Решение № 581 от 12.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14031/2010 г.

Решение № 581 от 12.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14031/2010 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "Чез Разпределение България" АД, гр. София, против протоколно решение № 144/6.10.2010 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР). Жалбоподателят твърди, че решението е нищожно и в условия на евентуалност навеждат доводи за неговата унищожаемост като постановено в нарушение на материалноправните норми на Закона за енергетиката (ЗЕ) и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Моли решението да бъде отменено, както и да му се присъдят направените по делото разноски. Ответната страна ДКЕВР, чрез процесуалните си представители, оспорва жалбата и поддържа становище за законосъобразност на оспореното решение. Жалбата е подадена в срок, от надлежна страна и при наличие на правен интерес, поради което е процесуално допустима. Същата следва да бъде разгледана по същество. Настоящият състав на Върховния административен съд, като взе предвид представените по делото писмени доказателства и доводите на страните, приема за установено следното: С т. 1 от оспореното решение ДКЕВР е указала на "ЧЕЗ Разпределение България" АД, "ЧЕЗ Електро България" АД, "Е. ОН България Мрежи" АД и "Е. ОН България Продажби" АД, че Комисията ще приема като икономически обосновани единствено разходи за извършване на услуги, свързани с лицензионната дейност, които не надвишават посочените в приложената таблица, а с т. 2 на дружествата по т. 1 е указан едномесечен срок, в който да представят пред Комисията нови ценоразписи, с цени, не по-високи от посочените в горната таблица. Цитираното решение е постановено от ДКЕВР в изпълнение на дадени указания на Върховния административен съд в решение по адм. дело № 14141/2008 г., оставено в сила с решение на петчленен състав на същия съд по адм. дело № 5916/2010 г., с които е отменено решение № 155/6.10.2008 г. на ДКЕВР. С отмененото протоколно решение № 155/6.10.2008 г. ДКЕВР е указала на всички електроразпределителни дружества и крайни снабдители, че ще приема като икономически обосновани единствено разходи за извършване на услуги, свързани с лицензионната дейност, които не надвишават посочените в таблицата, неразделна част от решението. В мотивите на влязлото в сила решение на ВАС са обосновани правни изводи, че решението на ДКЕВР е издадено от компетентен орган, в съответствие са дадените му законови правомощия, но същото противоречи на материалния закон и е постановено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Прието е, че решението е постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като преди да издаде акта си ДКЕВР не е изяснила фактите и обстоятелствата от значение за случая, с което е нарушила чл. 35 от АПК. В самия доклад на работната група е посочено, че дружествата прилагат различен подход при определяне цените за отделните видове услуги, поради което не може да се направи достоверен сравнителен анализ между отделните ценоразписи. По преписката не са събрани всички относими доказателства за изясняване на обстоятелството спазват ли жалбоподателите условията в лицензиите относно цените на предоставяните допълнителни услуги, свързани с лицензионната дейност, още повече, че назначените по делото вещи лица изрично са заявили, че без предоставената допълнително счетоводна информация от жалбоподателите не биха могли да отговорят на въпроса дали определените от комисията максимални цени на услугите са икономически обосновани, както и дали в цените на услугите са включени разходи, вече включени в цените за присъединяване и пренос на електрическа енергия, утвърдени или определени от комисията. Изложени са съображения, че изводите на регулаторния орган, че тези услуги са пряко свързани с дейността на дружествата по лицензиите и тяхното предоставяне гарантира реализирането на универсалното право на потребителите да имат достъп до електроразпределителните мрежи, респективно да бъдат снабдявани с електрическа енергия, както и че извършването на услугите се осъществява единствено от разпределителните дружества, поради което за потребителите не е налице възможност да избират между различни изпълнители, са законосъобразни. Не е налице законово ограничение ДКЕВР да определи максимални цени на услугите, свързани с лицензионната дейност, но същите следва да отговарят на принципите, заложени в условията на лицензиите. Изложени са мотиви, че предвидените от ДКЕВР максимални цени на услугите, предоставяни от дружествата - жалбоподатели не са икономически обосновани, а утвърдените от регулатора разходи не възстановяват икономически обоснованите разходи на "Чез Електро България" АД и "Чез Разпределение България" АД за извършване на услугите, свързани с лицензионната им дейност. Поради това волеизявлението на административния орган почива на факти, които не са доказани, като при формирането му не са взети предвид всички обстоятелства от значение за случая. В хода на съдебното производство е установено по несъмнен начин, че при ценообразуването двете електроразпределителни дружества спазват изискванията за разделно отчитане на разходите по регулираната (основната) дейност и тези за услуги, свързани с лицензионната дейност. Използваният от Комисията стандартен подход за определяне на пределни цени на услуги, свързани с лицензионната дейност на електроразпределителните дружества, не отчита спецификата на изпълнението им; не е взета предвид разликата в цената на вложения труд в услугите, съобразно със спецификата на извършената услуга; нормативът от 15 % "разходи за материали и др.", определен на база "разходи за труд", не е съобразен с реалния размер на другите видове разходи (механизация, горива, масла, консумативи и т. н.). Приложеният от ДКЕВР подход при фиксиране на разходите за предоставяне на услугите създава и условия за неравнопоставеност между лицензиантите. При това положение регулаторът се е произнесъл без да е изяснил всички релевантни факти, в резултат на което утвърдените от него разходи не отговарят на принципите, заложени в условията на лицензиите, за чието контролиране е постановено процесното протоколно решение. С оглед на така изложените съображения, обжалваното решение е отменено, а преписката върната на регулаторния орган за ново произнасяне. При новото произнасяне на ДКЕВР с протоколно решение № 144/6.10.2010 г. ДКЕВР е разгледала доклад относно определяне на пределни цени на допълнителни услуги, предоставяни от енергийните дружества, като е взела решение, че ще приема като икономически обосновани разходи само разходите за услуги, свързани с лицензионната дейност, като същите не следва да надвишават определените горни граници в приложената към решението таблица и даден едномесечен срок на дружествата да представят нови ценоразписи. Така постановеното решение на ДКЕВР представлява индивидуален административен акт, подлежащ на съдебен контрол по смисъла на чл. 21 от АПК. Същият е издаден от компетентния орган, в кръга на неговите законови правомощия, в предвидената форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие са материалноправните разпоредби и целта на закона, по следните съображения: ДКЕВР е компетентна да постанови оспореното решение, поради което същото не е нищожно. Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 5 от ЗЕ, посочена като правно основание за постановяване на решението, ДКЕВР упражнява контрол за регулиране на дейностите по производството, преноса и разпределението на електрическата енергия, преноса и разпределението на природен газ, търговията с електрическа енергия и природен газ, производството и преноса на топлинна енергия. В тази връзка жалбоподателят навежда доводи, че при постановяване на оспореното решение ДКЕВР не може да упражни правомощията си чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗЕ (да осъществява регулиране на цените, в случаите, предвидени със закон) предвид на обстоятелството, че чл. 30, ал. 1 от ЗЕ изброява изчерпателно кои цени подлежат на регулиране, като цените на предоставяните от дружеството - жалбоподател допълнителни услуги са изключени от обхвата на разпоредбата. Действително цените на предоставяне на допълнителни услуги не попадат в приложното поле на чл. 30, ал. 1 от ЗЕ, които подлежат на регулация от ДКЕВР, но с протоколно решение № 144/6.10.2010 г. не се определят цени на допълнителни услуги, а Комисията определя, че ще приема като икономически обосновани единствено съответните разходи за извършване на услуги, свързани с лицензионната дейност. Това правомощие е осъществено по силата на разпоредбата на чл. 76, ал. 1 във връзка с ал. 4, т. 9 от ЗЕ, която регламентира, че комисията контролира съответствието и изпълнението на извършваните лицензионни дейности, като текущо контролира съответствието и изпълнението на лицензионната дейност с условията на лицензията, които са изчерпателно изброени в т. 1 до 8 на ал. 4, а в т. 9 е посочено, че този контрол обхваща и други условия, посочени в лицензията. В т. 3.10.2 от издадената на жалбоподателя лицензия № № Л-135-07/13.08.2004 г. за разпределение на електрическа енергия изрично е посочено, че при определяне на неподлежащи на регулиране цени за предоставяне на услуги, свързани с лицензионната дейност, лицензиантът следва да съблюдава следните принципи: 1. цените да съответстват на икономически обоснованите разходи за тяхното извършване; 2. цените не могат да включват разходи, включени в цените на доставяната до краен потребител енергия. При така разпоредените със законови норми правомощия на ДКЕВР, издаденото от нея решение е действително, постановено при наличие на материална компетентност на органа, при осъществяване на контрол върху цените на услугите, свързано е с лицензионната дейност на жалбоподателя, независимо че се касае за елемент от цени, неподлежащи на регулиране. В този смисъл оплакванията за нищожност на оспореното решение са неоснователни. Решението е в писмена форма, с изложени подробни фактически основания, обосноваващи издаването му. В разпоредителната му част са указани начинът и срокът на изпълнение на разпоредените задължения на лицензианта, касаещи определяне на цени на услуги, свързани с лицензионната дейност. Решението на ДКЕВР е издадено при спазване на административнопроизводствените правила. Преди произнасянето на административния акт регулаторният орган е определил работна група със заповед № З-Е-120/5.08.2010 г., която да извърши проучване и да направи анализ на цялата информация, свързана с формиране на цените на допълнителните услуги извършвани от електроразпределителните дружества и крайните снабдители, включително и от жалбоподателя. За целта от последните е изискана детайлна информация, свързана с брой на услугите по отделните позиции, включени в ценоразписа, обща численост на персонала, численост на персонала свързан с извършването на услугите, средствата за работна заплата, транспортни и логистични разходи и др. Извършен е икономически анализ на предоставената информация и при отчитане на специфичните факти и обстоятелства, характерни за електроразпределителните дружества, при спазване на основните принципи при изпълнение на правомощията си, заложени в разпоредбата на чл. 31 от ЗЕ ДКЕВР прави изчисления на цените за допълнителни услуги през 2008 г. приемайки за основа за определянето им използването на необходимите човекочасове за извършването на конкретните услуги, умножени по часовата ставка за труд и съответно прибавени други