Решение № 12766 от 15.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6517/2020 г.

Решение № 12766 от 15.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6517/2020 г., IV о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет – Д. против Решение № 80/28.02.2020 г. на Административен съд В. Т., постановено по адм. дело № 52/2020 г., в частта, с която е отменена по протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Г., Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (само "Наредбата"), приета с Решение № 39 от 30.01.2012 година на Общински съвет - Д., извън разпоредбите на чл. 40, чл. 53, ал. 1, т. 4 и чл. 59, ал. 8 от нея. Касаторът възразява срещу изводите на съда за характера на нарушението на разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), изразяващо се в липса на мотиви и доклад към проекта на Наредбата. Сочи, че мотивите за приемането й се съдържат в предложението на кмета на Община Д. до Общински съвет – Д., което било публикувано на интернет страницата на общината. Развива доводи за неправилност на решението на административния съд при наличие на основанията по чл. 209, т. 3 АПК и иска неговата отмяна, като се постанови друго, с което да се отхвърли първоинстанционния протест. В останалата част съдебното решение не е било протестирано и е влязло в сила. Ответникът по жалбата - прокурор при Окръжна прокуратура - Г. не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното съдебно решение. Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната жалба е неоснователна. Предмет на касационен контрол по настоящото дело е Решение № 80/28.02.2020 г. на Административен съд В. Т., постановено по адм. дело № 52/2020 г., в частта, с която е отменена по протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Г., Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета с Решение № 39 от 30.01.2012 г. на Общински съвет - Д., извън разпоредбите на чл. 40, чл. 53, ал. 1, т. 4 и чл. 59, ал. 8 от нея. За да отмени Наредбата в посочените части, административният съд е изложил аргументи, че същата е издадена от колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) – общинския съвет, с правомощия, предвидени в чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА. В изпълнение на последната разпоредба общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Нормотворческите му правомощия да приема наредби от местно значение са инкорпорирани и в чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА), съответно чл. 76, ал. 3 АПК. Анализирайки относимите за правния спор факти, съдът е счел, че Наредбата е незаконосъобразен административен акт в обжалваните части, защото при приемането й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Първото съществено нарушение е на чл. 28 (ред. ДВ. бр. 46 от 12 юни 2007 година) ЗНА. Съгласно текста на чл. 28, ал. 1 ЗНА проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. В чл. 28, ал. 2 ЗНА законодателят по императивен начин е уредил съдържанието на мотивите, съответно на доклада. По – конкретно то включва: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съдът е обсъдил доказателствата в административната преписка, като е констатирал, че към проекта няма мотиви, респ. няма доклад, които се изискват по смисъла на цитирания текст на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Предвид императивния характер на разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗНА и неизпълнението й от страна на Общински съвет - Д., съдът приема, че е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Административният съд е обосновал и второто твърдяно в първоинстанционния протест съществено процесуално нарушение, което е свързано с неизпълнение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Последната изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган, съставителят да го публикува на интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада. Съдът намира, че липсата на мотиви, респ. на доклад, не може да се санира само от публикуване на проекта на наредба. По тези съображения и предвид нарушенията на процедурните правила при издаване на акта, които са съществени, съдът е изложил извод за основателност на първоинстанционния протест, поради което е отменил наредбата, в съответните части. В обжалваните части решението на Административен съд В. Т. е валидно, допустимо и правилно. След изпълнение на задълженията си по чл. 171, ал. 4 АПК административният съд обосновано е приел, че в хода на първоинстанционното дело не са ангажирани доказателства от страна на Общински съвет – Д., за спазване на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА в относимата редакция (ДВ, бр. 46 от 12 юни 2007 г.). Разпоредбата регламентира задължението на административния орган да мотивира проекта на нормативен акт, който ще бъде издаден, респ. да бъде съпътстван с доклад за неговото приемане. Според чл. 28, ал. 1 ЗНА именно проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Съобразно предвиденото в чл. 80 АПК, за неуредените въпроси относно подзаконовите нормативни актове се прилагат разпоредбите на ЗНА. Нормата е относима и към процесната хипотеза, доколкото се оспорва подзаконов нормативен акт, който е издаден от общинския съвет на основание чл. 21 ЗМСМА. По делото е установено, че Наредбата е приета с Решение № 39/30.01.2012 г. на Общински съвет - Д. Видно от текста на чл. 26, ал. 1 (отм., нов - ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) ЗНА в релевантната редакция, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Според чл. 26, ал. 2 от същия закон и в същата законова редакция, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, за съставителя на проекта съществува императивно изискване да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател, че в случая проектът на Наредбата се съпътства с мотиви/доклад за приемането й, които се съдържат в предложението на кмета на Община Д. до Общински съвет – Д. Действително, чл. 97, ал. 1 (доп. с Решение № 47/27.01.2016 г.) на Г. девета "Внасяне, обсъждане и приемане на проекти за решения и други актове на Общинския съвет" от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с Общинска администрация Д. (само "Правилника"), предвижда, че проектът на наредба, заедно с мотивите към тях се внасят и от кмета на общината. В нормата на чл. 97, ал. 2 от Правилника изрично е прието, че материалите следва да съдържат мотиви за предлаганото решение, информация за целесъобразността и законосъобразността му, информация за съставителя на материала, срок за изпълнение на предлаганото решение и на кого се възлага изпълнението. Видно от данните по първоинстанционното дело, към което е приобщено и адм. дело № 275/2018 г. по описа на Административен съд Г., мотивите за внасяне на нова Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, са, че във връзка с извършени промени в Закона за общинската собственост (ред. ДВ, бр. 19 от 08.03.2011 г.) е необходимо да се отмени старата и приеме нова Наредба. Същата се внася за разглеждане на основание чл. 8, ал. ЗОС и чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА. Така посочените мотиви на кмета на общината за приемане на нова наредба не изпълняват изискванията на чл. 97, ал. 2 от Правилника, както и не съдържат установеното в чл. 28, ал. 2 ЗНА в относимата законова редакция, съдържание. Правилно Административен съд В. Т. е извел извод, че нарушението на императивната разпоредба на чл. 28 ЗНА, не може да бъде санирано само от публикуване на проекта на наредбата на интернет страницата на Община Д. Публикуването по посочения в закона начин има за последица гражданите и организациите да бъдат информирани за бъдещото издаване на подзаконовия акт, който е с местно значение. Няма спор, че нормата на чл. 26, ал. 2 ЗНА има за цел да предостави възможност на заинтересованите лица да упражнят своето право на участие в производството по издаване на актовете, които засягат и/или биха засегнали техни права и законни интереси. По този начин в нормотворческия процес се постига откритост и съгласуваност, които принципи са предвидени в чл. 26, ал. 1 ЗНА. Неизпълнението на императивните разпоредби на чл. 26, ал. 2 ЗНА и чл. 28, ал. 2 ЗНА, съответно на чл. 77 АПК, сочи на извод за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, свързани с процедурата по изработване на проекта на нормативния акт. На основание чл. 146, т. 3 АПК административният съд правилно е отменил Наредбата в обжалваните части, без да обсъжда останалите основания по чл. 146 АПК. По тези съображения касационната инстанция счита, че Административен съд В. Т. е постановил своя съдебен акт в съответствие с изяснената по делото фактическа обстановка и след проведен съдебен контрол за спазване на относимите норми. Решението на съда в обжалваните части е правилно и предвид липсата на касационни основания, обуславящи неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение