Решение № 1263 от 24.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4012/2011 г.

Решение № 1263 от 24.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4012/2011 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 68, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.).

Образувано е по жалби на министъра на финансите, министъра на регионалното развитие и благоустройството и на министъра на вътрешните работи срещу решение № 38/16.02.2011 г. по преписка № 220/2009 г. на Комисията за защита от дискриминация (КЗД/Комисията).

В жалбата на министъра на финансите се твърди, на първо място, че обжалваното решение е нищожно, тъй като Комисията е излязла извън предоставената и от закона компетентност, визирана в разпоредбата на чл. 47, т. 8 от ЗЗДискр., че Комисията може единствено да дава становища по проекти за нормативни актове, както и препоръки за приемане, отменяне, изменение и допълнение на нормативни актове, че същата няма правомощия да издава задължителни предписания на министри да внесат в МС проекти за изменения и допълнения на нормативни актове - Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", приета с Постановление № 219 на МС от 2008 г. (Тарифата) и то с конкретни параметри на ценови пропорции, както и на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или части от тях, приета с Постановление № 160 на Министерски съвет от 2008 г. (Наредбата) и да бъде въведена конкретна формулирана от КЗД разпоредба, както и законопроект за изменение и допълнение на Закона за пътищата. Според жалбоподателите по този начин КЗД си е присвоила законодателна инициатива, каквато същата по силата на Конституцията не притежава. Според жалбоподателя КЗД може да налага ПАМ единствено при фактическо нарушение (чрез определено действие или бездействие) на действащото законодателство, но не и да налага такива с искане за предприемане на действия по промяна на действаща нормативна уредба. В жалбата се навеждат и доводи за несъответствие на решението с материалния закон и с целта на закона, както и за допуснато нарушение на процесуалните правила. Иска се обявяване на нищожност или отмяна на решението на КЗД.

В жалбата на министъра на регионалното развитие и благоустройството се навеждат аналогични доводи. Изложени са съображения, че ПАМ могат да се налагат само за извършено административно нарушение, както и че приемането, прилагането и изпълнението на нормативен акт не е и не може да се приеме за административно нарушение по смисъла на чл. 6 от ЗАНН. Моли се съдът да обяви нищожност, алтернативно се претендира отмяна на акта.

В жалбата на министъра на вътрешните работи, наименована "искане" се претендира единствено прогласяване на нищожност на акта. Твърди се, че решението е постановено от некомпетентен орган, т. к. индивидуалният мандат на тримата членове на състава, постановил обжалваното решение, е изтекъл към момента на постановяване на същото, и т. к. не са налице нови актове на учредителите на мандата, съставът не е бил компетентен да се произнася по подадената до КЗД жалба.

Ответникът - КЗД - представлявана от юр. Горянова и от Есен Фикри - чл. на КЗД и докладчик по административната преписка, молят жалбите да бъде отхвърлена, а искането на министър на вътрешните работи за обявяване на нищожност на решението да бъде оставено без разглеждане като недопустимо. В съдебно заседание Есен Фикри е поискала от съда да отправи преюдициално запитване към СЕС като е формулирала следните въпроси: Общите принципи на правото на ЕС налагат ли задължение на държавите членки да съобразят законодателството си относно потребителските такси за автомобили до 3.5 тона с разпоредбите на Директива 1999/62 г. относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури, които иначе не са включени в приложното поле на цитираната директива, сиреч при въвеждането на винетки от страна на държавата членка за автомобили до 3,5 тона, цитираната директива следва ли да се прилага. Ако отговорът на първия въпрос е положителен, то тогава забраната за дискриминация, допуска ли национално законодателство, което не предвижда дневни винетки. Разпоредбите на Директива 1999/62 допускат ли национална правна уредба като разглежданата в случая, като пропорциите на цените на краткосрочните винетки.

Заинтересованата страна - Министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията в съдебно заседание и в представени писмени бележки счита жалбите за основателни, а обжалваното решение на КЗД за недопустимо и незаконосъобразно.

Заинтересованите страни Министерски съвет и Народно събрание не изразяват становище по жалбите.

Върховният административен съд, седмо отделение, намира жалбите и искането за обявяване на нищожност за недопустими в частта по т. VI и VII от решението, с която се обжалват дадените от КЗД препоръки на МС и на НС. Жалбата на министъра на регионалното развитие и благоустройството е допустима в останалата част. Жалбата на министъра на финансите е недопустима и в частта по т. III, и т. IV от решението, с която се налага ПАП и се дава задължително предписание единствено на министъра на регионалното развитие и благоустройството и се определя срок за изпълнение на даденото предписание. Искането на министъра на вътрешните работи е недопустимо и в частта по т. III., т. IV., т. V, от решението, с която се налагат ПАМ и се дават задължителни предписания на останалите министри и се определя срок за изпълнението им. Жалбите на министъра на финансите и искането на министъра на вътрешните работи са недопустими в посочените по горе части, тъй като с тях не се създават задължения за двамата министри, следователно липсва правен интерес от обжалването им. В останалата си част- жалбите са допустими. Жалбата на министъра на вътрешните работи, наименована "искането" е допустима в частта, с която се иска обявяване на нищожност на решението по пункт I и пункт II от диспозитива на същото. Това е така защото и о министърът на вътрешните работи е посочен като извършител на нарушението и съответно и спрямо него е разпоредено преустановяване на нарушението.

