Решение № 11397 от 13.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7258/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020 г. (ОПРР), чрез главен юрисконсулт Велинова, срещу решение 699/30.04.2025 година на Административен съд гр. Шумен по адм.д. 23/2025 година. С последното съдът е отменил негово решение за определяне на община Шумен на финансова корекция, в частта му по т. 2, с която за нарушение на чл. 107 т. 2 б. а във връзка с чл. 2 ал. 1 т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередности по т. 14 от Раздел II към Приложение 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности) е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД, както и в частта му, с която на основание чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности, на Община Шумен е определена обща финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД. Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Оспорва изводите на първоинстанционния съд, че решението в оспорената част е издадено в противоречие с материалноправните разпоредби и при несъответствие с целта на закона. Изразява подробно становище за осъществяване на сочената в акта нередност по т.2 на посочените в същия основания. Прави искане за отмяна на първоинстанционното съдебно решение в обжалваната му част като неправилно и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на община Шумен изцяло. Претендира разноски за две съдебни инстанции и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна такива.

Ответникът, община Шумен, представлявана от кмета на общината, чрез адвокат Гатев, оспорва касационната жалба като неоснователна. В писмен отговор излага подробни съображения за правилност на обжалвания съдебен акт в оспорената част.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Шумен е образувано във връзка с решение 382/15.01.2025 година по адм. дело 6521/2024 година на ВАС, седмо отделение, с което е отменено решение 526/17.04.2024 година по адм. дело 57/2024 година на Административен съд гр. Шумен, а делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд.

При второто разглеждане на делото в Административен съд гр. Шумен, съдът е приел, че е сезиран с жалба на община Шумен срещу Решение за определяне на финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договора с изпълнител Автомагистрали Черно море АД. За да отмени оспорения индивидуален административен акт, в частта му по т. 2, както и в частта му, с която на основание чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности, на община Шумен е определена обща финансова корекция в размер на 25% първоинстанционният административен съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но: В частта за нарушенията на чл. 59 ал. 2 във вр. с чл. 2 ал. 1 т. 1 и т. 2 и ал. 2 от ЗОП, на чл. 63 ал. 1 т. 5 във вр. с чл. 2 ал. 2 от ЗОП, на чл. 63 ал. 1 т. 5 във вр. с чл. 2 ал. 2 от ЗОП и на чл. 2 ал. 2 във вр. с чл. 2 ал. 1 т. 1 и т. 2 от ЗОП, квалифицирани като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности, съдът е приел, че РУО правилно е приложил материалния закон. В частта за нарушението на чл. 107 т. 2 б. а във връзка с чл. 2 ал. 1 т. 1 от ЗОП, квалифицирано като нередности по т. 14 от Раздел II към Приложение 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, съдът е приел, че РУО неправилно е приложил материалния закон, доколкото офертата на участника Автомагистрали Черно море АД, определен за изпълнител, отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката, тъй като е налице съответствие между обявените от кандидата линеен график и диаграма на човешките ресурси относно броя на квалифицираните работници, включително не е нарушен принципа за равнопоставеност и недопускане на дискриминация. Съдът е посочил в диспозитива на решението си обаче, че отменя по жалба на община Шумен, решението за финансова корекция в частта по т.2, както и в частта му, с която на основание чл.7 от Наредбата за посочване на нередности на община Шумен е определена обща финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по засегнатия договор. Спорът пред касационната инстанция е в отменената част на индивидуалния административен акт. В частта за нарушенията на: чл. 59 ал. 2 във вр. с чл. 2 ал. 1 т. 1 и т. 2 и ал. 2 от ЗОП, чл. 63 ал. 1 т. 5 във вр. с чл. 2 ал. 2 от ЗОП, чл. 63 ал. 1 т. 5 във вр. с чл. 2 ал. 2 от ЗОП и чл. 2 ал. 2 във вр. с чл. 2 ал. 1 т. 1 и т. 2 от ЗОП, квалифицирани като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности, решението като необжалвано е влязло в сила.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно.

Касаторът релевира общи възражения за допуснати съществени процесуални нарушения. Изложените аргументи реферират към обосноваността и правилността на съдебния акт.

