Решение № 5050 от 4.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 129/2019 г.

Решение № 5050 от 4.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 129/2019 г., III о., докладчик председателят Панайот Генков Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационен протест на заместник на главния прокурор при Върховна административна прокуратура срещу Решение № 35/05.11.2018 г., постановено по адм. д. № 354/2018 г. на Административен съд – Р., в частта, с която е отхвърлен протест на прокурор при Окръжна прокуратура (ОП) гр. Р., с който се оспорват нормите на, чл. 6, ал. 3 и чл. 60, ал. 2 от Наредбата за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост в Община Б., област Р. (Наредбата), приета с Решение № 125 по Протокол № 10/26.09.2008 г. на Общински съвет Б. (с последващи изменения). В касационния протест са изложени доводи, че решението е неправилно поради нарушения на материалния закон – касационно отменително основание по чл. 208, т. 3 АПК. Поддържа се, че при приемане на оспорените текстове са допуснати нарушения на Закона за общинската собственост (ЗОС). Иска отмяна на решението в оспорената част, като бъде постановено друго, с което да бъдат отменени оспорените текстове от наредбата.

Ответникът – прокурор при Окръжна прокуратура гр. Р., не се явява и не се представлява.

Ответникът – Общински съвет Б., (ОбС) не взима становище по касационния протест и не се представлява.

Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационния протест.

Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационният протест е подаден в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустим. Разгледан по същество, е неоснователен.

Административен съд - Р. е сезиран с протест на прокурор от Окръжна прокуратура Р., подаден против разпоредбите на чл. 19, ал. 1, чл. 4, ал. 3, т. 1 и 2, чл. 6, ал. 3, чл. 25, чл. 42, ал. 1, чл. 54, ал. 4 в частта "безсрочно", чл. 60, ал. 2, чл. 66, ал. 1, т. 1, 2, 4 и 5 от Наредбата за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост в Община Б., област Р., приета с Решение № 125 по Протокол № 10/26.09.2008 г. на Общински съвет Б. (с последващи изменения). Административният съд е приел протеста за частично основателен, като с обжалваното решение в протестираната му пред ВАС част, е отхвърлил протеста на Окръжна прокуратура – Р. срещу разпоредбите на нормите на чл. 6, ал. 3 и чл. 60, ал. 2 от Наредбата.

За да постанови този резултат, съдът е приел, че оспорените разпоредби от общинската наредба са приети от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма и реквизити, в съответствие с административнопроизводствените правила, приложимите материалноправни разпоредби и в съответствие с целта на закона. Изложил е подробни мотиви, че подадения протест срещу посочените разпоредби е неоснователен.

По същество съдът е приел: по отношение на нормата на чл. 6, ал. 3 от Наредбата съгласно, която "Програмата се приема най-късно до приемането на бюджета на общината за съответната година и може да бъде актуализирана през годината, като при необходимост се извършва и актуализация на общинския бюджет. Тя съдържа:

1. Прогноза за очакваните приходи и необходимите разходи, свързани с придобиването, управлението и разпореждането с имоти – общинска собственост.

1. Описание на имотите, които има намерение да предложи за предоставяне под наем, на продажба, за внасяне като непарична вноска в капитала на търговски дружества, за учредяване на ограничени вещни права или за предоставяне на концесии.

1. Описание на имотите, които общината има намерение да предложи за замяна срещу имоти на граждани или юридически лица, с подробно описание на нуждите и вида на имотите, които общината желае да получи в замяна.

1. Описание на имотите, които общината има намерение да придобие в собственост, и способите за тяхното придобиване.

1. Други данни, определени от общинския съвет."

Посочил е, че нормата урежда задължителното съдържание на годишната програма за управление и разпореждане с имотите – общинска собственост, приемана от общинския съвет по предложение на кмета на общината, като задължение за приемане на такава годишна програма е въведено с нормата на чл. 8, ал. 9 ЗОС, която законово определя и задължителното съдържание на тази програма. Съдът е установил, че към настоящия момент разпоредбата на чл. 8, ал. 9 ЗОС има следната редакция: "(9) (Изм. - ДВ, бр. 45 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г., изм. и доп., бр. 96 от 2017 г., в сила от 1.01.2018 г.) В изпълнение на стратегията по ал. 8 общинският съвет приема план за действие за общинските концесии в съответствие със Закона за концесиите и годишна програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост, по предложение на кмета на общината. Програмата се приема най-късно до приемането на бюджета на общината за съответната година и може да бъде актуализирана през годината, като при необходимост се извършва и актуализация на общинския бюджет. Програмата е в съответствие с плана за действие за общинските концесии и съдържа:

1. прогноза за очакваните приходи и необходимите разходи, свързани с придобиването, управлението и разпореждането с имоти - общинска собственост.