В частта срещу дадените препоръки жалбите са недопустими поради липса на годен предмет на съдебен контрол и на правен интерес за жалбоподателя.

Съгласно чл. 47, т. 11 ЗЗДискр. Комисията може да прави препоръки по всички въпроси, свързани с дискриминацията. Упражнявайки тази си компетентност, с оспореното решение Комисията е отправила препоръка до Министерски съвет и до Народното събрание. Анализът на правомощията на КЗД по чл. 47 ЗЗДискр. и съпоставката на този законов текст с разпоредбите на чл. 65 и чл. 76, ал. 1 с. з. налага извод, че тази част от решението на КЗД няма белезите на годен за обжалване административен акт. В тази част волеизявлението на Комисията има препоръчителен характер, с него не се създават права или задължения, нито се засягат права, свободи или законни интереси на адресата, като дали и доколко последният ще се съобрази с препоръката зависи само от неговата воля. За разлика от задължителните предписания, които представляват ПАМ, препоръките по чл. 47, т. 11 ЗЗДискр. нямат правнообвързващ ефект и изпълнението им не е скрепено с държавна принуда. Още по-малко препоръките и предложенията могат да се отъждествят със санкция (неблагоприятно въздействие в правната сфера на санкционирания, свързано с едностранно принудително ограничаване на негови субективни права), каквато може да бъде налагана само на субекта на нарушението при безспорно доказано осъществяване на такова. Препоръката представлява предложение за подобряване на дейността на съответния адресат и е израз на предоставената от закона сигнално-охранителна функция на Комисията, насочена към превенция в сферата на равното третиране при осъществяването на трудовите права и задължения. Предвид отсъствието на иманентните белези на административния акт, диспозитивът на решението на КЗД, в частта, с която Комисията е упражнила компетентността си по чл. 47, т. 11 ЗЗДискр., не подлежи на съдебна проверка и жалбата срещу него е недопустима.

На следващо място, оспорването на отправената с решението препоръка се явява процесуално недопустимо и поради липса на пряк и непосредствен правен интерес у жалбоподателите. Задължително условие за възникване на правото на съдебно обжалване на административния акт е същият да засяга лицето, което го атакува, т. е. да създава задължения или да нарушава или застрашава негови права и законни интереси. В случая оспореният от жалбоподателите диспозитив на решението в частта, с която са направени препоръки до друг правен субект (НС и МС), не се отразява по никакъв начин на постановения по отношение на оспорващите правен резултат. Същите не разполагат с активна процесуална легитимация да я обжалва, т. к. не са адресати на тази част от акта и не могат да се позоват на свое собствено нарушено право или законен интерес. Същата не рефлектира в правната сфера на жалбоподателите - не създава права и задължения и не засяга техни лични и преки субективни права и законни интереси.

Предвид изложеното и на основание чл. 159, т. 1 и т. 4 АПК жалбите на министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на финансите и на министъра на вътрешните работи в недопустимите си части следва да бъдат оставени без разглеждане като недопустими, а производството по делото да се прекрати в тази му част.

В останалата част жалбите и искането на министъра на вътрешните работи са допустими и следва да бъдат разгледани по същество.

По искането за преюдициално запитване до съда на Европейския съюз:

Съгласно чл. 628 ГПК, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, българският съд прави запитване до Съда на Европейските общности (от 1.12.2009 г. Съда на Европейския съюз). При всички случаи е необходимо коректно посочване на приложимата общностна норма и съответните разпоредби от националния закон. В съответствие с разпоредбите на ДЕО преценката дали поставеният въпрос е от значение за делото и е свързан с общностното право е в правомощието на националния съд и в случая формалното поставяне на искането от защитата на касатора не обуславя наличие на изискванията по чл. 628 - 629 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК за допускане на преюдициално запитване.

Искането не е съобразено с условията и предпоставките на Глава петдесет и девета от ГПК. Въпросите са формулирани общо и хипотетично и касаят принципни положения, поради което поставянето им е безпредметно - иска се тълкуване на общите принципи на правото на ЕС. Не са цитирани точните разпоредби от националния закон, нито съответните общностни норми. Следователно искането за преюдициално запитване е неконкретизирано и няма връзка с предмета на делото - спора за правилността на постановеното от КЗД решение. От друга страна съгласно разпоредбата на чл. 629, ал. 2 ГПК вр. с чл. 144 АПК настоящата съдебна инстанция не е длъжна да уважи искането, тъй като нейното решение подлежи на касационно обжалване. С оглед изложеното искането за отправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС следва да се остави без уважение като неоснователно.

Настоящата инстанция намира подадените от министъра на финансите и на министъра на регионалното развитие и благоустройството жалби, в допустимите им части, за основателни, а жалбата на министъра на вътрешните работи, наименована "искане" за обявяване на нищожност на акта, в допустимата й част - за неоснователна, по следните съображения.

На основание чл. 47, чл. 65 и чл. 76, ал. 1, т. 1 ЗЗДискр. е постановила следното решение, предмет на настоящото съдебно производство: I. Установила е по отношение на Министерски съвет при участието на заинтересованите страни - Министърът на регионалното развитие и благоустройството, Министърът на финансите, Министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията и Министърът на вътрешните работи, че:

1. цените на краткосрочните винетки, действали през 2009 г., както и тези, действащи от 1.01.2010 г., установени в чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", заради несъответствието им с изискването за пропорционалност на продължителността на времето на ползване, представляват непряка дискриминация по чл. 4, ал. З от ЗЗДискр. по отношение на нередовните (случайните) ползватели на пътната инфраструктура на основата на нередовното (случайно) ползване на пътната инфраструктура, явяващ се друг признак, установен в разпоредбата на чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр., във връзка чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата.

1. установената в чл. 12, ал. 3 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях валидност на годишните винетки, ограничена от 1-ви януари на текущата година до 31-ви януари на следващата календарна година, при липсата на възможност за валидизирането им за оптимален срок от една година от закупуването или начиная от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя, представлява непряка дискриминация по чл. 4, ал. З от ЗЗДискр. по отношение на потребителите, чиито пътни превозни средства нямат място на регистрация в България в началото на съответната календарна година, на основата на признак място на регистрация на ППС, явяващ се друг защитен признак по чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 5 от същата Наредба, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. във връзка с чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 5 от същата Наредба.

1. нормативната уредба в чл. 12, ал. 2, изр. второ от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, недопускаща прилагането на дневни винетни такси за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. З от Закона на пътищата представлява непряка дискриминация по чл. 4, ал. З от ЗЗДискр. по отношение на потребителите - чужди граждани или установени в други държави на основата на признак гражданство, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр.

II. Постановила е на основание чл. 47, т. 2, предл. второ от ЗЗДискр. преустановяване на нарушенията на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр., установени в т. 1.1, 2 и 3 от настоящото решение.

III. Наложила е на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр. във връзка чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр. с цел преустановяване на установеното в т. 1. 1 от настоящото решение нарушение на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. принудителни административни мерки на Министъра на регионалното развитие и благоустройството, като му е предписала да изработи и внесе" в Министерски съвет за одобрение законопроект за изменение/допълнение на Закона за пътищата, който да установи в съответен законов текст изискванията на чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 размерите на таксите за ползване на пътната инфраструктура за определен период да са пропорционални на продължителността на ползването на пътната инфраструктура.

IV. Определила е на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр. 30 (тридесет) дневен срок, считано от получаването на настоящото решение, в който адресатът на принудителните административни мерки по т. III от настоящото решение - министърът на регионалното, развитие и благоустройството да предприеме мерки за изпълнението им и да уведоми Комисията за защита от дискриминация.

V. Наложила е на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр. във връзка чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр. с цел преустановяване на установените в т. 1. 1, 2 и 3 от настоящото решение нарушения на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. принудителни административни мерки на министъра на регионалното развитие и благоустройството и на министъра на финансите, като е предписала на всеки от тях, заедно или поотделно, следното:

1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект за Постановление на Министерски съвет за изменение на чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", за достигане на следните ценови пропорции между годишните и краткосрочните винетни такси: месечният размер на таксата да не надвишава 10 % от годишния размер, седмичният размер да не надвишава 5 % от годишния размер, а дневният размер да не надвишава 2 % от годишния размер.

1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект на постановление на МС за изменение на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях така, че да бъде създадена, в допълнение на чл. 12, ал. З от същата Наредба, възможност за валидизиране на годишните винетки за оптимален едногодишен срок от 12 месеца, считано от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя.

1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект на постановление на МС за изменения на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, както и на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура ", които да позволят въвеждането на дневни винетни такси и за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. З от Закона за пътищата, наред със съществуващите такива винетни такси за останалите две категории ППС.

1. Определила е на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр. 30 (тридесет) дневен срок, считано от получаването на настоящото решение, в който адресатите на принудителните административни мерки по т. V от настоящото решение - министърът на регионалното развитие и благоустройството и министърът на финансите да предприемат мерки за изпълнението им и да уведомят Комисията за защита от дискриминация.

VI. Препоръчала е на основание чл. 47, т. 8 от ЗЗДискр. на Министерски съвет с оглед постигане на съответствие със законодателството за предотвратяване на дискриминация следното:

1. да одобри и внесе за разглеждане в Народното събрание законопроект за изменение/допълнение на Закона за пътищата, който да установи в съответен законов текст изискванията на чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 размерите на таксите за ползване на пътната инфраструктура за определен период да са пропорционални на продължителността на ползването на пътната инфраструктура.

