Решение № 3073 от 12.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3280/2017 г.

Решение № 3073 от 12.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3280/2017 г., IV о., докладчик съдията Бисерка Цанева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от "ВАТ Б. ООД и Ко" Командитно дружество със седалище в град Б., чрез процесуалните им представители адв. С. Д. и адв. Р. Т. против Решение № 7519 от 29.11.2016 г. по адм. дело № 3208/2016 г. на Административен съд С. - град. С него е отхвърлена, като неоснователна жалбата му против решение № Ц-27 от 31.07.2015 г. на Комисия за енергийно и водно регулиране в частта по раздел IV, т. 5 и са присъдени разноски в полза на комисията. Правят се доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неспазване на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Комисия за енергийно и водно регулиране /КЕВР/ чрез процесуалeн представител юриск. Бельова изразява становище за неоснователност на касационната жалба и претендират присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованата страна - "Електроенергиен системен оператор" ЕАД /ЕСО/ не взема становище по жалбата. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Мотивира се, че КЕВР не е допуснала нарушения в хода на административната процедура. Съдът е установил пълно и обективно фактите по делото и правилно е приложил материалния закон. Решението не страда от пороци, налагащи отмяната му. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред административния съд е образувано по жалба, подадена от "ВАТ Б. ООД и Ко" против решение № Ц-27 от 31.07.2015 г. на Комисия за енергийно и водно регулиране в частта му по раздел IV, т. 5. С него е определена за производителите на електрическа енергия от слънчева и вятърна енергия, присъединени към електропреносната и електроразпределителната мрежи цена за достъп до електропреносната мрежа в размер на 7.14 лв/МВч. Възраженията са за наличие на отменителни основания по чл. 146, т. 2-5 АПК. На първо място се твърди неспазване на установената форма, тъй като решението на КЕВР не съдържа подробна информация за фактите и обстоятелствата, обосновали определената цена за достъп до електропреносната мрежа в размер на 7.14 лв/МВЧ. Докладът на експертната група не е приложен към административната преписка и заинтересованите лица нямат достъп до него. Липсва индивидуализация на всеки отделен вид централа; производителите са длъжни да участват в балансираща група; нарушен е принципът за възстановяване само на икономически обосновани разходи за дейността на ЕСО, както и условието за равнопоставеност на всички участници в енергийното правоотношение. Не са спазени от регулатора законовите изисквания за определяне на цените по прозрачен начин. Включени са разходи, които са относими към преноса на ел. енергия, а не към достъпа до електропреносната мрежа. Развити са доводи, че с решението не се спазват целите, както на ЗЕ, така и на ЗЕВИ за насърчаване на производството и потреблението на енергия, произведена от възобновяеми източници. Въз основа на представената административна преписка, съдът е установил, че производството по определяне на цени е започнато въз основа на заявление за утвърждаване на цени на електрическата енергия, подадено от ЕСО на 31.03.2015 г. В него е изчислена за предстоящия регулаторен период от 1.07.2015 г. до 30.06.2016 г. цена за достъп на производители от слънчева или вятърна енергия, която се изкупува по преференциални цени в размер на 5.59 лв/МВч. Към заявлението е приложено самостоятелно предложение за утвърждаване на посочената цена за достъп. Тя се основава на осигурени допълнителни резервни мощности, балансиращи променливата генерация от соларните и вятърни паркове, които по изброените причини са останали некомпенсирани в периода 2012-2014 г. Компенсация не е постигната и с предходното решение Ц-6 от 13.03.2014 г. В предложението са посочени и изходните условия, съставляващи база за определяне на процесната цена на достъп: разходите за осигуряване на допълнителния резерв, формирани на база средночасова разполагаемост 170 МВт, остойностени по цена от 10 лв/МВч.; очакваното значително намаление на приходите от реактивна енергия, поради изменението на чл. 7 от приложимата наредба, поради ограничаване на използването на реактивна енергия от разпределителните дружества и крайните клиенти и неизплатените задължения на клиентите към ЕСО към 31.01.2014 г. за реактивна енергия. Посочена е норма на възвращаемост, вече утвърдена с предходното решение Ц-6/2014 г., като са определени и прогнозните количества енергия от ФЕЦ и ВяЕЦ за регулаторния период. Всички ценообразуващи елементи са представени в табличен вид със съпоставка с предходния регулаторен период. Преди изготвяне на доклада от назначената работна група, ЕСО е внесъл допълнение от 22.05.2015 г. В него към ценообразуващите елементи по таблицата от предложението му от 31.03.2015 г. е включил още изчислен некомпенсиран разход за осигуряване на допълнителен резерв за първично и вторично регулиране, свързан с производството на енергия от ФЕЦ и ВяЕЦ. Предложил е също така изменение при поетапно компенсиране на разходите, начиная от 1.07.2015 