Досежно възражението за недопустимост, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

1. Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление е изменена и допълнена с Постановление 248 от 05.07.2024 г. на Министерски съвет обн. в ДВ, бр. 59 от 2024 г. С разпоредбата на § 1 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в наименованието на наредбата думите Европейски структурни и инвестиционни фондове се заменят с "Европейските фондове при споделено управление".

Съгласно разпоредбата на § 13 от Преходните разпоредби към ПМС 248 от 05.07.2024 г. до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, Оперативната програма за храни и/или основно материално подпомагане на най-нуждаещите се лица, програмите за европейско териториално сътрудничество, в които Република България участва за периода 2014 - 2020, Обща програма "Солидарност и управление на миграционните потоци", фонд "Убежище, миграция и интеграция", фонд "Вътрешна сигурност" и Резерва за приспособяване във връзка с последиците от Брексит, разпоредбите на наредбата, отменени или изменени с това постановление, запазват своето действие по отношение на изпълнението, управлението и контрола на тези програми, с изключение на § 8 и 11, които се прилагат за производствата по определяне на финансови корекции по тези програми, започнали след влизането в сила на това постановление.

Видно от изложеното по отношение на процесния спор са приложими разпоредбите на наредбата действали преди влизането в сила на ПМС 248 от 05.07.2024 г., доколкото същият се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по програмите за европейско териториално сътрудничество от програмен период 2014-2020 г., проверката по който е започнала преди влизане на пар.11 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в сила.

1. Касационната инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му.

1. Първоинстанционният съд е установил съответстваща на доказателствата фактическа обстановка по спора:

Страните не спорят, че:

Община Шумен е бенефициер по административен договор РД-02-37-18 от 11.05.2021 г. с МРРБ за предоставяне на БФП по ОПРР, Приоритетна ос 1 Устойчиво и интегрирано градско развитие, процедура BG16RFOP001-1.001-039 Изпълнение на Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 за изпълнение на проектно предложение BG16RFOP001-1.014-0005 Частична рехабилитация и ремонт на Общински младежки дом гр. Шумен, включително подобряване енергийната ефективност, достъпна и безопасна среда.

В изпълнение на договора, община Шумен сключва Договор за възлагане на обществена поръчка BG16RFОР001-1.014-0005-С01-S-5 от 16.03.2022 г., подписан с Автомагистрали Черно море АД. Договорът е с предмет: Извършване на СМР при реализация на обект Частична рехабилитация и ремонт на Общински младежки дом гр.Шумен, вкл. подобряване енергийната ефективност, достъпна и безопасна среда.

С Решение РД-02-36-33 от 10.01.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г. на общината е определена финансова корекция в размер на 25 (двадесет и пет) % от допустимите разходи, средства от ЕФСУ, по договор BG16RFОР001-1.014-0005-С01-S-5 от 16.03.2022 г., с изпълнител Автомагистрали Черно море АД. Корекцията е определена при спазване на принципа за некумулиране на определените процентни показатели за всяка нередност в хипотеза на чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ.

Констатирани са две групи нарушения:

• на чл. 59, ал. 2, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 и ал. 2 от ЗОП възложителят е формулирал изисквания, които необосновано ограничават участието на лицата в процедурата - за нарушението по т. 1.1; на чл. 63, ал. 1, т. 5 във вр. с чл. 2, ал. 2 от ЗОП за нарушението по т. 1.2; на чл. 63, ал. 1, т. 5 във вр. с чл. 2, ал. 2 от ЗОП за нарушението по т. 1.3; на чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗОП- за нарушението по т. 1.4 и

• на чл. 107, т. 2, б. а от ЗОП - офертата на участника, определен за изпълнител не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката - за нарушението по т. 2.

1. В частта за нарушенията на: чл. 59 ал. 2 във вр. с чл. 2 ал. 1 т. 1 и т. 2 и ал. 2 от ЗОП, чл. 63 ал. 1 т. 5 във вр. с чл. 2 ал. 2 от ЗОП, чл. 63 ал. 1 т. 5 във вр. с чл. 2 ал. 2 от ЗОП и чл. 2 ал. 2 във вр. с чл. 2 ал. 1 т. 1 и т. 2 от ЗОП, квалифицирани като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности, решението на АС гр. Шумен като необжалвано е влязло в сила. За нередността по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности е определена финансова корекция в размер на 5% върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД.