разходи. Съображенията за приемане на този подход при определяне на пределна стойност на цените на услугите са подробно изложени в административния акт и се свеждат до липсата на измерима и единна счетоводно-калкулационна схема за отделяне на разходите, свързани с извършването на съответния вид услуга, което внася съмнение в сигурността у потребителите за извършено вече плащане на услугата и чрез крайните цени на ел. енергия, установеното включване на значително по-високи разходи в сравнение с действително направените за извършването им, различните методики използвани от отделните дружества водят до неравнопоставеност на потребителите в различните региони на страна, калкулирането на приходи от услуги, които вече са включени в утвърдените от комисията цени за присъединяване и не на последно място включена печалба в цените на услугите, което не е икономически обоснован елемент и лицензиантът не може да формира печалба от предоставянето на съпътстващи основната му дейност услуги. На база на подробния сравнителен анализ за времето, необходимо за извършване на услугите по възстановяване на електрозахранването, както и анализа на икономически обоснованото ниво на разходите, които потребителите трябва да заплащат за извършваните допълнителни услуги при отчитане на спецификите на осъществяване на лицензионната дейност от електроразпределителните дружества, ДКЕВР произнася решение по т. 3, по протокол № 144/6.10.2010 г. с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 5 от Закона за енергетиката (ЗЕ) във връзка с т. 3.10.2 от издадените лицензии за извършване на дейността "разпределение на електрическа енергия" по силата на което считано от 6.10.2008 г. на " ЧЕЗ Разпределение България" АД, "ЧЕЗ Електро България" АД, "Е. ОН България Мрежи" АД, "Е. ОН България Продажби" АД да бъде указано, че комисията ще приема като икономически обосновани единствено разходи за извършване на услуги, свързани с лицензионната дейност, които не надвишават посочените в таблица, неразделна част от решението, като на дружествата е указано в едномесечен срок да представят в комисията нови ценоразписи, с цени, които не са по-високи от посочените в горната таблица. Неоснователен е доводът на жалбоподателя за допуснато от административния орган съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради приети и коментирани в решението обстоятелства и факти, настъпили след 6.10.2008 г. - дата, след която то следва да се прилага. Действително са анализирани данни, предоставени от електроразпределителните дружества за извършени разходи по предоставяне на отразените в таблицата към протоколното решение услуги, получени в резултат на дейността на лицензиантите през период следващ месец октомври 2008 г. Административният орган е обсъдил и съпоставил паралелно тези данни с данните, относими към административното производство и за релевантния период, в резултат на което ДКЕВР след като излага подробни съображения относно приложения подход при определянето на разходите за услугите стига до обоснования извод, че ще приема като икономически обосновани единствено разходи за извършване на услуги, свързани с лицензионната дейност, които не надвишават посочените в таблица, неразделна част от решението. При постановяването му са съобразени единствено фактите и обстоятелствата към момента на извършения контрол от страна на регулаторния орган - м. октомври 2008 г., последващите обстоятелства не са взети предвид, но те видно и от мотивите в административния акт са в подкрепа на крайния извод от необходимостта да бъде определена ценова рамка на тези услуги. Освен това административният орган е длъжен при постановяването на новото решение, независимо, че то касае предходен период, да вземе предвид и нови факти и обстоятелства, които са от значение за законосъобразността и правилността на новия административен акт. Неоснователни са и оплакванията за нарушаване на материалноправните разпоредби на чл. 30 и чл. 31, т. 2 от ЗЕ. Независимо, че цените на допълнителните услуги, свързани с лицензионната дейност на жалбоподателя не подлежат на ценово регулиране, по изложените по-горе съображения от настоящия състав, ДКЕВР е упражнила свои законови правомощия да определи рамките, в които следва да бъде определен един от елементите на ценообразуването, а именно разходите за допълнителни услуги. В рамките на посочените от комисията рамки лицензиантът може да определя цените на електрическата енергия, и в този смисъл той има право сам да определя крайната цена, поради което с оспореното решение не се прави ценово регулиране по смисъла на чл. 30 от ЗЕ. При постановяването на административния акт ДКЕВР е съобразила принципите за осигуряване на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия и отделните групи потребители, както и цените на енергийните предприятия да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността им, заложени в разпоредбите на чл. 23, ал. 1, т. 3 от ЗЕ и чл. 31, ал. 1, т. 2 от ЗЕ. По този начин контролът върху разходите за допълнителни услуги, свързани с лицензионната дейност препятства злоупотребата от страна на енергийните предприятия използването на различни методики и аналитична отчетност за оценка на тези разходи, както и калкулиране на приходи по услуги, които са част от утвърдените от комисията цени за присъединяване и включване на печалба от тези дейности при изчислена надценка върху разходите. По изложените съображения, оспореното решение е законосъобразен административен акт, като издаден в съответствие с изискванията на чл. 146, т. 1 до 5 от АПК. Поради това не са налице основания за отмяната му. Разноски от ответника не са претендирани пред настоящата инстанция, поради което такива не следва да бъдат присъждани. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,