1. да приеме Постановление на Министерски съвет за изменение на чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", за достигане на следните ценови пропорции между годишните и краткосрочните винетни такси: месечният размер на таксата да не надвишава 10 % от годишния размер, седмичният размер да не надвишава 5 % от годишния размер, а дневният размер да не надвишава 2 % от годишния размер.

1. да приеме постановление на МС за изменение на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях така, че да бъде създадена, в допълнение на чл. 12, ал. З от същата Наредба, възможност за валидизиране на годишните винетки за оптимален едногодишен срок от 12 месеца, считано от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя.

1. да приеме постановление на МС за изменения на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, както и на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", които да позволят въвеждането на дневни винетни такси и за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. З от Закона за пътищата, наред със съществуващите такива винетни такси за останалите две категории ППС.

1. да обсъди и приеме промени в нормативната уредба с цел въвеждане на възможността за събиране на винетните такси по електронен път и за замяна на физическите винетни стикери с електронни винетки с оглед изпълнение на задълженията, произтичащи от разпоредбата на чл. 8а от Директива 1999/62 всяка държава-членка на Европейския съюз да следи и гарантира за ефективното, прозрачно и недискриминационно функциониране на прилаганата система от потребителски такси за ползване на пътищата за определен период от време.

VII. Дала е препоръка на основание чл. 47, т. 8 от ЗЗДискр. на Народното събрание с оглед постигане на съответствие със законодателството за предотвратяване на дискриминация да приеме изменения/допълнения на Закона за пътищата, които да установят в съответен законов текст изискванията на чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 размерите на таксите за ползване на пътната инфраструктура за определен период да са пропорционални на продължителността на ползването на пътната инфраструктура.

VIII. Изпратила е на основание чл. 67, ал. 4 от ЗЗДискр. копие от настоящото решение на Народното събрание за сведение.

При анализ на доказателствата, събрани в производството, КЗД е приела, по същество, че разпоредбите на чл. 25 и чл. 26 от Тарифата, разпоредбата на чл. 12, ал. 3 от Наредбата и разпоредбата на чл. 12, ал. 2, изр. второ от Наредбата представляват непряка дискриминация по чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр. За да стигне до своите изводи, КЗД е разгледала подробно правната уредба на пътните такси в законодателството на ЕС и по-конкретно Директива 1999/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17.06.1999 г. относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури /Директива Евровинетка и Директива 2006/38 на Европейския парламент и на Съвета от 17.05.2006 г. за изменение на Директива 1999/62/ЕО относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури, както и Предложение за директива на Европейския парламент и Съвета за изменение на Директива 1999/62/ЕО относно заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури, обсъдила е приложението на цитираните директиви в държавите членки и по конкретно Чехия, Словения, Словакия, Унгария, Австрия, България, Румъния и Швейцария, както и системата Евровинетка - Обща система на потребителските такси за ползване на пътната инфраструктура на няколко държави - членки, която се прилага в Белгия, Дания, Люксембург, Холандия и Швеция. Проследила е хронологично въвеждането на винетната система в България. Обсъдила е Окончателен доклад на Dornie Consulting по проекта за въвеждане на винетна система в Република България 1.01.2004 г., Окончателен доклад на Dornie Consulting от 1.01.2007 г. за завършване на модела на винетната система, хармонизиране с европейското законодателство и административното осигуряване на практическото му прилагане Окончателния доклад на Институт по транспорт и комуникация от месец май 2008 г. за въвеждане в българското законодателство изискванията на Директива 2006/38/ЕС, изменяща Директива 1999/62/ЕС за таксуване на тежкотоварните превозни средства при използване на някои инфраструктури, разгледала е действащата национална правна уредба на винетните такси и система в Република България. Комисията е приела, че действалите през 2009 г. и действащите от 2010 г. цени на винетките не съответстват на изискването по чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 цените да са пропорционални на продължителността на ползване на пътната инфраструктура, с оглед на което е направила заключение, че цените на краткосрочните винетки, действали през 2009 г., както и тези, действащи от 1.01.2010 г., поставят в по-неблагоприятно положение случайните потребители в сравнение с редовните, защото при първата група цената за ползване на месец, респ. седмица струва няколко пъти по-скъпо отколкото за същия период при втората група. Тази диспропорция в цените сочи на prima facie непряка дискриминация по отношение на случайните ползватели на пътната инфраструктура на основата на нередовното ползване, защото заради това, че не ползват редовно инфраструктурата цената на таксата за месец или за седмица се явява в няколко пъти по- скъпа в сравнение с редовните ползватели, които логично купуват годишна винетка и цената на ползването за месец или седмица е многократно по-ниско от това за краткосрочните винетки. Тази дискриминация се основава на защитен признак - случаен (нередовен) ползвател на пътната инфраструктура, който не е изрично посочен в разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр., а се явява друг признак, установен в разпоредбата на чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, които забраняват именно дискриминацията на нередовните ползватели по финансов или друг начин.

По отношение на валидността на годишните винетки, уредена в разпоредбата на чл. 12, ал. 3 от Наредбата КЗД е приела, че установената в нормативната уредба валидност на годишните винетки, ограничена до 1 месец след изтичане на календарната година, при липсата на възможност за валидизирането й за оптимален срок от една година от закупуването й или начиная от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя, сформира презумпция за непряка дискриминация по отношение на редовните потребители на основата на мястото на регистрация на ППС към началото на календарната година, защото поставя в по-неблагоприятно положение собствениците и ползвателите на ППС, които в началото на календарната година не са имали регистрация в България с това, че заплащайки годишната винетна такса в течение на календарната година не придобиват право да ползват пътната инфраструктура за срок от една година, както и че изтъкнатите от заинтересованите страни два аргумента за оправдаването на непряката дискриминация, обсъдени в решението на Комисията, не водят до извод за обективно оправдана непряка дискриминация с оглед на преследваната цел и липсата на пропорционалност.

Относно липсата на дневни винетки за III-та категория МПС КЗД е приела, че липсата на дневни винетки за ППС от III-та категория поставя в неизгодно положение най-вече случайните ползватели на пътната инфраструктура, които поради липсата на избор са принудени да купуват най-евтината от останалите предлагани краткосрочни винетки, в случая седмична винетка. Това положение, наред с дискриминационните цени на краткосрочните винетки, засяга несъразмерно по-тежко потребителите с ППС с чужда регистрация и чуждестранните потребители. Приела е също така че макар и невъвеждането на дневно винетка за ППС от III-та категория да преследва целта за осигуряване на ефективност и устойчивост на винетната система, то не е доказано, че дневната винетка за ППС от III-та категория се явява икономически необоснована и неоправдана, защото няма конкретни данни и доказателства за този аргумент. Стигнала е до извод, че липсата на дневни винетки за ППС от III-та категория представлява забранена от разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. непряка дискриминация по чл. 4, ал. З от ЗЗДискр. на основата на признак гражданство на потребителя, тъй като има несъразмерно по-тежък ефект върху потребителите чужденци, които поради липсата на алтернатива за еднодневното ползване на пътната инфраструктура плащат седмична такса.

Върховният административен съд, седмо отделение, като извърши служебна проверка за валидността и законосъобразността на обжалваното решение на посочените в чл. 146 АПК основания за отмяна, намира, че в частта, с която е установено извършеното нарушение по отношение на Министерския съвет, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на финансите, министъра на вътрешните работи и министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, както и в частите, с които се налагат ПАМ, дават се предписания и се определя срок за изпълнението им, административният акт е постановен в противоречие с материалния закон и при несъобразяване с целта на закона.

Неоснователен е доводът в жалбата на министъра на вътрешните работи, че решението на КЗД е нищожно, т. к. е постановено от членове на Комисията, чиито индивидуален мандат е изтекъл. Това е така, защото КЗД е колективен административен орган и като такъв прекратяването на мандата й не зависи автоматично от изтичането на срока на персоналния мандат на нейните членове.

Общоизвестен е фактът, че всички девет члена, формиращи състава на колективния орган за защита от дискриминация, са избрани от Народното събрание или назначени от Президента на Република България, съответно с решение от 13.04.2005 г. и с укази от 16.05.2005 г. и от 27.09.2005 г. Следователно петгодишният мандат на членовете на КЗД, установен в чл. 41, ал. 2 ЗЗДискр., е изтекъл още преди година.

Върховният административен съд, седмо отделение, счита, че в случая от съществено значение са съображенията за съдържателното естество на правомощията, възложени на КЗД, като единствен специализиран административен орган за защита срещу всички форми на дискриминация, които имат приоритет пред времевите граници, в които тези пълномощия са дадени. КЗД е колективен административен орган, учреден в изпълнение на задълженията на страната като държава-член на Европейския съюз.

Нормата на чл. 41, ал. 2 ЗЗДискр. предвижда срок на мандата на членовете на Комисията пет години, а не мандат на колективния орган КЗД. В същото време КЗД функционира като колективен административен орган, който заседава в тричленни или петчленни състави по възложените й от ЗЗДискр. производства. Правомощията на КЗД по цитирания закон за защита на лица, пострадали от дискриминация, са й възложени именно в качеството й на колективен орган. Ако се приеме, че изтичането на персоналните мандати на

Комисията е еквивалентно на изтичане на мандата на колективния административен орган, ще се стигне до противоречие с основния принцип на държавно устройство за стабилност на държавните институции и в същото време, не на последно място, до невъзможност за реализиране на конституционно установеното право на гражданите на ефективна защита срещу нарушаване на забраната за дискриминация и правата на човека. Ето защо, основателен е доводът на ответника КЗД, че е налице законосъобразна форма на удължаване на мандата й, т. к. колективният орган не може да упражнява съдържателните си функции, установени в Конституцията и ЗЗДискр., без да е налице нейният персонален състав. В случая като критерий следва да се вземат предвид демократичните ценности - стабилно функциониране на правовата държава, защита правата на гражданите и изискването за правна сигурност и предвидимост.

Горният извод следва и от утвърденото правно понятие за мандата като особена публична служба в интерес и в полза на обществото за определен срок; макар стриктно тълкувано срокът на персоналните мандати да е изтекъл, в интерес и в полза на обществото е осъществяването на функциите на КЗД в настоящия състав да продължи. Формирането на нов персонален състав на КЗД е в компетентността на учредителите на мандата, Народното събрание и Президента, поради което неупражняването на правомощията за избор, съответно назначаване на нови членове от цитираните държавни институции, означава конклудентно изразена воля за удължаване на мандата на Комисията в публичен интерес (в подкрепа на изложеното е решение № 13 от 15.12.2010 г. на Конституционния съд по к. д. № 12/2010 г.).

ЗЗДискр. като общ закон, приложим като правно средство за защита срещу всички форми на дискриминация и за нейното предотвратяване, което действа спрямо всички при упражняването и защитата на предвидените в Конституцията и законите на Република България права и свободи, не е ограничен от вида на обществените отношения в своето приложно поле. Но правомощия в областта на защитата от дискриминация освен на КЗД са предоставени и на районния съд, както и на административните съдилища, в това число и ВАС - арг. разпоредбите на чл. 71, чл. 73, чл. 74 ЗЗДискр.). Неоснователно е възражението на жалбоподателите, че установявайки извършеното нарушение и давайки задължителни предписания КЗД е действала при липса на компетентност. Съгласно разпоредбата на чл. 47, т. 1, чл. 65, т. 1 и чл. 47, т. 2 и чл. 65, т. 4 ЗЗДискр. КЗД притежава правомощия, както да установява нарушение на ЗЗДискр. и другите закони, уреждащи равенство в третирането, така и да налага ПАМ по чл. 76, ал. 1 ЗЗДискр. Въпросът е в това, че КЗД е упражнила своите правомощия в нарушение на приложимия материален закон - ЗЗДискр. Като е установила, че е извършено от страна на МС и посочените в решението министри, нарушение на дискриминационното законодателство, описано подробно в пункт I на обжалваното решение, КЗД е постановила своя акт в противоречие с материално-правните разпоредби.

Съгласно разпоредбата на чл. 40 ЗЗДискр. Комисията за защита от дискриминация, наричана по-нататък "комисията", е независим специализиран държавен орган за предотвратяване на дискриминация, защита от дискриминация и осигуряване равенство на възможностите. Комисията осъществява контрол по прилагането и спазването на този или други закони, уреждащи равенство в третирането. По силата на чл. 47, т. 1- т. 8 ЗЗДискр. Комисията има следните законоустановени правомощия: 1. да установява нарушения на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, извършителя на нарушението и засегнатото лице; 2. да постановява предотвратяване и преустановяване на нарушението и възстановяване на първоначалното положение; 3. да налага предвидените санкции и прилага мерки за административна принуда; 4. да дава задължителни предписания с оглед спазването на този или други закони, уреждащи равенство в третирането; 5. да обжалва административните актове, постановени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането, завежда искове пред съда и встъпва като заинтересувана страна по дела, заведени по този закон или други закони, уреждащи равенство в третирането; 6. да прави предложения и препоръки до държавните и общинските органи за преустановяване на дискриминационни практики и за отмяна на техни актове, издадени в нарушение на този или други закони, уреждащи равенство в третирането; 7. да поддържа публичен регистър за издадените от нея влезли в сила решения и задължителни предписания; 8. да дава становища по проекти на нормативни актове за съответствието им със законодателството за предотвратяване на дискриминацията, както и препоръки за приемане, отменяне, изменение и допълнение на нормативни актове;

Съгласно чл. 65, т. 1 - т. 4 ЗЗД с постановеното решение заседателният състав: 1. установява извършеното нарушение; 2. установява нарушителя и засегнатото лице; 3. определя вида и размера на санкцията; 4. прилага принудителни административни мерки;

Въпросът който възниква при тълкуването на цитираните по-горе текстове е какъв е характерът на нарушението по чл. 47, т. 1 от Закона, което може да бъде установено от Комисията с решението по чл. 65, т. 1 от Закона.

По аргумент от чл. 76, ал. 1 от Закона, за предотвратяване или преустановяване на нарушенията по този или по други закони, уреждащи равенство в третирането, както и за предотвратяване или отстраняване на вредните последици от тях, комисията по своя инициатива или по предложение на синдикални организации, на физически или юридически лица може да прилага следните принудителни административни мерки: 1. да дава задължителни предписания на работодателите и длъжностните лица за отстраняване на нарушения на законодателството за предотвратяване на дискриминация; 2. да спира изпълнението на незаконни решения или нареждания на работодатели, които водят или могат да доведат до дискриминация. Разпоредбите на чл. 22 и чл. 23 ЗАНН дават определение за ПАМ, посочват целта на ПАМ и уреждат възможността за прилагането им. Съгласно цитираните норми за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях могат да се прилагат принудителни административни мерки. Случаите, когато могат да се прилагат принудителни административни мерки, техният вид, органите, които ги прилагат, и начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното обжалване се уреждат в съответния закон или указ. По силата на чл. 6 ЗАНН административно нарушение е това деяние (действие или бездействие), което нарушава установения ред на държавното управление, извършено е виновно и е обявено за наказуемо с административно наказание, налагано по административен ред.

Анализът на цитираните по горе разпоредби води до следните изводи: не всяко нарушаване на ЗЗДискр. и на останалите закони, уреждащи равенство в третирането, представлява нарушение по смисъла на чл. 47, т. 1 и чл. 65, т. 1 от Закона, а само онова конкретно деяние (фактическо действие или бездействие), което осъществява признаците на административно нарушение по смисъла на чл. 6 ЗАНН, защото единствено и само за извършено административно нарушение може да се наложи административна санкция, както и ПАМ, посочена в ЗЗДискр. Основният състав на административно нарушение, представляващо извършването на дискриминация по смисъла на закона, е регламентиран в разпоредбата на чл. 78 ЗЗДискр. С решение по чл. 65, т. 1, 2, 3, 4 ЗЗДискр. може да бъде установено като нарушение само онова нарушаване на антидискриминационното законодателство, което осъществява конкретен състав на административно нарушение, предвидено в ЗЗДискр. или в някой друг от законите, уреждащи равенство в третирането и представлява конкретно деяние (действие или бездействие), извършено от конкретно лице. За да установи извършено нарушение и за да наложи ПАМ по чл. 76 от Закона, е необходимо Комисията да е установила осъществен състав (от обективна и субективна страна) на конкретно административно нарушение - извършване на дискриминация, да е установила извършителя на нарушението, както и конкретното засегнато лице. Неустановяването на конкретното действие или бездействие, с което е извършен дискриминационния акт, субекта на нарушението (извършителя) или конкретното засегнатото лице, означава липса на извършено нарушение на дискриминационното законодателство по смисъла на чл. 47, т. 1 ЗЗДискр. Установяването на извършено нарушение при липса на някоя от посочените по-горе предпоставки обосновава извод за неправилно приложен материален закон от страна на Комисията. В обжалваното решение

Комисията не е установила конкретно действие или бездействие, което да представлява акт на дискриминация, не е установила конкретно засегнато лице (лице третирано по-неблагоприятно, на основание някой от признаците посочени в чл. 4, ал. 1 от Закона, в сравнение с други лица при сравними сходни обстоятелства). За извършители на нарушението е посочила Министерски съвет, министъра на финансите, министъра на вътрешните работи, министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Субект на административно нарушение може да бъде само ФЛ, а само в изрично посочени от закона случаи и ЮЛ. Административните органи - еднолични или колективни, не могат да бъдат субект на нарушение по чл. 47, т. 1 от Закона, извършител на нарушения могат да бъдат конкретните физически лица, осъществяващи правомощията на съответните органи. В своето решение КЗД е установила, че определени разпоредби (чл. 25, 26 от Тарифата, чл. 12, ал. 3 от Наредбата и чл. 12, ал. 2, изр. 2 от Наредбата) нарушават забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр., както и по чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата. Разпоредбите на Тарифата и Наредбата, които според КЗД са дискриминационни, са приети с постановления на Министерски съвет. Правните норми представляват абстрактни правила за поведение, те не са конкретни действия или бездействия, с които би могло да се осъществи конкретен акт на дискриминация. Те единствено създават възможност за извършване на дискриминация по отношение на конкретни лица в определен момент. С приемането на цитираните по горе разпоредби също не би могло да се осъществи състава на нарушение на антидискриминационното законодателство по смисъла на чл. 47, т. 1 от Закона. От решението не става ясно и защо като извършител на нарушението, освен МС, са посочени и съответните министри. Безспорно Комисията притежава правомощия да преценява доколко нормативните актове, включително и законите, не нарушават забраната за дискриминация, но когато констатира несъответствие на нормативен акт с антидискриминационни разпоредби, тя не следва с решение по чл. 65, т. 1 от Закона да установява извършено нарушение по смисъла на чл. 47, т. 1, (тъй като такова нарушение не е налице) не следва да задължава органа да преустанови нарушението, както и да налага ПАМ, давайки задължителни предписания, а може да упражни единствено някое от останалите свои правомощия, предоставени в чл. 47 по т. 5, т. 6 или т. 8 от Закона. Комисията може да обжалва съответните разпоредби, които по нейна преценка противоречат на ЗЗДискр., пред ВАС или да направи предложение или препоръка до съответния орган за приемане, отменяне, изменение и допълнение на нормативни актове. Тъй като в конкретния случай комисията в нарушение на материалния закон е установила извършено нарушение, следователно наложените ПАМ са приложени в несъответствие с целта на закона, т. е. ПАМ, с които е постановеното преустановяване на нарушението, дадени са конкретни задължителни предписания до съответните министри също са незаконосъобразни, доколкото ПАМ се налагат единствено при извършени административни нарушения - за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях. Това е и законовата цел, която се преследва с прилагането на съответната ПАМ.

Изложените по-горе съображения водят до извод за незаконосъобразност на обжалваното решение, в диспозитива му по пункт I, пункт II, пункт III, пункт IV и пункт V, съгласно който I. е установено по отношение на Министерски съвет при участието на заинтересованите страни - министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на финансите, министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията и министъра на вътрешните работи, че: 1. цените на краткосрочните винетки, действали през 2009 г., както и тези, действащи от 1.01.2010 г., установени в чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", заради несъответствието им с изискването за пропорционалност на продължителността на времето на ползване, представляват непряка дискриминация по чл. 4, ал. З от ЗЗДискр. по отношение на нередовните (случайните) ползватели на пътната инфраструктура на основата на нередовното (случайно) ползване на пътната инфраструктура, явяващ се друг признак, установен в разпоредбата на чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. във връзка чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата.

1. установената в чл. 12, ал. 3 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях валидност на годишните винетки, ограничена от 1-ви януари на текущата година до 31-ви януари на следващата календарна година, при липсата на възможност за валидизирането им за оптимален срок от една година от закупуването или начиная от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя, представлява непряка дискриминация по чл. 4, ал. З от ЗЗДискр. по отношение на потребителите, чиито пътни превозни средства нямат място на регистрация в България в началото на съответната календарна година, на основата на признак място на регистрация на ППС, явяващ се друг защитен признак по чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 5 от същата Наредба, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. във връзка с чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 5 от същата Наредба.

1. нормативната уредба в чл. 12, ал. 2, изр. второ от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, недопускаща прилагането на дневни винетни такси за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. З от Закона на пътищата представлява непряка дискриминация по чл. 4, ал. З от ЗЗДискр. по отношение на потребителите - чужди граждани или установени в други държави на основата на признак гражданство, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр.; II. постановено е на основание чл. 47, т. 2, предл. второ от ЗЗДискр. преустановяване на нарушенията на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр., установени в т. 1.1, 2 и 3 от настоящото решение.; III. наложена е на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр. във връзка чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр. с цел преустановяване на установеното в т. 1. 1 от настоящото решение нарушение на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. принудителна административна мярка на министъра на регионалното развитие и благоустройството, като му е предписано да изработи и внесе"' в Министерски съвет за одобрение законопроект за изменение/допълнение на Закона за пътищата, който да установи в съответен законов текст изискванията на чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 размерите на таксите за ползване на пътната инфраструктура за определен период да са пропорционални на продължителността на ползването на пътната инфраструктура; IV. определен е на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр. 30 (тридесет) дневен срок, считано от получаването на настоящото решение, в който адресатът на принудителните административни мерки по т. III от решението - министърът на регионалното, развитие и благоустройството да предприеме мерки за изпълнението им и да уведоми Комисията за защита от дискриминация; V. наложени са на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр. във връзка чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр. с цел преустановяване на установените в т. 1. 1, 2 и 3 от настоящото решение нарушения на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр. принудителни административни мерки на Министъра на регионалното развитие и благоустройството и на министъра на финансите, като е предписано на всеки от тях, заедно или поотделно, следното: 1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект за Постановление на Министерски съвет за изменение на чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", за достигане на следните ценови пропорции между годишните и краткосрочните винетни такси: месечният размер на таксата да не надвишава 10 % от годишния размер, седмичният размер да не надвишава 5 % от годишния размер, а дневният размер да не надвишава 2 % от годишния размер; 2. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект на постановление на МС за изменение на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях така, че да бъде създадена, в допълнение на чл. 12, ал. З от същата Наредба, възможност за валидизиране на годишните винетки за оптимален едногодишен срок от 12 месеца, считано от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя; 3. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект на постановление на МС за изменения на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, както и на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", които да позволят въвеждането на дневни винетни такси и за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. З от Закона за пътищата, наред със съществуващите такива винетни такси за останалите две категории ППС; 4. определен е на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр. 30 (тридесет) дневен срок, считано от получаването на настоящото решение, в който адресатите на принудителните административни мерки по т. V от настоящото решение - Министърът на регионалното развитие и благоустройството и Министърът на финансите да предприемат мерки за изпълнението им и да уведомят Комисията за защита от дискриминация.

Предвид изложените по-горе съображения обжалванато решение в описаните по-горе части следва да се отмени като като незаконосъобразно - постановено в противоречие с материалния закон и при несъобразяване с целта на закона.

Тъй като оспореното решение е валидно, жалбата на министъра на вътрешните работи се явява неоснователна, с оглед на което същата следва да се отхвърли.

Така мотивиран и на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,