1. Спорът пред касационната инстанция е в частта, в която индивидуалния административен акт за финансова корекция е отменен, а именно:

-в частта му по т. 2, с която за нарушение на чл. 107 т. 2 б. а във връзка с чл. 2 ал. 1 т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередности по т. 14 от Раздел II към Приложение 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности) е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД,

-както и в частта му, с която на основание чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности, на Община Шумен е определена обща финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД.

Правилен е изводът на АС гр. Шумен в насока, че в административния акт се сочи, че при проверка на спечелилата оферта са констатирани несъответствия между линейния график и диаграма на човешките ресурси по отношение на предвидения брой квалифицирани работници, като конкретно при сравнение на двата документа е констатирано разминаване в броя на работниците за дните от 7 до 17; от 26 до 35; от 39 до 40; от 42 до 45; от 49 до 56. Нарушението по тази т.2 на ИАА за ФК е квалифицирано като нарушение на чл. 107, т.2, б.а, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 от ЗОП, представляващо нередност по т.14 от Приложение 1 към чл. 2, ал 1 от Наредбата за посочване на нередности в редакцията й към датата на издаване на административния акт.

Касационният състав приема за правилен крайният извод на съда за несъставомерност на нередността по посочената т.14 от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, предвид констатираното формално несъответствие между изписаното от фактическа и правна страна в частта досежно нарушението и квалификацията на нередността, за която е определена финансова корекция.

Финансовите корекции като административни мерки се определят за нередности, осъществени чрез всички елементи от фактическия им състав по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент 1303/2013 година. В конкретната хипотеза твърдяната нередност е по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности (в редакция към датата на издаване на административния акт и с оглед приложимата редакция по т.1 от съдебния акт), като соченото от РУО нарушение за несъответствия между линейния график и диаграма на човешките ресурси по отношение на предвидения брой квалифицирани работници, не се субсумира във фактическия състав на квалификацията по тази нередност в приложимата редакция на Наредбата към датата на издаване на административния акт, с оглед изводите на касационната инстанция по т.1 от решението.

Нередността по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности в сочената редакция изисква критериите за подбор или техническите спецификации да са променени или неправилно приложени в хода на процедурата по поръчката. Константна е практиката на ВАС в насока, че т. 14 в сочената редакция предвижда нарушението да е допуснато "в хода на процедурата по възлагане на обществената поръчка". Това са случаите, при които критериите за подбор или техническите спецификации са променени или са неправилно приложени в хода на процедурата, в резултат на което е определен за изпълнител кандидатът или участникът, който не отговаря на критериите за подбор и/или техническите спецификации, или е отстранен кандидат или участник, чиято оферта е трябвало да бъде допусната до разглеждане на техническото предложение, ако публикуваните критерии за подбор или техническите спецификации са били спазени. Приетото в акта от фактическа страна нарушение за несъответствия между линейния график и диаграма на човешките ресурси по отношение на предвидения брой квалифицирани работници не съответства на хипотезата на т. 14 в приложимата редакция. Констатираните от ръководителя на УО обстоятелства не могат да бъдат подведени под сочената в акта хипотеза за нередност по т. 14, тъй като не изпълват предвидените в нея предпоставки. По горните съображения касационната инстанция приема, че в административния акт е посочено правно основание на нередността, което не е годно да обоснове наличието на твърдяното от органа нарушение. Липсата на годно правно основание не дава възможност на съда да извърши цялостна проверка за законосъобразност на финансовата корекция.

Досежно така изписания диспозитив на съдебния акт:

Въпреки формално правилната воля на съда в мотивите на съдебния акт в частта за двете нередности, с диспозитива си в първата част АС гр. Шумен е отменил ИАА за ФК:

-в частта му по т. 2, с която за нарушение на чл. 107 т. 2 б. а във връзка с чл. 2 ал. 1 т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередности по т. 14 от Раздел II към Приложение 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности) е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД,

-както и в частта му, с която на основание чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности, на Община Шумен е определена обща финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД.

Реално чрез този диспозитив съдът е отменил ФК изцяло, тъй като е отменил акта в частта му, с която на основание чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности, на Община Шумен е определена обща финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД. Отменил е недопустимо и част от мотивите на решението на ФК.

