Решение № 11927 от 23.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9779/2020 г.

Производството по делото е по чл. 185 и следващите от АПК.

Образувано е по подадена жалба от Кмета на община Варна срещу чл. 15 и чл. 17, т. 3 от наредба 1/17.01.2001г., за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн. ДВ. бр. 13/10.02.2001г.

В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на двете подзаконови норми, като противоречащи на нормативни актове от по-висока степен чл. 2 от ЗНА, чл. 76, ал. 1 и ал. 2 от АПК и Конституцията на Р. България. Сочи се още, че в конкретния случай Кмета на община Варна със заповед е одобрил проекта за актуализация на ГПОД на територията на общината, като при обжалване на заповедта ВАС приема, че този вид актове е подзаконов такъв. Издадената по този начин заповед влиза в противоречие с чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, тъй като по силата на тази разпоредба кмета на съответната община издава заповеди, като в компетентността му не влиза издаването на подзаконови нормативни актове. При това законодателно уреждане на въпроса е видно, че Кмета на община Варна не може да изпълни законосъобразно задълженията си възникващи по силата на чл. 15 и чл. 17, т. 3 от Наредба 1/17.01.2001г., тъй като те противоречат на нормативни актове от по-висока степен. В с.з. чрез процесуален представител поддържа жалбата, като навежда и доводи за допуснати съществени административнопроцесуални нарушения, изразяващи се в неспазване нормите на чл. 13 и чл. 15 от Указ 883/24.04.1974г.

По тези доводи моли разпоредбите на чл. 15 и чл. 17, т. 3 от Наредба 1/17.01.2001г. да бъдат отменени. Претендират се разноски.

Ответникът - министърът на регионалното развитие и благоустройството, чрез процесуален представител оспорва жалбата като неоснователна и навежда доводи, че оспорените текстове от наредбата са законосъобразни, при издаването им е спазена процедурата съгласно ЗНА, подзаконовия акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма, в съответствие с целта на закона. Моли съда да отхвърли жалбата и претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховна административна прокуратура счита жалбата за допустима, а по същество за неоснователна.

Жалбата е предявена срещу нормативен административен акт, подлежащ на оспорване и от лице овластено по силата на закона - чл. 186, ал. 1 от АПК, поради което е допустима за разглеждане.

Разгледана по същество е и основателна.

Предмет на оспорване пред настоящата инстанция са разпоредбите на чл. 15 и чл. 17, т. 3 от Наредба 1/17.01.2001г., за организиране на движението по пътищата, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн. ДВ бр. 13/10.02.2001г., доп., бр. 20/08.03.2019г.

Въз основа на събраните по делото доказателства и в съответствие с чл. 168 от АПК, приложим субсидиарно в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове въз основа разпоредбата на чл. 196 от АПК, настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, осмо отделение извърши проверка за законосъобразност на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, при която установи :

На 10.02.2001г., в ДВ бр. 13 е обнародвана Наредба 1 за организиране движението по пътищата, като в нея е посочено, че тя се издава на основание чл. 3, ал. 3 от Закона за движение по пътищата.

По делото ответната страна е представила административната преписка по издаване на акта, включваща: 1. Препис от ДВ бр. 13/10.02.2001г., за публикуване на процесната наредба.

1. таблица за отразяване на становища - приети и неприети, получени от процедурите по обществени консултации по членове от проекта в три наредби касаещи повишаване безопасността на движение по пътищата, вкл. и процесната.

1. Наредба за изменение и допълнение на Наредба 1 от 2001г., за организиране на движението, в която се прави изменение в разпоредбата на чл. 8, ведно с мотивите за разработване на проекта.

1. разпечатка от сайта на портала за обществени консултации относно публикуването на проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба 1/2001г. и

1. копие от писмо с изх. 11-00-164(40)/21.02.2019г., на главния секретар на МРРБ до Държавен вестник.

Съдът предвид установеното от фактическа страна достига до следните правни изводи :

Съгласно чл. 1а от Закона за нормативните актове, нормативният административен акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно действие и се издава или приема от компетентен държавен орган, а съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, оправомощени за това от Конституцията или от закон. Със ЗНА са определени и дефинирани отделните видове нормативни актове, които се издават от държавните органи, като съгласно чл. 7, ал. 2 наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.

Процесната наредба е издадена от компетентен орган, предвид нормата на чл. 3, ал. 3 от ЗДвП, в която /в съответната редакция ДВ. бр. 20/1999г./ е посочено, че условията и редът за организиране на движението по пътищата, отворени за обществено ползване, се определят от министъра на регионалното развитие и благоустройството.

Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, включително и извършените в него допълнения и изменения т. е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА.

Но макар и Наредбата да е издадена от компетентен и надлежно оправомощен държавен орган и в предвидената от закона форма, в производството по приемането й са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. На първо място не се установява спазването на предвидения в закона ред за изготвянето и приемането на нормативния акт от министъра на регионалното развитие и благоустройството. Към момента на приемане на Наредбата този ред е бил установен в Указ 883/1974г., за прилагане на ЗНА, като по отношение нормативни актове от вида на оспорения, по силата на чл. 20 от Указа, приложение намира чл. 13 от същия. Съгласно чл. 13 от Указ 883, при изготвяне на проекти за наредби процедурата обхваща: 1. изготвяне на първоначален проект; 2. обсъждане на проекта; 3. изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения на първоначалния проект. От цитираните по-горе текстове може да се направи извод, че се придава изключително значение на възможността за предварителното разгласяване и обсъждане на проекта за нормативен акт с всички заинтересовани лица и организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган. От доказателствата приложени към административната преписка във връзка с издаване на оспорените два текста от Наредбата липсват доказателства за проведено обсъждане на проекта за подзаконовия акт. Представените към акта разпечатка от сайта на портала за обществени консултации, разпечатка на сайта на МРРБ относно публикуване на проект с мотивите към него и таблица за получени становища касаят само и единствено проекта за Наредба за изменение и допълнение на Наредба 1/2001г. и по точно измененията които се правят в текста на чл. 8, който обаче не е обект на подадената до съда жалба. В материалите по делото освен първоначалния вид на процесната Наредба не са представени никакви други доказателства, вкл. и такива за уведомяване на заинтересовани лица за изразяване на становища. В случая не е проведено обсъждане по представения проект за Наредба, като по този начин не е дадена възможност на заинтересованите страни да изразят становища и бележки имащи отношение към законосъобразността на включените в подзаконовия акт норми. При това положение, тричленния състав на ВАС приема, че процесната Наредба, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството е публикувана в нарушение разпоредбите на чл. 20 вр. чл. 13 от Указ 883/1974г., действащи към този момент. Откриването на производството по издаване на нов нормативен акт следва да се оповести публично чрез средствата за масово осведомяване или по друг подходящ начин, като оповестяването включва и основните съображения за издаването на акта. Проследяването на действията по внасяне и обсъждане на предложението, по неговото съобщаване и разглеждането му налага извод, че не са спазени изискванията на цитираните норми за оповестяването и сред обществеността по подходящ начин. Преди издаване на процесната Наредба, министъра на регионалното развитие и благоустройството е имал задължение да проведе обсъждане на проекта за наредба със заинтересованите лица и организации, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по него. По делото не са представени доказателства за организиране на посочената възможност за обсъждане. Изискването за публикуване на проекта не е формално изискване, а строго регламентирана процедура, след която първоначалният проект може да бъде променен, когато се наложат съществени изменения. /В този смисъл Решение 7817 от 6.06.2013г. на ВАС по адм. д. 9387/2012г., III о., /.

Липсата на обществено обсъждане, нормативно закрепено в чл. 13 от Указ 883/24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, издаден на основание § 7 от ПЗР на ЗНА, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т.3 от АПК, тъй като при обсъждането е било възможно да се направят предложения и възражения, които биха довели до приемане на различна редакция на оспорените текстове от Наредбата и представлява самостоятелно основание за отмяна на процесните две норми от подзаконовия акт. Липсата на извършено обсъждане на проекта за издаване на Наредбата по смисъла на чл. 13 от Указ 883/1974г., препятства извършването на съдебен контрол по същество за съобразността на обжалвания акт с материалноправните норми залегнали в ЗДвП, ЗМСМА и АПК.

Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени и представляват основание за отмяна на нормативния административен акт на основание чл. 193, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 146, т. 3 от АПК.

При този изход на делото направеното от процесуалния представител на жалбоподателя искане за съдебно-деловодни разноски следва да бъде уважено, като ответната страна следва да заплати сума в размер на 10.00лв., представяваща д.т. по жалбата и 20.00лв. за платена такса за обнародване в ДВ.

Воден от горното и на основание чл. 159, т. 6 и чл. 193, ал. 1, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, осмо отделение