1. (доп. - ДВ, бр. 45 от 2012 г., в сила от 1.01.2013 г., изм., бр. 96 от 2017 г., в сила от 1.01.2018 г.) описание на имотите, които общината има намерение да предложи за предоставяне под наем, за продажба, за внасяне като непарична вноска в капитала на търговски дружества, за учредяване на ограничени вещни права, както и за възлагане чрез концесия;

1. описание на имотите, които общината има намерение да предложи за замяна срещу имоти на граждани или юридически лица, с подробно описание на нуждите и вида на имотите, които общината желае да получи в замяна;

1. описание на имотите, които общината има намерение да придобие в собственост, и способите за тяхното придобиване;

1. (нова - ДВ, бр. 15 от 2011 г.) обектите, за изграждането на които е необходимо отчуждаване на частни имоти;

1. (нова - ДВ, бр. 15 от 2011 г.) обектите по т. 5 от първостепенно значение;

1. (предишна т. 5 - ДВ, бр. 15 от 2011 г.) други данни, определени от общинския съвет."

Въз основа на тези констатации първоинстанционният съд е приел, че пряката съпоставка на определеното от закона съдържание на годишната програма за управление и разпореждане с имотите – общинска собственост и съдържанието на тази програма, регламентирано с Наредбата на ОбС – Б. сочи разминаване единствено по две точки, а именно, ЗОС предвижда програмата да включва задължително и обектите, за изграждането на които е необходимо отчуждаване на частни имоти (т. 5 от чл. 8, ал. 9 ЗМСМА), както и тези от тях, които са от първостепенно значение (т. 6). Съдът се е мотивирал, че посочените разпоредби са нови, обнародвани в ДВ, бр. 15 от 2011 г. Безспорно оспорената разпоредба на чл. 6, ал. 3 от Наредбата на ОбС – Б. не е съобразена с това изменение на законовата норма като общинският съвет не е предприел действия по допълването на подзаконовия нормативен акт. Приел е, че това не е основание за отмяна на текста на чл. 6, ал. 3 от Наредбата на ОбС – Б., тъй като регламентираното с тази норма съдържание на годишната програма и към момента е законово предвидено, като по отношение на липсващите два компонента от съдържанието на програмата на общо основание се прилага законовата норма. По тези съображения е приел, че в случая действително е налице празнота в подзаконовия нормативен акт, но тя не води до незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 6, ал. 3 от Наредбата.

По отношение на разпоредбата на чл. 60, ал. 2 която гласи: "Правото на пристрояване или надстрояване по предходната алинея се учредява без разрешение от Общинския съвет, със заповед на кмета на общината и договор, след влязъл в сила ПУП и одобрен инвестиционен проект. " Съда е изложил подробни мотиви, че наведените от прокуратурата доводи за незаконосъобразност на тази разпоредба са основани на несъответствието й с чл. 38 във връзка с чл. 37 ЗОС. Цитирана е разпоредбата на чл. 38, ал. 1 ЗОС, според която право на надстрояване и/или на пристрояване на сграда - частна общинска собственост, или на сграда, построена върху имот - частна общинска собственост, се учредява при условията и по реда на чл. 37, ал. 1 и 2. От своя страна чл. 37 ЗОС в ал. 1 предвижда, че право на строеж върху имот - частна общинска собственост, се учредява след решение на общинския съвет от кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс и съобразно предвижданията на влязъл в сила подробен устройствен план. С оглед на това в протеста се твърди, че оспорената норма на чл. 60, ал. 2 от Наредбата на ОбС – Б. не съответства на цитираните законови норми. Приел е тези доводи за неоснователни, като се е мотивирал, че регламентираната в чл. 60 от Наредбата хипотеза като цяло и в частност в частта по ал. 2, не е относима към разпоредбата на чл. 38, ал. 1 ЗОС. С последната е уредено общото правило относно реда за учредяване на право на пристрояване и/или надстрояване в общински имот, а именно, че това става след решение на общинския съвет и чрез провеждане на търг или конкурс. П. е, че като изключение от това правило е въведена хипотезата на чл. 38, ал. 2 ЗОС, според която право на надстрояване и/или на пристрояване на сграда, построена върху имот - частна общинска собственост, се учредява от кмета на общината без търг или конкурс на собственика на сградата, както и на собственици на жилища в сгради - етажна собственост, или на техни сдружения, по ред, определен от общинския съвет в наредбата по чл. 8, ал. 2. Административният съд е изложил съобръжения, че въз основа на предвидената в тази норма делегация, ОбС – Б. е приел разпоредбите на чл. 59 и чл. 60 от Наредбата като е диференцирал реда за учредяване на право на пристрояване и/или надстрояване в полза на лица, собственици на сгради, построени върху общинска земя, според вида на съществуващите сгради – жилищни или нежилищни. Също така е приел, че и в двата случая обаче законът с нормата на чл. 38, ал. 2 ЗОС допуска правото на пристрояване и/или надстрояване да се учреди от кмета без решение на общинския съвет и без провеждане на търг или конкурс. В. основа на тези изводи съдът е заключил, че не е налице несъответствие между законовата и подзаконовата регламентация, на посочените разпоредби от Наредбата поради което е приел, за неоснователен протеста в тази му част.

