стойности, което може да доведе в голяма част от случаите до кредитиране на енергийното дружество. Отделно от това, дружеството спестява разходи за отчет на електрическата енергия, за които няма данни да са били отразени в цената, заплащана от потребителите. Съществува и необходимост от прецизиране на уредбата на тримесечното отчитане. При положение, че в Общите условия на договорите за използване на електроразпределителните мрежи не се съдържа регламент, че отчитането на потреблението ще се извършва на три месеца, а се анонсира въвеждането му в бъдеще, намира подкрепа записаното в решението на комисията, че става дума за експеримент. Анализът на комисията, основан на подадените от потребителите жалби и възражения, сочи, че отчитането на потреблението за месечен период най-добре отговаря на интересите на потребителите. От това следва извод, че отчитането на три месеца, при което се заплащат не реални, а прогнозни стойности, може да се извършва по изключение, с изричното съгласие на потребителя. Аргумент в тази насока дава и одобрената с Общите условия на договорите за продажба на електрическа енергия възможност за предварително заплащане на електроенергия по избор на потребителя. Затова съдът приема, че преустановяването на тримесечното отчитане съответства на целта на закона за качествено и сигурно задоволяване на потребностите на обществото от енергия. Решението на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране в точка първа е законосъобразен административен акт, поради което подадената срещу него жалба следва да се отхвърли. Жалбата на "ЧЕЗ Електро България" АД в частта по точка втора от решението следва да се остави без разглеждане. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд