Решение № 8600 от 15.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7729/2020 г.

Общинският съвет - Благоевград е подал касационна жалба срещу решение 589 от 16.04.2020 г. по адм. дело 1304/2019 г. по описа на Административния съд Благоевград, с което по протест на прокурор от Окръжна прокуратура- Благоевгад е обявена за нищожна Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност на територията на община Благоевград, приета на 24.10.2012 г. с решение 438 по протокол 15 от заседание на Общинския съвет Благоевград. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон е поискано да бъде отменено. Прокурорът при Окръжната прокуратура Благоевград, подател на протеста, не е изразила становище. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания намира, че жалбата е основателна. Производството пред Административния съд-Благоевград е образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура Благоевград с искане за обявяване на нищожност на Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност на територията на Община Благоевград, приета с решение 438 по протокол 15, на заседание на Общинския съвет Благоевград на 24.10.2012 г. Поддържа се, че наредбата е нищожна, тъй като в действащия към момента на приемането й Закон за Министерството на вътрешните работи (отм. ДВ бр. 53 от 27.06.2014 г. ) не се съдържала норма, овластавяща органите на местно самоуправление да уреждат въпроси на пожарната безопасност. Такава норма нямало и в действащия Закон за Министерството на вътрешните работи. Административният съд посочил,че Наредбата за осигуряване на пожарната безопасност на територията на Община Благоевград е приета на основание чл. 21, ал. 1, т.13, във връзка с чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, по предложение на кмета на Община Благоевград. Видно от формулирания в чл.1 предмет на наредбата, тя определя специфичните изисквания за пожарна безопасност на територията на община Благоевград. Според изложените от съда мотиви, наредбата е приета от компетентен орган, в законен състав, при спазване на административнопроизводствените правила, предвидени в Закона за нормативните актове. Общинският съвет Благоевград определил изискванията за пожарната безопасност на територията на община Благоевград, с които възпроизвел и доразвил съществуващи в съответния закон изисквания за пожарна безопасност към обектите в населените места в общината, сградите и помещенията през есенно-зимния отоплителен сезон и в горите, на територията на Община Благоевград. Обществените отношения в процеса на инвестиционното проектиране, мерките и контрола за опазване на околната среда и човешкото здраве, управлението на отпадъците, предотвратяването и ограничаването на замърсяването, опазването на горите, които се регулират от приетата наредба, са предмет на регламентация в Закона за устройство на територията, Закона за опазване на околната среда, Закона за управление на отпадъците, Закона за горите, Закона за Министерството на вътрешните работи и Закона за защита при бедствия, в които липсвали разпоредби, които да делегират компетентност на общинските съвети да приемат подзаконови нормативни актове по тяхното прилагане в областта на пожарната безопасност на територията на съответната община. Наредбата била приета по предложение на началника на Районната служба "Пожарна безопасност и защита на населението" - Благоевград, направено на основание разпоредбата на чл.127ж ППЗМВР (отм., ДВ бр. 60 от 22.07.2014 г., в сила от 22.07.2014 г.), според която органите на държавната власт и местното самоуправление разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението специфични правила за пожарната безопасност в съответните населени места. С оглед тези констатации наредбата била приета извън нормотворческата компетентност на общинския съвет. Освен това в нея се уреждали вече уредени вече изчерпателно уредени с нормативен акт от по-висока степен въпроси. Липсвали правни норми, според които общинските съвети могат да определят други изисквания към пожарната безопасност в съответните сфери на обществения живот на територията на общината. Наредбата нямала характеристиките на нормативен акт по чл.7 ЗНА, тъй като изброените специални закони не предвиждали издаването й, а и не съдържала правила по въпроси изцяло от местно значение, за да се приеме, че е издадена в изпълнение на чл.8 ЗНА. С тези мотиви административният съд обявил за нищожна Наредбата за осигуряване на пожарната безопасност на територията на Община Благоевград. Касационната инстанция намира, че решението е постановено в нарушение на съдопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон. Съгласно чл.8 от Закона за нормативните актове всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Макар да е цитирал нормата на чл.8 ЗНА, административният съд е направил нелогични и несъответстващи на нейния смисъл разсъждения. Разпоредбата ясно посочва, че наличието на уредба на законово ниво во не е пречка за създаването на норми на подзаконово ниво в същата област на обществените отношения. Първоинстанционният съд е направил обратния извод, при това, без да анализира конкретно разпоредбите на наредбата и да ги съпостави със съответните законови норми. Проверката на оспорения пред съда административен подзаконов нормативен акт следва да се извършва на всички основания по чл.146 АПК, като обхваща не само доводите, съдържащи се в жалбата, в случая, във внесения протест, в който отсъства подробна правна обосновка. Изложените от административния съд мотиви са повърхностни, липсва същински правен анализ, какъвто се изисква при проверката на подзаконов нормативен акт. Преценката, че наредбата е нищожна, е аргументирана с норми, които носят друго значение. Предписанието на чл.8 ЗНА налага извод, че правомощието на общинския съвет да създава правни норми не произтича само от специален закон, както е счел първоинстанционният съд. Независимо от това компетентността на органа може да се изведе и от норма на специален закон. Както е отбелязал и административният съд, внесеният проект на Наредбата за осигуряване на пожарна безопасност на територията на Община Благоевград, се позовава на чл.127ж от Правилника за прилагане на Закона за Министерството на вътрешните работи, според който за осъществяване на дейностите по пожарна безопасност и защита при бедствия в населените места органите на държавната власт и местното самоуправление разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места. Същата разпоредба е възпроизведена и на законово ниво в действащия Закона за Министерството на вътрешните работи (обн. ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г ). Съгласно чл.137, т.2 ЗМВР за осъществяване на дейностите по пожарна безопасност и защита при бедствия в населените места органите на държавната власт и местното самоуправление разработват съгласувано с органите за пожарна безопасност и защита на населението специфични правила за пожарна безопасност в съответните населени места. Не може да се сподели и извода на съда, че наличието на уредба на законово ниво на обществени отношения, които се регулират с оспорената наредба, обосновава незаконосъобразност на наредбата. Това, което съдът е следвало да анализира, е как наредбата урежда въпросите на пожарната безопасност, които са от местно значение, и съответстват ли създадените правила на нормите от по-висок ранг . С оглед допуснатите съществени нарушения на съдопроизводствените правила решението следва да се отмени и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав. Тъй като разглеждането на делото продължава, разноски на касационния жалбоподател не се дължат. По изложените съображения и на основание чл.222, ал.2,т.1 АПК Върховният административен съд