Решение № 10208 от 27.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11541/2017 г.

Решение № 10208 от 27.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11541/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "Р. П." АД, седалище и адрес на управление гр. С., ул. "И. В." .№... срещу Решение № 7452 от 14.06.2017 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 7200/2016 г.

С обжалваното решение съдът отхвърля жалбата на "Р. П." АД срещу Заповед № РД-486 от 26.06.2014 г. на министъра на околната среда и водите, с която на основание чл. 59, ал. 2 от Закона за управление на отпадъците определя "Ре пак" АД да заплати продуктова такса за опаковки в размер на 3 914 684,59 лв.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - "Р. П." АД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът едностранно е изпълнил указанията на отменителното решение на Върховния административен съд - не е отчел, че заключението на приетата по делото експертиза установява изпълнение на целите по рециклиране и оползотворяване на отпадъците, както по видове, така и общо съобразно приложимата разпоредба на чл. 11, ал. 3 и § 9, т. 10 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), в приложимата редакция с оглед на чл. 142, ал. 1 АПК.

Необоснован счита извода на съда, че дружеството е следвало да внесе до 31.03.2014 г. доклад в Министерството на околната среда и водите и не е изпълнило това свое задължение. Необосновано е да се приеме, че указанията се заключват в това да се установи продуктовата такса върху размера на пуснатите опаковки от членовете на дружеството. За да бъде наложено заплащане на продуктова такса трябва да се установи неизпълнение на целите по оползотворяване на отпадъци. След като целите очевидно са изпълнени, то и продуктовата такса не се дължи. Като е направил различен извод съдът е нарушил основен принцип на приложимия материален закон - допуснал е налагането на продуктова такса, без да е налице неизпълнение на целите по оползотворяване.

Съдът не е отчел, че докладът не е представен по вина на органа, който не е дал дължимите по чл. 9, ал. 4 АПК указания. Сочи, че органът не е изложил мотиви за размера на определената такса. Счита, че подаденото на 14.01.2013 г. заявление има за правна последица запазване на разрешителното до 26.04.2013 г., когато органът се произнася.

Моли съда отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени Заповед № РД-486. Касаторът се представлява от адв. Н. Л., Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по касационната жалба - министърът на околната среда и водите, счита същата за неоснователна.

Неоснователен счита довода на касатора за необоснованост на съдебното решение, тъй като редът за доказване на изпълнението на цели по рециклиране на отпадъци от опаковки е определен в чл. 54, ал. 1 от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки (Наредбата за опаковките). За периода 01.01.2013 г. - 26.04.2013 г. дружеството е осъществявало дейност по оползотворяване на отпадъци на основание Решение № ООп-04/03 от 11.12.2010 г. на министъра на околната среда и водите и е било длъжно да внесе доклад, което не е сторено.

Неоснователен счита довода на касатора за нарушение от органа на чл. 9, ал. 4 АПК. Излага фактите по кореспонденцията между органа и дружеството и сочи, че с писмо от 10.04.2014 г. изрично е указано на дружеството да внесе документите по чл. 54, ал. 1 от Наредбата за опаковките. Задължението за представяне на одиторски доклад следва от чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО и чл. 54, ал. 1 от Наредбата за опаковките.

Счита за противоречащ на императивната разпоредба на чл. 59, ал. 1 от Наредбата за опаковките довода на касатора за потвърждение от вещото лице на изпълнението на целите по рециклиране и оползотворяване.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт П. П. и юрисконсулт С. М.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението е правилно, а възражението за несъобразяване от съда на заключението на приетата по делото експертиза е неоснователно предвид непредставения доклад.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

III. Фактите по делото:

1. На 01.11.2004 г. министърът на околната среда и водите издава на "Р. П." АД Разрешение № ООп-04-00 за извършване на дейност като организация по оползотворяване на отпадъци от опаковки.

1. На 11.02.2010 г. с Решение № ООп-04-03, на основание чл. 67, ал. 1, т. 3 ЗУО (отм.), Разрешение № ООп-04-00 от 01.11.20104 г. е изменено като е прието ново Приложение № 1.

1. На 14.01.2013 г. "Р. П." АД подава заявление на основание чл. 81, ал. 2 във вр. с § 8, ал. 1 ЗУО за издаване на ново разрешение за извършване на дейност като организация по оползотворяване на отпадъци от опаковки.

1. На 26.04.2013 г., министърът на околната среда и водите, с Решение № ООП-00-6-00, издадено на основание чл. 87, ал. 1 във вр. с ал. 2, т. 1 и 3 ЗУО, отказва на "Р. П." АД издаването на разрешение за извършване на дейност като организация по оползотворяване на отпадъци от опаковки поради несъответствие със законовите изисквания, inter alia, с разпоредбата на чл. 84, ал. 1 ЗУО.

