Решение № 9792 от 13.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 6077/2010 г.

Решение № 9792 от 13.07.2010 г. на ВАС по адм. д. № 6077/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Ваня Анчева Съдебно производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по касационна жалба на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР/Комисията) против Решение № 4055 от 25.03.2010 г., постановено по адм. д. № 13851/2008 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение. В касационната жалба се поддържат оплаквания за недопустимост на решението и алтернативно за неговата неправилност поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Ответниците - "Чез Електро България" АД, гр. София и "Чез Разпределение България" АД, гр. София оспорват касационната жалба и молят за отхвърлянето й като неоснователна, поради липса на сочените в нея основания. Молят за присъждане на направените разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба Застъпва мнение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, петчленен състав, констатира, че касационната жалба е подадена в законоустановения срок и от легитимирана страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна, по следните съображения. С Протоколно решение № 155/06.10.2008 г., на основание чл. 21, ал. 1, т. 5 от ЗЕ, във връзка с т. 3.10.2. от издадените лицензии за извършване на дейността "разпределение на електрическа енергия", ДКЕВР е указала на всички електроразпределителни дружества и крайни снабдители, че ще приема като икономически обосновани единствено разходи за извършване на услуги, свързани с лицензионната дейност, които не надвишават посочените в таблицата, неразделна част от решението. С атакуваното от касатора решение тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение е отменил протоколно решение № 155/06.10.2008 г. на ДКЕВР по отношение на "Чез Електро България" АД, гр. София и "Чез Разпределение България" АД, гр. София и е върнал административната преписка на Комисията за ново произнасяне в тази част, съобразно дадените в съдебното решение указания. За да постанови този резултат е приел, че обжалваният административен акт е незаконосъобразен, т. к. е постановен в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Мотивирал се е с безспорно установеното обстоятелство, че фиксираните от регулаторния орган максимални цени на услугите, предоставяни от "Чез Електро България" АД и "Чез Разпределение България" АД не съответстват на разходите за тяхното извършване, а разходите, определени в оспорения административен акт не възстановяват икономически обоснованите разходи на дружествата за извършване на услугите. Съдът е посочил, че не е налице законово ограничение ДКЕВР в качеството си на секторен държавен регулатор да определи максимални цени на услугите, свързани с лицензионната дейност, но същите следва да отговарят на принципите, заложени в условията на лицензиите, което изискване в случая не е спазено, т. к. определените от Комисията максимални стойности, с които следва да се съобразяват адресатите на акта, не са икономически обосновани, в какъвто смисъл е и заключението на вещите лица. От неоспорените и приети заключения на назначените по делото единична и тройна съдебно-икономически експертизи е установено, че приходите и разходите относно дейността по осъществяване на услугите, свързани с лицензионната дейност на дружествата се отчитат отделно от разходите по дейностите, които подлежат на регулиране, като дружествата-жалбоподатели са спазили изискванията за отделно отчитане на разходите по регулирана дейност и услуги, свързани с лицензионната дейност. Вещите лица са констатирали, че разходите за труд се калкулират по реално изпълнени поръчки и не са включени в разходите по лицензионната дейност. Установено е, че при изготвяне на заключенията вещите лица са използвали и материали (допълнителна счетоводна информация), предоставени им от двете дружества-лицензианти, които не са приложени в административната преписка и съответно не са взети предвид от регулаторния орган при постановяване на оспореното от него решение. При това положение първоинстанционният съд е счел, че ДКЕВР се е произнесла без да е изяснила фактите и обстоятелствата от значение за случая, с което е нарушила чл. 35 АПК. Отчетено е, че в самия доклад на работната група, възприет изцяло от Комисията е посочено, че електроразпределителните дружества прилагат различен подход при определяне на цените за отделните видове услуги, поради което не може да се направи достоверен сравнителен анализ между отделните ценоразписи. С оглед наличието на данни, опровергаващи констатациите и изводите на ДКЕВР съдът е преценил, че по преписката не са събрани всички относими доказателства за изясняване на обстоятелството спазват ли жалбоподателите условията в лицензиите относно цените на предоставяните допълнителни услуги, свързани с лицензионната дейност, поради което обективираното в протоколното решение волеизявление на Комисията е незаконосъобразно. Решението е валидно, допустимо и правилно. Неоснователно е твърдението на касационния жалбоподател, че обжалваното решение е недопустимо, т. к. са разгледани по същество жалби срещу неподлежащ на съдебен контрол акт. Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд намира, че първоинстанционният съд е сезиран с жалби срещу годен за оспорване по съдебен ред административен акт. Решението на съда отговаря на изискванията, при които делото може да се реши по същество, а именно - постановено е при наличие на положителните и при липса на отрицателните процесуални предпоставки за разглеждане на жалбите. Позоваването на касатора на вътрешноведомствен характер на протоколното решение на ДКЕВР и на обстоятелството, че се касае за подготвителен акт без самостоятелно правно значение по смисъла на чл. 21, ал. 5 вр. с чл. 64 АПК, не се споделя от настоящата инстанция. Анализът на правния характер на протоколното решение, извършен на плоскостта на приложимото законодателство в областта на регулирането на дейностите в енергетиката сочи, че оспореното пред първата инстанция волеизявление на държавния регулатор, с което са фиксирани максимални стойности, до които Комисията ще приема за икономически обосновани разходите на електроразпределителните дружества и крайните снабдители за предоставяните от тях услуги, свързани с лицензионната дейност, притежава белезите на административен акт, чиято законосъобразност подлежи на проверка от съда. Видно от съдържанието и правните му последици, обжалваният административен акт представлява самостоятелен, краен, пораждащ непосредствен правен ефект за адресатите си акт, т. к. установените с решението като икономически обосновани прагове на разходите създават задължение за електроразпределителните дружества да се съобразяват с тях при определяне на цените на свързаните с лицензионната им дейност услуги. Оспореното протоколно решение не попада в категорията на т. нар. вътрешнослужебни актове по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, както неоснователно се твърди в касационната жалба. Съгласно посочената обща разпоредба, регламентираща обхвата и действието на Кодекса по място, разпоредбите на същия не се прилагат по отношение на актовете, с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. С други думи по силата на чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК от приложното поле на закона са изключени само тези актове на административните органи, с които се създават задължения за техни подчинени органи или се разрешават вътрешнослужебни въпроси и с които, въпреки вътрешноведомствения им характер, не са засегнати права и интереси на други лица. С оглед естеството му, процесното решение на ДКЕВР съдържа властническо волеизявление, което едностранно създава промяна в правната сфера на дружествата-лицензианти. Поради това в случая не се касае за вътрешноведомствен акт, а за подлежащ на общо основание на съдебен контрол административен акт. Претендираното от касатора постановяване на акта при условията на предоставената му от закона оперативна самостоятелност също не изключва допустимостта на съдебния контрол (Арг.: чл. 169 АПК). В случая оперативната самостоятелност съществува само и единствено като възможност за регулатора да не се съобрази с представените от дружествата разходи и да прецени различни такива по вид и размер като икономически обосновани. Доколко обаче приетите от регулатора разходи са действително икономически обосновани и именно поради този им характер формират цените на допълнителните услуги, е въпрос по съществото на спора, респ. - предмет на извършената от първоинстанционния съд проверка за законосъобразност на акта. Противно на твърденията на касационния жалбоподател, при постановяване на първоинстанционното решение не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Върховният административен съд, пето отделение е обсъдил фактите от значение за предмета на спора, както и доводите и възраженията на страните. Решението е постановено след извършена цялостна служебна проверка на административния акт, като съдът се е произнесъл по претендираните от жалбоподателите негови пороци. Съдът законосъобразно и обосновано е преценил събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, включително заключенията на вещите лица по назначените съдебно-икономически експертизи, чиито констатации и изводи, не са оспорени по същество от страните. Неоснователно е в този аспект релевираното от касатора възражение, че решаващият съд неправилно е кредитирал експертните заключения, които се основават на неприети по делото доказателства, като се визира предоставената на вещите лица от дружествата - жалбоподатели допълнителна счетоводна документация, неприложена в административната преписка. Съгласно нормата на чл. 171, ал. 2 АПК по искане на страните съдът може да събира и нови доказателства, допустими по Гражданския процесуален кодекс, т. е. такива извън вече събраните редовно в производството пред административния орган, като вещи лица, оглед или освидетелстване той може да назначава и служебно. Следователно извършените от първоинстанционния съд процесуални действия в хода на съдебното дирене са изцяло законосъобразни. На следващо място, видно от разпоредбата на чл. 395, ал. 2 от Закона за съдебната власт, всички държавни органи, юридически лица и граждани, при които се намират материали, необходими за извършване на назначената от съда експертиза, са длъжни да осигурят достъп на вещото лице до тях съобразно нивото на достъп до класифицирана информация, което то притежава, както и да оказват