г. На тази нова база вече е формирал и нова цена на достъп, възлизаща на 17,73 лева/MWh. По делото е назначена и изслушана съдебно-икономическа експертиза, чието заключение не е оспорено от страните и е прието от съда. Въз основа на приетата за доказана фактическа обстановка, съдът е направил правните си изводи за изпълнение на нормативните изисквания във връзка с подготовката и общественото обсъждане на решението, кворума на заседанието, на което е прието и мнозинството. В тази връзка е съобразил, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган в рамките на материалната и времевата му компетентност в писмена форма и при излагане на фактическите и правни основания. Докладът и проектът на решение са публикувани своевременно на страницата на КЕВР, проведено е открито заседание и обществено обсъждане, което е дало възможност на всяко заинтересовано лице да изрази отношението си и да вземе участие в него. На тази база е счел за неоснователни възраженията за допуснати нарушения на административно-производствените правила. Извършил е задълбочен анализ за съответствие на решението с материалния закон, в това число и за нарушение на принципа на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия. Изцяло е разграничил правото на производителите на енергия от възобновяеми източници на преференциално изкупуване на произведената от тях ел. енергия при спазване правилата на ЗЕВИ от правото им да използват преносната мрежа, уредено в ЗЕ и то по начин, по който да се оптимизират разходите и ефективно да се ползват енергийните ресурси. По всички така изложени съображения е приел обжалваната част на акта на регулаторния орган за законосъобразна и е отхвърлил подадената срещу него жалба, като неоснователна. С оглед изхода на делото и направеното искане от процесуалния представител на комисията, е присъдил в нейна полза разноски в размер на 600 лева. Решението е правилно и съответства на многобройната практика по напълно идентичните спорове за законосъобразност на решението на КЕВР в оспорената му част. Това са решенията по административни дела от 2016 г. на Върховния административен съд, четвърто отделение номера: 7345; 7964; 14565; 6121; 8156; 9259; 7650; 11595; 14262; 7217; 9787; 12244; 13838; 6961; 4927; 10789; 11594; 6821; 7453; 10173; 9248; 5099; 5101; 13854; 5461; 7649; 8346; 0213; 9792; 12742; 7939; 10639209; 6183; 7210; 9238; 11496; 13853; 7455; 12016; 12243 и 13836. От 2017 г. това са адм. дела номера 645; 1047; 2382; 2556; 5782; 2987; 3277; 2559 5 146. При това три от делата, съответно № 2556; 6961 и 10789 са по напълно идентични жалби. Съдебната практика единно и безпротиворечиво приема липса на нарушение на административнопроизводствените правила установяващи реда за утвърждаване, определяне и изменение на цените. Съгласно чл. 39, ал. 2 от Наредбата (отм.), енергийните предприятия подават заявления до КЕВР за утвърждаване на цените не по-късно от 3 месеца преди изтичането на стария ценови период или влизането в сила на предлаганото изменение на действащи цени и/или тарифни структури. Видно от представената преписка ЕСО е подал заявление на 31.03.2015 г. като е спазил преклузивния срок. С допълнение от 22.05.2015 г. ЕСО изменя предложението си в заявлението за утвърждаване на цени, като увеличава поисканата цена за достъп поради необходимостта от поетапно компенсиране на извършени разходи в периода септември 2012 - април 2015 г. В съответствие с изискването на чл. 45 от Наредбата (отм.) КЕВР е приела доклада на работната група и е насрочила дата и час за провеждане на открито заседание за обсъждане на приетия доклад и за представяне на възражения от страна на енергийните предприятия. На проведеното открито заседание комисията е обсъдила доклада със заявителите. В закрито заседание регулаторният орган е приел проект на решение по заявленията. Решението на регулаторния орган е взето след преценка на заявлението и обсъждане на становището на ЕСО. От материалите по делото се установява, че е спазен предвидения в Наредбата специален процесуален ред за утвърждаване на цените: извършена е проверка на подаденото от ЕСО заявление и допълнение към него; заявителят е запознат с доклада от проверката, уведомен е и е участвал в открито заседание по разглеждането и обсъждането на заявлението и доклада, доклада и проекта на решение са публикувани на интернет-страницата на комисията, проведено е обществено обсъждане на предложения от комисията проект на решение. Описаният механизъм на утвърждаване на цени налага извода, че само КЕВР като регулаторен орган разполага с правомощието да определя цените. Подаването на допълнително заявление не съставлява нарушение на чл. 39, ал. 2 от Наредбата (отм.), тъй като тримесечният срок е спазен с подаване на заявлението от 31.03.2015 г. В приложения доклад на работната група изрично е записано, че изложените с допълнителното писмо от 22.05.2015 г. факти и обстоятелства не са взети предвид, поради необходимостта от допълнителни документи и обосновки, които ЕСО е следвало да представи като доказателства относно изложените данни. Докладът на специалистите от дирекции "Ц. регулиране, лицензии и пазари" и дирекция "Правна" подпомага