1. На 25.03.2014 г. "Р. П." АД отправя питане до заместник-министъра на околната среда и водите, рег. № 26-00-894, с което моли да бъде уведомен какви документи следва да представи, за да докаже изпълнение на целите по рециклиране и оползотворяване с оглед на факта, че не отговаря на осем изисквания на новото законодателство, което е основание да не бъдат удостоверени в доклада от регистриран одитор.

1. На 31.03.2014 г. "Р. П." АД внася в Министерството на околната среда и водите документи за изпълнение на цели по рециклиране и оползотворяване на отпадъци от опаковки: 1.) Оригинал на Приложение № 8 към чл. 58, ал. 1, т. 1 и чл. 62, ал. 1, т. 1 от Наредбата за опаковките - отчет за изпълнение на целите за 2013 г.; 2.) списъци с фирми - членове на организацията с количества опаковки пуснати на пазара по материали и общо за 2013 г. и членове на организацията, изпълнили целите за периода м. януари - м. април; 3.) Оригинали на Приложения № 19, а, б, в, г, д от Наредба № 2 за реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по отпадъците, както и реда за водене на публични регистри за количествата рециклирани отпадъци от опаковки от стъкло, хартия, метал, пластмаса и дърво, попълнени от рециклиращите предприятия, приели и рециклирали отпадъци от опаковки на "Р. П." АД през 2013 г.; 4.) Списък на предприятията, на които са предадени за рециклиране и оползотворяване разделно събрани отпадъци от опаковки от името на "Р. П." АД през 2013 г.; 5.) Списък с обхванатото население по общини, в които "Р. П." АД е извършвало разделно събиране на отпадъци от опаковки през 2013 г.; 6.) списък на общините, в които "Р. П." АД има сключени договори и изградени общински системи за разделно събиране на отпадъци от опаковки през 2013 г.; 7.) Списък на площадките и съоръженията, на които се извършват дейностите по предварително третиране.

1. На 10.04.2014 г. заместник-министърът на околната среда и водите издава адресирано до "Р. П." АД писмо, с което го уведомява за релевантната нормативна уредба за периода 01.01.2013 г. - 26.04.2013 г. и необходимите документи, които следва да бъдат представени. Сочи, че срокът за представяне на отчетите по чл. 58, ал. 1 и доклада по чл. 56 от Наредбата за опаковките е 31 март, но му предоставя 7-дневен срок за внасянето им. Доказателства за получаване на това уведомление от "Р. П." АД по делото не са представени.

1. На 16.04.2014 г. "Р. П." АД отправя до заместник-министъра на околната среда и водите три въпроса във връзка с отчитане на дейността му при действието на новата нормативна уредба и старото разрешително.

1. На 09.05.2014 г. "Р. П." АД отправя до заместник-министъра на околната среда и водите ново запитване с въпросите относно отчитането на дейността му при действието на нормата нормативна уредба.

1. На 16.05.2014 г., със Заповед № РД-374, издадена на основание чл. 59, ал. 3 ЗУО, министърът на околната среда и водите определя членовете на организациите по оползотворяване на отпадъци от опаковки, които не следва да заплащат продуктова такса за опаковки за 2013 г. - "Е. Б." АД, "Екобулпак" АД, Булекопак" АД и "Екоколект" АД.

1. На 29.05.2014 г. заместник-министърът на околната среда и водите уведомява "Р. П." АД за приложимостта на приетият през 2012 г. Закона за управление на отпадъците и необходимостта от представяне на одиторски доклад, както и датата към която е било необходимо да бъде изпълнено задължението за обхванатото население.

1. На 26.06.2014 г., със Заповед № РД-486, издадена на основание чл. 11, т. 5 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС), чл. 59, ал. 2 ЗУО, чл. 67, ал. 1 от Наредбата за отпадъците във вр. с чл. 59, ал. 1, т. 1 и чл. 4, ал. 10 от Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци (Наредбата за таксата), министърът на околната среда и водите определя "Р. П." АД за организация по оползотворяване на отпадъци от опаковки, която да заплати продуктова такса за опаковки, поради невнасяне на доклад по чл. 18, ал. 1 ЗУО и чл. 54, ал. 1 от Наредбата за опаковките, което по силата на чл. 4, ал. 10 от Наредбата за таксите се счита за неизпълнение на целите по чл. 9, ал. 1 във вр. с § 3, ал. 1, т. 1 от Наредбата за опаковките и определя такса в размер на 3 914 684,59 лв.

1. На 23.07.2014 г., с Решение № 10317, постановено по административно дело № 7019/2013 г., Върховният административен съд отхвърля жалбата на "Р. П." АД срещу Решение № ООП-ОО-6-00 от 26.04.2013 г. за издаване на разрешение за извършване на дейност като организация по оползотворяване на отпадъци от опаковки.

1. На 13.02.2015 г., с Решение № 1617, постановено по административно дело № 13167/2014 г., Върховният административен съд оставя в сила Решение № 10317.

1. На 06.11.2015 г., с Решение № 11748, постановено по административно дело № 9652/2014 г., Върховният административен съд отменя Заповед № РД-486.

1. На 13.06.2016 г., с Решение № 7008, постановено по административно дело № 669/2016 г., Върховният административен съд отменя Решение № 11748 и връща делото на съда за ново разглеждане с указания

1. В хода на новото съдебно производство съдът допуска съдебна експертиза, която дава заключение, че:

а) с писмото от 31.03.2014 г. "Р. П." АД е представило "всички документи, доказващи изпълнение на целите по рециклиране и оползотворяване на отпадъците;

б) въз основа на списъка за количествата опаковки, пуснати на пазара през 2013 г. и дължимата продуктова такса (лв/кг) за опаковки, определена по видове материали изчислява:

пластмасови опаковки - 828 246 кг х 2,33 лв. = 1 929 813,18 лв.;

хартия - 1 925 282 кг х 0,67 лв. = 1 289 938,94 лв.;

алуминий - 27 787 кг х 0,60 лв. = 16 672,20 лв.;

други метали - 482 847 кг х 0,13 лв. = 62 770,11 лв.;

стъкло - 808 827 кг х 0,20 лв. = 161 765,40 лв.;

дърво 745 183 кг х 0,40 лв. = 298 073,20 лв.;

композитни материали - 89 972 кг х 1,73 лв. = 155 651,56 лв.

общо продуктова такса 3 194 684,59 лв.

в) въз основа на документите, касаещи списъка на предприятията, на които са предадени за рециклиране и оползотворяване разделно събрани отпадъци от опаковки от името на "Р. П." АД през 2013 г. установява:

828 т опаковки от пластмаса пуснати на пазара - оползотворени чрез "Унитрейд 2002" ООД 620,24 т, от които LDPE 259 тона и PET 361,24 тона - 74,9% изпълнение;

511 тона опаковки от метал пуснати на пазара - оползотворени чрез "Д. Д. Ч." 260 това - 50,88% изпълнение;

745 тона опаковки от дърво пуснати на пазара - оползотворени чрез "Унитрейд 2002" ООД 140,43 това - 18,85% изпълнение;

809 тона опаковки от стъкло пуснати на пазара - оползотворени чрез "Ж. В. Груп" ЕООД 502 това - 62,05% изпълнение;

1 925 тона опаковки от хартия пуснати на пазара - оползотворени 1 252,03 тона чрез "У. Ф. К." - 914,11 тона и "Д. Т." АД - 60,82 това, от които хартия - 256,81 тона; вълнообразен картон - 60,82 тона; крафт торби - 20,29 тона - 65,04% изпълнение.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените по делото факти съдът приема от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон.

Съдът приема, че за периода 01.01.2013 г. - 26.04.2013 г. "Р. П." АД е извършвало дейност по оползотворяване на отпадъци на основание Решение № ООп-04-03 от 11.02.2010 г., за която на основание чл. 18, ал. 1 ЗУО и чл. 54, ал. 1 от Наредбата за опаковките е било длъжно да внесе до 31.03.2014 г. в Министерството на околната среда и водите доклад, който не представило. В изпълнение на задължителните указания на отменителното касационно решение приема, че чл. 4, ал. 10 от Наредбата за таксата (отм.) създава необорима презумпция, поради което направените от експертизата изчисления са ирелевантни.

С оглед на факта, че дружеството не разполага с програма по смисъла на чл. 29, ал. 1, т. 4 ЗУО и с оглед на задължителните указания на отменителното касационно решение съдът приема, че единственият възможен начин за определяне на размера на продуктовата такса е по чл. 1, ал. 5, т. 3 във вр. с Приложение № 3 от Наредбата за таксата (отм.) - върху размера на пуснатите опаковки от членовете на дружеството. В съответствие с декларираните от дружеството опаковки размерът на продуктовата такса правилно е определен на 3 914 684,59 лв.

Въз основа на горното съдът прави извод за законосъобразност на Заповед № РД-486 и отхвърля жалбата.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно - постановено в нарушение на материалния закон и необосновано. Доводите, които излага в подкрепа на твърдяните два порока са свързани с тълкуването на материалния закон и обосноваността на изводите на съда досежно фактите, свързани с изпълнението от органа на задължението му по чл. 9, ал. 4 АПК.

Релевантната нормативна уредба, доводите на касатора, възраженията на ответника и мотивите на обжалваното съдебно решение налагат най-напред съдът да посочи следното:

Към 13.07.2012 г. "Р. П." АД притежава разрешение на организация по оползотворяване за изпълнение на задълженията по чл. 11 ЗУО (отм.), което не е с изтекъл срок на действие. Страните по делото не спорят, че срокът на това разрешение не изтича преди 31.12.2012 г., нито преди 26.04.2013 г.

На 13.07.2012, в Д. вестник, бр. 53, е обнародван нов Закон за управление на отпадъците. Съгласно § 35 ЗУО законът влиза в сила от деня на обнародването му в Д. вестник с изключение на изрично посочени разпоредби, които не са относими към предмета на спора. Съгласно § 8, ал. 1 ЗУО организациите по оползотворяване на отпадъци, получили разрешения до влизането в сила на закона, привеждат дейността си в съответствие с изискванията му и подават заявление по чл. 81, ал. 2 ЗУО за издаване на ново разрешение в 6-месечен срок от влизането в сила на закона като издадените преди влизането в сила на закона разрешения запазват действието си до произнасяне на компетентния орган. Съгласно алинея 2 на § 8 ЗУО, когато не е подадено заявление по алинея 1, разрешенията запазват действието си до 31.12.2012 г., като се доказва изпълнението на целите за 2012 г.

Начинът на регламентация на визираните в двете алинеи на § 8 ЗУО права разкрива специфика, която рефлектира върху възможността на правните субекти да упражнят правата си.

От една страна, законодателят дава право на организациите, които притежават валидно разрешение, да подадат заявление по чл. 81, ал. 2 ЗУО в шестмесечен срок от влизане на закона в сила. Това значи, че заявления могат да бъдат подадени валидно до 13.01.2013 г. включително - чл. 60, ал. 3 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във вр. с чл. 144 АПК. Но 13.01.2013 г. е неделя - неприсъствен ден. Съгласно чл. 60, ал. 6 ГПК, когато последният ден от срока е неприсъствен, срокът изтича в първия следващ присъствен ден. Следователно, заявления могат да бъдат подавани и на 14.01.2013 г. до приключване на работа на Министерството на околната вреда и водите - по аргумент от чл. 62, ал. 1 ГПК.

От друга страна, законодателят е посочил, че когато не е подадено заявление по алинея 1, т. е. до 14.01.2013 г. включително, разрешението запазва действието си до 31.12.2012 г.

От трета страна, в алинея 1 изрично е посочено, че издадените преди влизане в сила на закона разрешения запазват действието си до произнасяне на компетентния орган, ако е подадено заявление.

Следователно, законодателят разрешава подаване на заявление до 14.01.2013 г., а обвързва неподаването на заявление в срок с прекратяване на дейността към 31.12.2012 г., т. е. законово осъществяваната четиринадесет дни дейност през 2013 г., ако не е подадено заявление, е правно ирелевантна. Наред с това законодателят позволява извършването на законно основание на дейността при подадено заявление до срока на произнасяне на органа, при обективната възможност тази дейност да се осъществява в несъответствие с установените с новия закон изисквания, без обаче изрично да сочи на каква регламентация следва да бъде подчинена тази дейност.

Точно в тази специфична втора хипотеза попада касаторът.

Към 13.07.2012 г. той притежава валидно разрешително, на 14.01.2013 г. подава заявление за ново разрешително, а на 26.04.2013 г. органът отказва издаването на ново разрешително.

Страните по делото не спорят, че в периода от 01.01.2013 г. до 26.04.2013 г. "Р. П." АД е осъществявало дейността по оползотворяване на отпадъците от опаковки въз основа на валидно разрешително.

Спорът е каква е нормативната регламентация на законно упражняваната в този период дейността при положение, че тя обективно е в несъответствие с новите изисквания и с оглед на това как се доказва изпълнението на задълженията и целите за разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и/или оползотворяване на отпадъците с цел определяне на дължимостта и размера на продуктовата такса по чл. 59, ал. 1 ЗУО?

При липса на законово установена регулация на законово извършваната дейност на касатора следва да се прецени кои от нормативно установените изисквания са обективно приложими по отношение на дейността на касатора.

Съгласно чл. 18, ал. 1 ЗУО организациите по оползотворяване доказват изпълнението на задълженията си и постигането на целите по чл. 14, ал. 1 и чл. 15, като представят на министъра на околната среда и водите отчети, доклади и други документи в обхват, съдържание и срокове, определени в наредбите по чл. 13, ал. 1 ЗУО. Отчетите, съгласно алинея 2 на чл. 18 ЗУО, трябва да бъдат заверени от регистриран одитор по смисъла на Закона за независимия финансов одит.

Член 18, ал. 8 ЗУО изрично предвижда приложимостта на алинея 1 на чл. 18 ЗУО в хипотеза, когато разрешението на организацията за оползотворяване по чл. 81, ал. 1 ЗУО е отнето, т. е. предвижда задължение за доказване на изпълнението на задълженията и целите по чл. 14, ал. 1 и чл. 15 ЗУО за периода от отчетната година, предшестващ отнемането. Разпоредбата не предвижда изрично приложимостта на алинея 1 и 2 в хипотезата на изтичане на срока на разрешителното - чл. 88, ал. 2, т. 1 ЗУО.

В процесната хипотеза разрешението не е отнето на основание чл. 91 ЗУО - то е прекратило действието си по силата на определения в закона срок, т. е. процесната хипотеза е съответна на тази по чл. 88, ал. 2, т. 1 ЗУО, а не на тази по чл. 91 ЗУО.

Но непълнотата и непрецизността на нормативната уредба не може да се тълкува в ущърб на организацията за оползотворяване, защото това би значело автоматично да й се възложи задължение за продуктова такса по чл. 59, ал. 1, т. 3 ЗУО, което би било нарушение на закона, който регламентира дължимост на таксата при неизпълнение на задълженията и целите, а не при прекратяване на действието на разрешението. С оглед на това на организация за оползотворяване, която е прекратила дейността си, трябва да бъде предоставена възможност да докаже изпълнение на целите и с оглед на това да не й бъде възлагано заплащането на продуктова такса. Съгласно чл. 88, ал. 1 ЗУО разрешението е за срок от пет години, но законодателят не е посочил, че това са задължително пет календарни години, т. е. срокът на разрешителното може да изтече и без да е приключила календарната година.

Тъй като правните последици от отнемането на разрешението и от неговото прекратяване - за целите на продуктовата такса, са идентични - прекратяване на дейността, прилагането на разпоредбите на чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО и по отношение на организация за оползотворяване, чието разрешение е с изтекъл срок на основание § 8, ал. 1 ЗУО е съответно на правата на тази организация и на логиката на закона. Това значи, че организацията трябва да докаже, за периода до прекратяване на действието на разрешението, изпълнението на задълженията и целите по чл. 14, ал. 1 и чл. 15 ЗУО.

Следователно, независимо, че дейността на касатора е преустановена на 26.04.2013 г. поради прекратяване на действието на издаденото разрешително, касаторът е лице, задължено по принцип за визираните в чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО документи.

Визираните в чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО са регламентирани по съдържание, обхват и срокове в чл. 54 - 63 от Наредбата за опаковките.

Съгласно чл. 54, ал. 1 от Наредбата за опаковките касаторът, като организация за оползотворяване на отпадъци от опаковки, която за периода 01.01.2013 г. - 26.04.2013 г. е извършвала дейност въз основа на валидно разрешително, е длъжен до 31.03.2014 г. да представи на министъра отчет по чл. 58, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Наредбата за опаковките и доклад с фактически констатации.

Член 58, ал. 1, т. 1 и 2 визира: 1.) отчет за предходната календарна година за изпълнението на целите по чл. 9, ал. 1, изготвен до 20 февруари на текущата година - образец по Приложение № 8, и 2.) оригинали на отчети по образец съгласно наредбата по чл. 48, ал. 1 ЗУО, попълнени за организациите по оползотворяване от лицата по чл. 16, за извършване на дейности по оползотворяване и по рециклиране на отпадъци от опаковки.

Целите по чл. 9, ал. 1 от Наредбата за опаковките са нормативно определени показатели за рециклиране, обезвреждане, оползотворяване на отпадъците от опаковки. За 2013 г. целите по чл. 9, ал. 1 от Наредбата за опаковките са изрично определени с § 3, ал. 1, т. 2 от същата. Но касаторът няма определени цели по чл. 9, ал. 1 от Наредбата за опаковките, тъй като той няма разрешение за извършване на дейността по новия закон.

Вярно е, че сравнението между целите по чл. 9, ал. 1 във вр. с § 3, ал. 1, т. 2 от Наредбата за опаковките и тези, определени в § 9, ал. 1, т. 10 ЗУО (отм.), за 2013 г. показва пълна идентичност на показателите, но идентичността на показателите по отменения закон и по действащия има отношение към предвидимостта на нормативно установените задължения, но не прави автоматично касатора задължено за целите по чл. 9 лице, тъй като няма разрешение за извършване на дейността при условията на новия закон.