необходимото съдействие за изпълнение на задачите на експертизата. Предвид горното и съобразявайки разпоредбите на Раздел пети, Глава четиринадесета на Гражданския процесуален кодекс, във връзка с чл. 144 АПК, настоящият петчленен състав намира, че не е налице нарушение на съдопроизводствените правила. Атакуваното решение е обосновано и правилно е приложен материалният закон. Фактическата обстановка, приета за установена от тричленният състав на Върховния административен съд, се възприема изцяло от настоящата инстанция. Същата се подкрепя от събрания в хода на съдебното производство доказателствен материал. Съгласно разпоредбата на чл. 170, ал. 1 АПК, регламентираща доказателствената тежест в процеса, административният орган е следвало да установи съществуването на фактическите основания, посочени в акта и изпълнението на законовите изисквания при издаването му, което не е сторил. Доказателствата по делото, опровергаващи възприетите от Комисията фактически констатации и формирания въз основа на тях диспозитив налагат извод, че решението й е постановено в нарушение на чл. 35 АПК и не съответства на материалноправните норми. Както правилно е посочил решаващият съд, ДКЕВР безспорно разполага с контролни правомощия по отношение съответствието на извършваните лицензионни дейности с условията на издадените лицензии, включително относно цените на услугите, свързани с лицензионната дейност, каквито са тези в оспореното решение (чл. 76, ал. 1 , вр. ал. 4, т. 9 ЗЕ). Съгласно залегналото в т. 3.10.2 от издадените на електроразпределителните дружества лицензии условие, при определяне на неподлежащи на регулиране цени за предоставяни услуги, свързани с лицензионната дейност, лицензиантите следва да спазват следните принципи - цените да съответстват на икономически обоснованите разходи за тяхното извършване и да не включват разходи, вече включени в цените за присъединяване и пренос на електрическа енергия, утвърдени или определени от Комисията. Предмет на административния акт са следователно допълнителни услуги извън снабдяването на потребителите с електрическа енергия и регулирането на цените по предоставянето й, като в случая ДКЕВР е определила кои разходи на лицензиантите и в какъв размер според нея са икономически обосновани в контекста на т. 3.10.2. от лицензиите. Волеизявлението на секторния регулатор като израз на контролните му функции обаче също следва да отговаря на заложените в цитираното лицензионно условие принципи, като установеното по делото противоречие с тях води на заключение за незаконосъобразност на атакувания административен акт. Правилен и в съответствие с данните по делото е изводът на първоинстанционния съд, че предвидените от ДКЕВР максимални цени на услугите, предоставяни от дружествата-жалбоподатели не са икономически обосновани, а утвърдените от регулатора разходи не възстановяват икономически обоснованите разходи на "Чез Електро България" АД и "Чез Разпределение България" АД за извършване на услугите, свързани с лицензионната им дейност. Настоящата инстанция намира за законосъобразна преценката на съда, че волеизявлението на административния орган почива на факти, които не са доказани, като при формирането му не са взети предвид всички обстоятелства от значение за случая. В хода на съдебното производство е установено по несъмнен начин, че при ценообразуването двете електроразпределителни дружества спазват изискванията за разделно отчитане на разходите по регулираната (основната) дейност и тези за услуги, свързани с лицензионната дейност. Видно от заключението на съдебно-икономическата експертиза използваният от Комисията стандартен подход за определяне на пределни цени на услуги, свързани с лицензионната дейност на електроразпределителните дружества, не отчита спецификата на изпълнението им; не е взета предвид разликата в цената на вложения труд в услугите, съобразно със спецификата на извършената услуга; нормативът от 15 % "разходи за материали и др.", определен на база "разходи за труд", не е съобразен с реалния размер на другите видове разходи (механизация, горива, масла, консумативи и т. н.). Според вещото лице приложеният от ДКЕВР подход при фиксиране на разходите за предоставяне на услугите създава и условия за неравнопоставеност между лицензиантите. При това положение регулаторът се е произнесъл без да е изяснил всички релевантни факти, в резултат на което утвърдените от него разходи не отговарят на принципите, заложени в условията на лицензиите, за чието контролиране е постановено процесното протоколно решение. Ето защо като е приел, че последното е незаконосъобразно и е постановил отмяната му, съдът е приложил точно и обосновано материалния закон. По изложените съображения настоящият петчленен състав счита, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което оспореното решение следва да бъде оставено в сила. Доказателства за направени пред касационната инстанция разноски от страна на ответниците - "Чез Електро България" АД и "Чез Разпределение България" АД не са представени, поради което такива не следва да им се присъждат. Що се отнася до извършените в първоинстанционната фаза на делото разноски, същите са присъдени на дружествата с решението на тричленния състав на Върховния административен съд. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,