Съгласно чл. 72, ал. 4 от ЗОП, при констатирани два или повече случаи на нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 се определя една корекция за всички нарушения, засягащи едни и същи допустими разходи, чийто размер е равен на най-високия процент, приложен за всяко от тях в акта по чл. 73, ал. 1. В конкретната хипотеза са констатирани две групи нарушения, представляващи нередности по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ. За първата група е определена ФК в размер на 5%, а за втората ФК в размер на 25% и обща ФК в размер на 25% от стойността на засегнатите от нарушението и признати за допустими за финансиране по програмата разходи, представляващи средства от ЕСИФ/ЕФСУ по смисъла на чл.1, ал. 2 ЗУСЕФСУ по сключения BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с избрания за изпълнител Автомагистрали - Черно море АД.

Липсата на второто нарушение обаче рефлектира върху законосъобразността на административния акт само в частта досежно размера на общо определената корекция, тъй като за второто установено нарушение се предвижда в хипотеза на чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ по-висок процентен показател, а именно от 25 %.

В частта за установеното първо нарушение, а именно: на чл. 59 ал. 2 във вр. с чл. 2 ал. 1 т. 1 и т. 2 и ал. 2 от ЗОП, на чл. 63 ал. 1 т. 5 във вр. с чл. 2 ал. 2 от ЗОП, на чл. 63 ал. 1 т. 5 във вр. с чл. 2 ал. 2 от ЗОП и на чл. 2 ал. 2 във вр. с чл. 2 ал. 1 т. 1 и т. 2 от ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 и чл. 72, ал. 5 от ЗУСЕФСУ, РУО е определил финансова корекция в размер на 5% от допустимите разходи финансирани от ЕФСУ по BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с избрания за изпълнител Автомагистрали - Черно море АД. В тази част АС гр. Шумен е взел решение за законосъобразност на ИАА за ФК и жалбата е отхвърлена, а съдебният му акт е влязъл в сила. Волята му следва да се тълкува като отхвърлена жалба на община Шумен срещу ИАА за ФК в размера на ФК до 5%.

Тоест, отражението касаещо незаконосъобразността на акта по втората нередност е до размера на 5% от общата финансова корекция, какъвто е процентният показател корекция по първата нередност, в която част актът на РУО като правилен е потвърден, а съдебният акт е влязъл в сила.

Предвид това, недопустимо съставът на АС гр. Шумен в първия си диспозитив на съдебния си акт е отменил финасовата корекция за втората нередност и неправилно е отменил акта в частта за общо определената ФК от 25%. Така той е отменил ФК изцяло за размера на общата корекция и за част от мотивите на ИАА.

В частта за първия диспозитив от съдебния акт на АС гр. Шумен, първоинстанционният съд е следвало да отмени решението за определяне на обща ФК за горницата над 5%, а не пълния размер на общата корекция от 25%. Отмяната на част от мотивите на съдебния акт е недопустима.

Предвид гореизложеното и за прецизност и яснота, съдебно решение следва да бъде:

-ОТМЕНЕНО, в частта в която съдът Е ОТМЕНИЛ ИАА ЗА ОБЩА ФИНАНСОВА КОРЕКЦИЯ в размер до 5% върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД.

В останалата част за отмяната над 5% до 25% обща финансова корекция върху допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД решението на АС гр. Шумен е правилно и следва да бъде оставено в сила.

-В частта му, с която ИАА за ФК е отменен по т. 2, с която за нарушение на чл. 107 т. 2 б. а във връзка с чл. 2 ал. 1 т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередности по т. 14 от Раздел II към Приложение 1 към чл. 2 ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности) е определена финансова корекция в размер на 25% от допустимите разходи по договор BG16RFOP001-1.014-0005-C01-S-5 от 16.03.2022 г. с изпълнител Автомагистрали - Черно море АД, съдебният акт е недопустим и следва да се обезсили.

С оглед на изхода от спора, разноските за първа инстанция не се променят, а за касационната инстанция остават за страните, така както са направени, тъй като волята на съда е била именно да отмени ИАА за ФК за горницата над 5%, но неправилно е изписал съдебния си диспозитив.

Воден от горното, и на основание чл. 221, ал. 2 и ал.3 АПК, Върховният административен съд