Съдебното решение е валидно и допустимо. Същото се явява правилно в протестираната му част. Настоящият състав на Върховния административен съд, трето отделение споделя изцяло развитите от съда в мотивите на съдебното решение фактически и правни изводи.

Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 ЗМСМА.

Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорените текстове от Наредбата са приети при спазване на изискванията за форма и реквизити, в съответствие с административнопроизводствените правила, приложимите материалноправни разпоредби и в съответствие с целта на закона.

Неоснователен е доводът за противоречие на съдебния акт с разпоредбата на чл. 8, ал. 9 ЗОС в частта, с която е отхвърлен протеста срещу разпоредбата на чл. 6, ал. 3 от Наредбата за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне на управление под наем и за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост в община Б., приета с р. № 125 по протокол № 10/26.09.2008 г. на ОбС - Б., с последващи изменения от 2009 г., 2011 г., 2012 г., 2013 г., 2014 г., 2015 г., 2016 г. и 2018 г. Правилно административният съд е приел, че съдържанието на оспорената разпоредба от Наредбата не противоречи на закона, тъй като ЗОС и сега има в частта си по чл. 8, ал. 9, т. 1-4 и т. 7 сходно съдържание. Липсата на съдържанието по т. 5 и т. 6 от чл. 8, ал. 9 от ЗОС в текста на оспорената разпоредба не обосновава незаконосъобразност, а само празнота, която се запълва с приложението на законовата норма. Годишната програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост, следва да има съдържанието, което законът определя, без значение дали подзаконовата норма го предвижда /довод от чл. 15, ал. 3 ЗНА/. Ето защо направеният от съда извод в тази насока се явява правилен и се споделя напълно от настоящата касационна инстанция на ВАС. Н. е и доводът в касационния протест за материална незаконосъобразност на съдебното решение с разпоредбата на чл. 38, ал. 1 и ал. 2 и чл. 37 ЗОС в частта, с която е отхвърлен протеста против разпоредбата на чл. 60, ал. 2 от Наредбата. Материално законосъобразен се явява направеният от съда извод, че оспорената разпоредба съответства на специалната разпоредба на чл. 38, ал. 2 ЗОС. Общинският съвет има законова делегация да определи с наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОС реда за учредяване на правото на пристрояване или надстрояване на сграда, построена върху имот - частна общинска собственост, включително да приеме, че се учредява от кмета на общината без търг или конкурс на собственика на сградата, както и на собственици на жилища в сгради - етажна собственост, или на техни сдружения. Самата Наредба е приета с решение на ОбС - Б. Това, че оспорената разпоредба предвижда правото на пристрояване и надстрояване по чл. 60, ал. 1 от Наредбата да се учредява от кмета на общината, без решение на Общинския съвет не противоречи на чл. 38, ал. 1 и на чл. 37, ал. 1 ЗОС, които са общи разпоредби и не обхващат изрично уреденото изключение по чл. 38, ал. 2 ЗОС. Разпоредбата на чл. 38, ал. 2 ЗОС не съдържа препращане към първата алинея, нито към разпоредбата на чл. 37, ал. 1 ЗОС. Урежда изчерпателно хипотеза, която не може да се тълкува разширително и затова е скрепена с условия: посочен е компетентният орган – кмет на общината; правото е само за собственика на сградата, както и на собственици на жилища в сгради - етажна собственост, или на техни сдружения; редът е определен от ОбС в наредбата по чл. 8, ал. 2 ЗОС. С оспорената разпоредба, на местно ниво са разпределени отговорностите по управлението и стопанисването на общинската собственост, между органите натоварени с това по закон - Общинският съвет и кмета на общината, в какъвто смисъл са и мотивите към проекта за ЗИД на ЗОС от 2004 г. (№ 454-01-13 от 25.02.2004 г.).

Предвид изложеното, касационният протест е неоснователен, а решението в протестираната му част, като правилно следва да бъде оставено в сила.

Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, трето отделение