комисията при вземането на решение, но не е задължителен за регулаторния орган. КЕВР притежава оперативна самостоятелност да определя цените в областта на енергетиката и не е обвързана с ценовите предложения на съответните дружества, а решава въз основа на обективни критерии. Предвид изложеното съдът приема, че в случая не се установяват допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при постановяване на атакуваното решение на КЕВР. Производителите поддържат тезата, че не е допустимо по използвания от комисията начин да се компенсират разходи, извършени през периоди, предшестващи едногодишния ценови период. Тя е неоснователна. Наистина в случая дължимата цена за достъп е определена не само въз основа на данните за предходния 12-месечен отчетен период, наречен базисна година, но в него са включени и разходи за компенсиране, направени от ЕСО за осигуряване на допълнителни резервни мощности за балансиране на променящата се генерация енергия, произвеждана от вятърни и соларни паркове и то за периода 2012-2015 г. Това обаче не противоречи на правилата на НРЦЕЕ, действали към момента на издаване на решението. Нормата на чл. 27 е част от раздел трети от наредбата, уреждащ правоотношенията във връзка с регулирането на цените. Първата и третата алинея от нея показват базата данни, която подлежи на оценка и анализ при утвърждаването им от регулаторния орган, като ал. 1 има за предмет прогнозните приходи и прогнозното количество ел. енергия, а ал. 3 - пределната стойност на разходите за закупуване на студен резерв и допълнителни услуги. В същото време ал. 4 сочи компонентите, които се включват в цената за достъп в неизчерпателен вид, тъй като позволява включване, освен на цената за мощност/разполагаемост и цената за енергия и други елементи, функционално свързани със структурата на разходите. Именно, като разход ЕСО е посочил пред комисията финансовите средства за осигуряване на допълнителен резерв за първично и вторично регулиране, свързан с производството на ел. енергия, произведена от вятърни централи и фотоволтаици. Понятията са легално дефинирани в § 1, т. 13 и т. 45 от допълнителната разпоредба на ПУЕС. П. регулиране е автоматична децентрализирана функция на турбинните регулатори на синхронизираните към електроенергийната система производствени агрегати, която поддържа баланса между производството и потреблението, като променя изходящата мощност на генераторите в зависимост от отклоненията на честотата. А вторичното е централизирано автоматично управление на генераторни блокове в контролна зона и/или блок, базирано на използване на резерва за вторично регулиране за изпълнение на формулираните две цели. Както в административното, така и в съдебното производство ЕСО обосновава направените за това разходи с обективната необходимост от закупуване на допълнителни резервни мощности, чрез които да се балансира променливата генерация на соларни и вятърни паркове. То е обусловено от случайното изменение на параметрите на първичните енергийни източници, които тези производители използват - слънце и вятър, предизвикващи големи отклонения в отдаваната от тях мощност. Това не е характерно за други производители на енергия от възобновяеми източници, поради което по отношение на тях не се твърдят от оператора направени допълнителни разходи. Определените от регулатора цени трябва да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността на енергийните предприятия, включително разходите за управление на енергийните обекти и за поддържане на резервни и регулиращи мощности, необходими за надеждно снабдяване на клиентите. От представените от ЕСО разчети пред регулаторния орган е било установено, че определената цена за достъп с предходното решение Ц-6/2014 г. не е довела до пълното компенсиране на разходи, направени след септември на 2012 г. в резултат на ЗИДЗЕ, обн. ДВ, бр. 54/2012 г. в сила от 17.07.2012 г. От съдържанието му се установява, че още при неговото издаване е изследван въпросът с останалите невъзстановени разходи, извършени от ЕСО за балансиране на енергийната система при промените в нея, предизвикани от ФЕЦ и ВяЕЦ и са предприети частични мерки за компенсирането им, които обаче не са довели до пълното възстановяване за предходния период. Поради тази причина ЕСО ги е посочил отново в разчетите си за предходния регулаторен период, като едновременно с това е предложил мерки за възстановяването им за следващите два регулаторни периода. Регулаторният орган е съобразил тежестта на задължението и упражнявайки правомощията си е направил корекция, като е приел за обосновано компенсирането на разходите не за два, а за три последващи регулаторни периода. Ето защо с оспореното решение, което е за следващ регулаторен период, невъзстановеният размер също е взет предвид при определяне на цената и с това не е допуснато твърдяното от жалбоподателя нарушение на материалния закон. Не е нарушена и разпоредбата на чл. 170 АПК за разпределяне на доказателствената тежест, поради неприлагане от страна на ЕСО в административното или съдебното производство на изискуемите по чл. 41, ал. 2 от Наредбата (отм.) доказателства във връзка с предложението за изменение на цените. Самият регулаторен