Съгласно чл. 54, ал. 2 от Наредбата за опаковките за верността на информацията, посочена в отчетите, се издава доклад с фактически констатации за предходната година, изготвен след извършени договорени процедури в съответствие с разпоредбите на международните одиторски стандарти и действащото законодателство. Докладът с фактическите констатации се изготвя от регистриран одитор, като чл. 56 - 59 от Наредбата за опаковките съдържат подробни изисквания към процедурата по доказване на изпълнението на целите. Чл. 57 от Наредбата за опаковките определя минималното съдържание на доклада - информацията и констатациите. От разпоредбата е видно, че предмет на одитната заверка са определени в новия закон изисквания.

Сравнението на разпоредбата на чл. 57 от Наредбата за опаковките и на чл. 48, ал. 5 от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки (Наредба за опаковките, отм.) безспорно показва определено различие в минимално изискуемото съдържание на доклада. чл. 57 ,т. 11 на от Наредбата за опаковките съдържа изискване за информация за обхванатото население, а чл. 48, ал. 5 от Наредбата за опаковките (отм.) не съдържа такова изискване към доклада на одита като наред с това с новия закон значително е увеличен изискуемия брой на обхванатото население - от 200 000 на 500 000, съгласно чл. 84, ал. 1 ЗУО. В контекста на установените по делото факти, че касаторът не покрива изискванията за брой обхванато население, поради което и му е отказано издаването на ново разрешение, очевидно е, че одиторът би посочил в доклада обхванато население, което не е съответно на нормативното изискване. Точка 8 от чл. 57 от Наредбата за опаковките изисква одиторът да прецени наличието на действащи договори с общините за изграждане на системи за разделно събиране на отпадъците от опаковки и обхванатото население в съответствие с изискванията на чл. 23, ал. 2 и чл. 24 ЗУО, които са различни от изискванията по отменения закон. Точка 17 от чл. 57 от Наредбата за опаковките изисква одиторът да прецени изпълнението на условията към разрешението на организацията по оползотворяване, издадено по реда на глава пета, раздел III на новия закон, докато чл. 48, ал. 5 от Наредбата за опаковките (отм.) не съдържа такова изискване.

Сочените различия са логични, с оглед на въведените от новия закон изисквания към дейността и субектите, които я осъществяват.

Факта, че част от тези изисквания нямат пряко отношение към доказването на постигането на целите, както сочи ответникът, не може да обоснове приложимост по отношение на касатора на изискването на чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО в обхвата, съдържанието и сроковете по чл. 54 - 63 от Наредбата за отпадъците.

Очевидно е, че обхвата и съдържанието на документите по чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО, така, както са определени в чл. 54 - 63 от Наредбата, по отношение на дейността на касатора за периода 01.01.2013 г. - 26.04.2013 г. са неприложими, защото дейността му се извършва не защото съответства на изискванията на новия закон, а защото законодателят е разрешил извършването й въз основа на разрешение, издадено при действието на отменения закон, при ясното разбиране, че дейността няма да съответства на новите изисквания.

Тогава, когато законодателят запазва правото да се извършва една дейност, която не съответства на изискванията на нов закон, очевидно той презумира, че тази дейност следва да се извършва в съответствие с регламентираното в отменения закон. Разбира се, доброто законодателство предполага изрично посочване на този факт или поне възможност волята на законодателя да бъде извлечена от мотивите на новия закон, но в случая нито в новия закон има изрична разпоредба, нито в мотивите на новия закон - http:/parliament. bg/bills/41/102-01-50.pdf ., е посочено нещо досежно правата на субектите по § 8, ал. 1 ЗУО, макар в преходните разпоредби на новия закон законодателят да е приложил принципа на приложимост на създадена в съответствие със стария закон подзаконова нормативна уредба - § 9, ал. 2 ЗУО.

При така съществуващата нормативна регламентация, при установената обективна невъзможност дейността на касатора да е съответна на изискванията на новия закон и с оглед на това документите по чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО да имат обхвата и съдържанието по чл. 57, ал. 1 от Наредбата за отпадъците единственото логично решение за целите на определянето на продуктовата такса е документите по чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО да имат съдържанието по чл. 48 от Наредбата за опаковките (отм.) при съобразяване на изискванията към дейността, регламентирани в отменения Закона за управление на отпадъците. По този начин би било спазено изискването на чл. 18, ал. 1 и 2 ЗУО при зачитане на даденото с § 8, ал. 1 ЗУО право на упражняване на дейността въз основа на разрешение, което е издадено при действието на отменения закон и което е изключение от установеното в § 8, ал. 2 ЗУО преустановяване на действието на издадените въз основа на стария закон разрешения.

Следва да се посочи, че законодателят не е регламентирал отчитането на дейността на организациите по оползотворяване, които не са подали заявление за издаване на ново разрешение и с оглед на това дейността им правно е приключила на 31.12.2012 г., а фактически би могла да приключи на 14.01.2013 г., при положение, че законът е влязъл в сила на 13.07.2012 г.

Видно от изложеното законодателят не е регламентирал по ясен и прецизен начин правните последици от установеното в § 8, ал. 1 ЗУО право на организациите по оползотворяване, които са подали в срок заявления за ново разрешително, но на които не е издадено такова, да извършват дейността до датата на издаване на отказа за ново разрешително. Този факт сам по себе си налага административният орган с изключителна добросъвестност и по разумен начин да упражни правомощията си и да разясни на касатора начина, по който може да упражни субективните си права.

Това административният орган, видно от доказателствата по делото, не е сторил. На отправеното на 25.03.2014 г. конкретно запитване от "Р. П." АД органът не е отговорил. На представените на 31.03.2014 г. документи също не е дал своевременен отговор с оглед на спецификата на случая. На 16.04.2014 г. касаторът отново е поставил пред органа неясни за него въпроси с оглед на неясната законодателна уредба, на които отново не е получил отговор. Междувременно органът е издал Решение № ООп-ОО-6-00, с което е отказал издаването на ново разрешително. По делото е приложен отговор на органа, датиран с дата 10.04.2014 г., но няма доказателства този отговор да е достигнал до касатора, отделно от факта, че същият е изключително формален и не дава отговор на поставените от касатора въпроси, които видно от гореизложеното досежно нормативната регламентация, обективно изискват ясно и подробно разяснение. Едва на 29.05.2014 г., т. е. след като са изтекли сроковете за изпълнение на задължението по чл. 18, ал. 1 ЗУО, органът е информирал касатора за становището си по поставените въпроси като то отново представлява преразказ на действащата нормативна уредба, без да се отчита спецификата на случая.

Допуснатото е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, защото в конкретния контекст - на липсваща и на неясна нормативна уредба, изпълнението на задължението на органа по чл. 9, ал. 4 АПК е решаващо за упражняването на правата на касатора.

Вместо да отчете тази законодателна празнота и неяснота и да упражни правомощията си в съответствие с изискванията на чл. 6, ал. 1 АПК -органът издал оспорения акт, който мотивирал със следните разпоредби: чл. 11, т. 5 ЗООС, който регламентира правомощието на министъра да издава заповеди; чл. 59, ал. 2 ЗУО, който регламентира правомощието на министъра да определи лицата, които заплащат продуктова такса; чл. 67, ал. 1 от Наредбата за опаковките, който отново оправомощава министъра да определи организациите по оползотворяване, които следва да заплатят продуктова такса и да определи размера й, и който е във вр. с чл. 59, ал. 1, т. 3 и 4 ЗУО, които определят задължените за продуктовата такса субекти и чл. 4, ал. 10 от Наредбата за таксите (отм.).

Член 4, ал. 10 от Наредбата за таксата (отм.), действала към датата на издаване на оспорения акт, установява, че при непредставяне на доклад от регистриран одитор съответните цели по Закона за управление на отпадъците и наредбите по чл. 24, ал. 2 се считат за неизпълнени, а размерът на дължимата продуктова такса се определя въз основа на планираните количества продукти за пускане на пазара през съответната година съгласно програмите по чл. 29, ал. 1, т. 4 ЗУО.

Следователно, материалноправното основание, на което е издадена Заповед № РД-486, е чл. 4, ал. 10 от Наредбата за таксите (отм.), тъй като останалите правни норми регламентират компетентността на органа.

Какво показва съдържанието на разпоредбата?

Видно е, че разпоредбата създава презумпция - въз основа на липсата на един определен юридически факт се презумира липсата на друг юридически факт, който има значение за правното регулиране на правоотношенията във връзка с преценката на изпълнението на целите на организацията за оползотворяване и с оглед на това за дължимостта на продуктовата такса. Разпоредбата приравнява формалния акт на непредставяне на доклад от регистриран одитор на неизпълнение на целите на закона и наредбите, като в допълнение регламентира и начина на определяне на продуктовата такса в тази хипотеза.

По своята правна същност презумпциите са допустимо от закона доказателство - чрез тях се установява доказателствената даденост на един недоказан факт. Те са доказателствено средство за установяване на юридически факти, по отношение на които се прилага приетото за нормално развитие на съответните отношения. Целите, предназначението и функциите на презумпциите са само и единствено процесуално (производствено) доказателствени.

Съгласно чл. 39, ал. 1 АПК доказването пред административния орган става с всички доказателствени средства, които не са забранени със закон, освен ако специален закон предписва доказването на някои факти и обстоятелства да се извърши с други средства. В случая, доказването се извършва с едно такова "друго средство" - презумпция, но за да е законно и следователно допустимо, това средство трябва изрично да е предвидено в закон по смисъла на чл. 3 от Закона за нормативните актове. Презумпция не може да се установява в нормативен административен акт, пък било то и приет от Министерския съвет.

Доказателствената същност на презумпцията и изискването на чл. 39, ал. 1 АПК категорично сочат, че установената с разпоредбата на чл. 4, ал. 10 от Наредбата за таксата (отм.) презумпция е доказателствено средство, което не е установено в закон и следователно е незаконно. Съгласно изричната разпоредба на чл. 39, ал. 2 АПК в административното производство не се допускат доказателствени средства, които не са събрани или изготвени при условията и по реда на кодекса или по реда, предвиден в специалните закони.

Презумпцията освен това е и необорима - органът трябва единствено да докаже, че в срока по чл. 54, ал. 1 от Наредбата за опаковките касаторът не е представил доклад от регистриран одитор. Всичко останало е ирелевантно. Но позовавайки се на чл. 4, ал. 10 от Наредбата за таксите (отм.) органът се позовава на правна норма, която не може да установява презумпция.

Това прави правното основание и осъщественото на негова основа фактическо основание на органа за издаване на оспорения акт материално незаконосъобразно. Органът не може да се позове на чл. 4, ал. 10 от Наредбата за таксите (отм.) и да приеме, че непредставянето на доклад от регистриран одитор е равнозначно на неизпълнение на целите на организацията по оползотворяване

Органът би могъл, ако прецени, да приеме, че непредставянето на доклад от регистриран одитор е административно нарушение по смисъла на чл. 148, ал. 2, т. 2 ЗУО, тъй като е неводене на отчетност съгласно изискванията на закона с оглед на чл. 18, ал. 2 ЗУО и да наложи административно наказание, може да откаже да приеме незаверен доклад с оглед на законовото изискване на чл. 18, ал. 1 ЗУО, но не може въз основа на създадена в правна норма на нормативен административен акт необорима презумпция да приравнява правните последици от непредставен доклад на неизпълнени цели.

Видно от изложеното при така съществуващата нормативна уредба - законова и подзаконова, обжалваната заповед е и материално незаконосъобразна.

Съдът, като не е отчел тази материална незаконосъобразност на оспорената заповед, което видно от мотивите е в резултат на задължителните за него мотиви на отменителното касационно решение, и като не е установил допуснатото от органа съществено нарушение на административнопроизводствените правила е постановил неправилно съдебно решение. Същото следва да бъде отменено.

Делото е изяснено от фактическа и правна страна. С оглед на изложеното Заповед № РД-486 като незаконосъобразна следва да бъде отменена.

Тъй като в хода на административното производство органът не е указал на касатора необходимостта от представянето на заверен доклад от регистриран одитор за установяване на съответствието на декларираното изпълнение на задълженията и постигане на целите с изискванията на отменения Закона за управление на отпадъците и чл. 48 от Наредбата за опаковките (отм.), не е налице изискуемо от закона доказателство за преценка от съда на изпълнението на целите от касатора и с оглед на това за преценка дължима ли е или не от него продуктова такса. Безспорно е, че съдът може да установи верността на удостоверените от касатора релевантни факти и обстоятелства с помощта на съдебна експертиза, но това следва да стане след като представените от него документи са били предмет на одиторска заверка. Изискването за одиторска заверка е законово изискване - етап от проверката за изпълнение на задълженията и целите, който следва да бъде осъществен, за да може да се извърши и преценката от органа и съответно от съда.

Това налага преписката да бъде върната на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона като органът следва да предостави на касатора разумен срок за изготвяне на доклад от регистриран одитор, след което в рамките на едномесечен срок да се произнесе досежно изпълнението на целите и дължимостта на продуктова такса.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на околната среда и водите - юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, да заплати на "Р. П." АД направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 75,00 лв. държавна такса и 1 200,00 лв. възнаграждение за експертизи. Касаторът е бил представляван от адвокат, но доказателства за направени разноски за адвокатско възнаграждение не са представени, поради което съдът не следва да присъжда такива.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 173, ал. 2 и чл. 174 АПК Върховният административен съд