орган е преценил, че информацията, с която разполага и до която има достъп е достатъчна да обоснове разчетите и данните, съдържащи се в предложенията на оператора. Отделно от това една част от информацията е публично достъпна, като подлежаща на публикуване; друга част е достъпна и е на разположение на комисията по силата на изпълнение на задълженията на ЕСО, като лицензиант - чл. 52 от Наредба № 3/2013 г.; трета част се извлича от съответните отчети и данни, предоставени от останалите лицензианти - НЕК, електроразпределителни и електроснабдителни дружества, доколкото с решение Ц-27 се регулират цени и на други участници в процеса. С представените разчети пред регулаторния орган, ЕСО е установил, че определената цена за достъп с предходното решение Ц-6/2014 г. не е довела до пълното компенсиране на разходи, направени след септември на 2012 г. в резултат на ЗИДЗЕ, обн. ДВ, бр. 54/2012 г. в сила от 17.07.2012 г. Ето защо с оспореното решение, което е за следващ регулаторен период, невъзстановеният размер също е взет предвид при определяне на цената. Същото се потвърждава и от изготвената по делото съдебно-икономическа експертиза в чието заключение е посочено, че изчислението на частта от извършени разходи, които не са били възстановени от съответстващи приходи е правилно и икономически обосновано, поради което следва да бъдат включени в цените на услугите. Следва да се отбележи, че цената за достъп се дължи от производителите на електрическа енергия от слънчева и вятърна енергия, за разлика от преференциалната цена за продажба на енергия, която не се дължи, а се получава от тези производители и има различен характер в сравнение с цената за достъп до електропреносната мрежа. Законодателят е предвидил преференциална цена за изкупуване на ел. енергия от производителите на енергия от слънце и вятър, но това не означава, че тези производители нямат задължения, произтичащи от характера на електроенергийната система и постигането на баланс в тази система, която е основна цел на законодателя, видно от мотивите на ЗИД на ЗЕ от 07.07.2015 г. Заплащането на цени за достъп до електропреносната мрежа представлява едно от задълженията на производителите на електрическа енергия от слънце и вятър, което не влиза в противоречие с правото им да получават цената за произведената от тях енергия, като по този начин се постига необходимият баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, тъй като е недопустимо всички останали производители на електрическа енергия, както и клиенти, да бъдат натоварени с тежестта на разходите, произтичащи от дейността на една група производители. Случайното изменение на параметрите на първичните енергийни източници, които тези производители използват - слънце и вятър предизвикват големи отклонения в отдаваната от тях мощност. Това не е характерно за други производители на енергия от възобновяеми източници, поради което по отношение на тях не се твърдят от оператора направени допълнителни разходи. Преценено от този аспект, възражението на жалбоподателя за неравностойно третиране е неоснователно и обосновано не е уважено от първоинстанционния съд. Неоснователна е касационната жалба и в частта й относно обжалване на присъдените разноски в полза на административния орган в първоинстанционното производство. Данните по делото сочат, че комисията е представлявана от процесуален представител с юридическо образование - правен експерт. Структурата, функциите и организацията са предмет на специална регламентация в Правилник за дейността на Комисията за енергийно и водно регулиране и на нейната администрация. Съгласно чл. 16 от него Специализираната администрация включва звената, които пряко подпомагат и осигуряват осъществяването на правомощията и включва четири дирекции, първата от които е "Правна". Функциите й са предмет на специално уреждане в чл. 25 и са обособени в единадесет групи. Петата от тях възлага на дирекцията осъществяване на процесуално представителство пред съда и други органи. Това представителство, реализирано от юристи на експертна длъжност в дирекцията по нищо не се различава от представителството от юрисконсулт. В първоинстанционното производство комисията е била представлявана от юриск. Райков и юриск. Х. С. С. - младши експерти в дирекция "Правна" и имат право на разноски за това представителство. Определените такива в размер на 600 лева напълно съответстват на правната сложност на спора и на редакцията на правната норма към момента на прилагането й. Решението е правилно и в тази му част и следва да се остави в сила. Цитираното решение № 7519 от 29.11.2016 г. по адм. дело № 3208/2016 г. в обратен смисъл е единствено между всички изброени по-горе решения на Върховния административен съд по спора за законосъобразност на решение № Ц-27 от 31.07.2015 г. на КЕВР в частта му по раздел IV, т. 5 и не формира съдебна практика. С оглед изхода на делото и направеното искане от процесуалния представител на ответната страна, жалбоподателят ще следва да заплати по 100 лева - юрисконсултско възнаграждение съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във вр. с чл. 78, ал. 8 ГПК. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение