Решение № 2324 от 22.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15243/2009 г.

Решение № 2324 от 22.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 15243/2009 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Николай Гунчев Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на Министъра на здравеопазването (подадена чрез пълномощник) срещу Решение № 11916 от 14.10.2009 г. на Върховния административен съд, Пето отделение, постановено по административно дело № 4063/2009 г., с което е отменена негова заповед № РД-09-565/19.11.2008 г. и е върната преписката на административния орган за ново произнасяне. Касаторът по същество твърди наличието на всички отменителни основания по чл. 209 от АПК, като развива оплаквания за недопустимост, нищожност и неправилност на обжалваното решение, поради което иска неговото обезсилване или обявяването му за нищожно, респ. отмяната му и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата на Зейнеп Асан Туджар срещу Заповед № РД 09-565/19.11.2008 г. на Министъра на здравеопазването. Ответницата Зейнеп Асан Туджар чрез повереника си адв. Велкова оспорва жалбата и моли тя да бъде отхвърлена като неоснователна и да се остави в сила обжалваното решение на тричленния състав на ВАС като правилно и законосъобразно. Претендира разноски и за двете съдебни инстанции. Становището на представителя на Върховната административна прокуратура е, че касационната жалба е допустима, но неоснователна. Прокурорът развива съображения, че обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. Върховният административен съд, в настоящия си петчленен състав при II-ра колегия, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в законоустановения срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. По отношение на нейната основателност съдът съобрази следното: Пред тричленния състав от пето отделение на ВАС българската гражданка Зейнеп Асан Туджар е обжалвала Заповед № РД 09-565/19.11.2008 г. на Министъра на здравеопазването, с която на основание чл. 84, ал. 4 във връзка с чл. 80 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК), й е отказано признаването на професионална квалификация "магистър-фармацевт". В производство по чл. 145 и сл. от АПК съдът е отменил като незаконосъобразна посочената министерска заповед, като е приел, че същата е издадена от компетентен орган съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 от ЗППК, но в противоречие с материалноправните изисквания на ЗППК и при съществени нарушения на процесуалните правила. Решението е валидно и допустимо, като не са налице пороци, обосноваващи наличието на отменителните касационни основания по чл. 209, т. 1 и т. 2 от АПК. То е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от компетентен съд в рамките на правомощията му, след сезиране от надлежна страна. Съгласно чл. 84, ал. 5 от ЗКПП решението и отказът за признаване на достъп до регулирана професия или нейното упражняване на територията на Република България подлежат на оспорване при условията и по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Професията "магистър-фармацевт" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗППК във връзка с чл. 3 и с чл. 4, ал. 1, т. 1 от същия закон, включена е в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с Решение № 925/2006 г. на Министерския съвет (респ. - Решение № 619 на МС от 20.07.2009 г.). Противно на твърдяното от касатора, тричленният състав е контролирал законосъобразността на акта, който контрол по аргумент от чл. 168 от АПК обхваща всички, вкл. и непосочените в жалбата основания по чл. 146 от АПК. Доколкото естеството на спора касае въпрос, предоставен на преценката и подлежащ на решаване в рамките на оперативната самостоятелност при упражняване на правомощията на административния орган, съдът се е произнесъл в хипотезата на чл. 173, ал. 2 във връзка с ал. 1 от АПК, като ведно с отмяната на атакуваната пред него заповед е постановил връщане на преписката на компетентния административен орган за ново произнасяне, със съдържащи се в мотивите на решението задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Постановеното решение обаче е неправилно. От данните по делото е установено, че процедурата по признаване на професионална квалификация "магистър фармацевт" е започнала по заявление на Зейнеп Асан Туджар от 9.07.2008 г., която е завършила висше образование по специалността "Фармация" в Ивано-Франковския държавен университет на Украйна с петгодишен курс на обучението, приключило през 2008 г., и е получила титлата "магистър по фармация". Назначената с нарочна заповед на Министъра на здравеопазването комисия за признаване на професионална квалификация, в т. ч. и за професията "фармацевт", е поискала становище от доц. д-р Ламбов, декан на фармацевтичния факултет на Медицински университет гр. София, за съответствие с нормативните изисквания за придобиване на професионална квалификация "магистър-фармацевт" в Република България. В експертното си становище доц. д-р Ламбов е посочил, че като цяло изучаваните от Зейнеп Туджар учебни дисциплини и аудиторна заетост съответстват на Наредбата за единните изисквания за придобиване на висше образование по специалността "Фармация" за образователно-квалификационна степен "магистър", с изключения относно това, че аудиторната заетост за микробиология е с 40% по-малка, за Технология на лекарствата с 22%, за Фармакогнозия с 20%, Фармакотерапия с 60% и т. н., като не са положени два от общо петте държавни изпита, съобразно изискванията на наредбата, и не е проведен задължителен 6-месечен стаж в аптека съобразно изискванията на чл. 64, ал. 1, т. 3 от ЗППК. На база на това становище, след даване на възможност за допълнителни доказателства и разглеждане на представените документи, съобразно правомощията й по чл. 80 от ЗППК комисията е взела мотивирано решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на исканата професионална квалификация от заявителката, поради наличието на съществени несъответствия по смисъла на чл. 29, ал. 2 от ЗППК в обучението на Зейнеп Туджар с изискванията на закона и Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "фармация" за образователно-квалификационна степен "магистър". От академичната справка и приложението към дипломата на жалбоподателката са установени изучаваните дисциплини, хорариума, положените държавни изпити и стаж, като е видно, че посоченият хорариум на изброените в оспорената заповед задължителни дисциплини е по-малък от изисквания по някои от учебните дисциплини: микробиология, фармакология и пр. Въз основа на предложението на комисията, с процесната заповед министърът на здравеопазването е отказал да признае професионална квалификация "магистър-фармацевт" на г-жа Туджар. В мотивите на заповедта е изложено, че не са налице предпоставките за признаване на професионална квалификация "магистър-фармацевт", поради наличие на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България, с която са въведени изискванията на Директива 2005/36/ЕО. Посочено е, че изучаваните от Туджар дисциплини не съответстват на задължителните учебни дисциплини, съставляващи теоретична подготовка по специалността "фармация" и на минималния им хорариум съгласно програмата по чл. 64, ал. 1, т. 4 от ЗППК и чл. 7, ал. 2 от Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалността "Фармация" за образователно-квалификационна степен "магистър". В заповедта е изброено конкретно несъответствието в хорариума на задължителните учебни дисциплини, както и тези, които не са изучавани. Отбелязано е, че не са изучавани задължителните дисциплини: токсикология, фармацевтичен анализ и фармацевтични грижи. Посочено е, че не е проведен задължителния 6-месечен преддипломен стаж в аптека съгласно чл. 64, ал. 1, т. 3 от ЗППК и чл. 8, ал. 1, т. 2 от наредбата, както и не са положени всички държавни изпити съгласно единните държавни изисквания. При така установените безспорно факти както в хода на административното производство, така и от първоинстанционния съд, касационната инстанция намира, че административният орган при правилно прилагане на материалния закон е приел, че не са налице основанията по чл. 5, ал. 2 от ЗППК за признаване на професионална квалификация "магистър-фармацевт" на Зейнеп Туджар, придобита в Украйна. Заповедта на Министъра на здравеопазването необосновано е преценена от тричленния състав на ВАС като незаконосъобразна. Изложените в мотивите й съображения за наличието на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба на Република България, приведена в съответствие с изискванията на Директива № 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, се подкрепят от наличните по делото доказателства и обуславят основателността на отказа. Достъпът и упражняването на регулирана професия в Република България, когато е обвързана с притежаване на определени професионални квалификации, се признават от административния орган при същите условия, които се прилагат за завършилите в страната граждани. След като Зейнеп Туджар не е завършила обучението си при условията и съобразно изискванията на чл. 5, ал. 2 от ЗППК, то отказът на Министъра на здравеопазването е постановен в съответствие с материалния закон. Изводите на органа по признаването, обективирани в мотивите на административния акт, кореспондират с приложените към административната преписка относими писмени доказателства. Процесната заповед, като индивидуален административен акт, е в предписаната от закона форма (съдържа изискуемите реквизити по чл. 59 от АПК). Посочено е правното основание за издаването й - чл. 84 във връзка с чл. 80 от ЗППК, а имащите отношение към спора материалноправни норми от ЗППК и други нормативни актове са анализирани при излагане на фактическите основания по издаването й и извеждане на крайния извод, обусловил постановеният отказ. Издаденият акт съответства и на целта на закона, съгласно която изискването за преминаване на обучението по утвърдения план е с оглед специалния статут на професията "магистър-фармацевт" по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗППК, като професия с обществена значимост и от съществено значение за здравето и живота на хората, достъпът на която е подчинен на нормативи относно придобиването на специфична професионална квалификация и правоспособност. Предвид горното неправилно тричленният състав е приел, че фактическите обстоятелства, изложени в оспорената заповед и обосноваващи наличието на съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в страната, и послужили за постановяване на отказ да се признае професионална квалификация, са в противоречие с приложените в административната преписка писмени доказателства, от което следвало, че е нарушен чл. 35 от АПК, като индивидуалният административен акт е издаден, без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая. Освен това, в настоящия казус не може да се обоснове извод за неспазване на чл. 35 от АПК, водещ до заключение за нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на акта: при условие, че производството по издаване на заповедта е разписано в чл. 77 - чл. 86 от ЗППК, е налице изключение по смисъла на чл. 22, т. 1 от АПК. От друга страна - дори и допуснато, подобно нарушение не рефлектира върху законосъобразността на акта, доколкото ангажираният доказателствен материал несъмнено установява релевантните за произнасянето на компетентния орган юридически факти. Административният орган е проявил процесуална активност и е събрал необходимите за преценката му доказателства, които не са оспорени от Зейнеп Туджар. На следващо място, тричленният състав неправилно е приложил разпоредбите на чл. 29, ал. 1 и чл. 30 от ЗППК. Първият текст е диспозитивен и с оглед редакцията му: "Органът по признаване може да изиска...", сочи на дискреционно правомощие на административния орган да прецени дали да приложи някои от опциите, предвидени в нормата, като изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност, или не. Правната норма регламентира една възможност за компенсаторни мерки, в рамките на предоставената оперативна самостоятелност на органа да прецени за всеки конкретен случай дали да я приложи. Тази негова преценка е израз на свободна воля и вътрешно убеждение, и като преценка по целесъобразност не подлежи на съдебен контрол. Съгласно чл. 83, ал. 1 от ЗППК, когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, в какъвто смисъл е била направената от комисията констатация, последната предлага на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. Разпоредбата на чл. 83, ал. 1 от ЗППК обаче следва да се тълкува във връзка с чл. 24, ал. 2, т. 7, чл. 29, ал. 1 и чл. 31, ал. 2, т. 1 от същия закон. В този контекст, цитираната правна възможност се отнася само до лица, придобили квалификация в държава членка или притежаващи доказателства за професионална квалификация, издадени в трета държава по смисъла и при условията на § 3 от ДР на ЗППК, в чиито категории Туджар не попада и следователно органът не е бил длъжен да й предложи възможност да премине стаж за приспособяване или положи изпит за признаване на правоспособност. Това е така, защото е необходимо притежателят на доказателството за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава членка, да има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания на Директива 2005/36/ЕО - Зейнеп Туджар като завършила обучението си в Украйна през 2008 г. няма как да разполага с такива доказателства. Наистина, редакцията на чл. 30 от ЗППК сочи, че задължението на комисията е императивно, т. е., тя е длъжна да направи визираното предложение, но съгласно чл. 29, ал. 1 от ЗППК, от оправомощения орган зависи дали да предостави на молителя предвидената възможност. Ако прецени да приложи този текст, то тогава прилага и дадените му правомощия в чл. 30 от ЗППК. Когато обаче предвид конкретиката на случая, органът е на становището, че не следва да се изисква от заявителя да премине стаж или да положи изпит, не е длъжен да излага нарочни мотиви за това. Те от една страна произтичат от мотивите на отказа за признаване на исканата квалификация, а от друга страна са изискуеми само в хипотезата на предприето действие (дори и в условията на оперативна самостоятелност), тъй като тогава административният орган е длъжен да обоснове защо предприема именно тази, а не друга възможност, и следва да изложи фактическите и правните основания за това, с оглед правото на защита на заинтересованата страна и възможността съдът да провери законосъобразността на акта. Обратното означава да се задължи министърът да мотивира неупражняването на възложената му от закона компетентност (т. е. бездействието си), за което не е необходимо издаване на нарочен акт, още по-малко излагането на мотиви. Ето защо не може да се приеме, че министърът задължително следва да приложи чл. 29, ал. 1 и чл. 30 от ЗППК, както и че е длъжен да изложи мотиви защо не предлага на заявителката компенсационни мерки, както е прието в оспореното решение. В същият дух е и последвалото законодателно разрешение с допълнение на ЗППК, направено с § 79 от ПЗР на ЗИДЗЗ (обн. ДВ, бр. 41 от 2.06.2009 г., в сила от 1.07.2009 г.) с приемането на новите § 3а и § 3б от ДР на ЗППК относно регулацията за признаването на доказателства за професионални квалификации, издадени на български граждани в трета държава, и диспозитивния характер на уредената възможност при установено несъответствие с изискванията на българското законодателство органът по признаване на професионални квалификации да предложи преминаване на допълнително обучение по учебните дисциплини, които не са изучавани или са изучавани в недостатъчен обем и съдържание, полагане на изпити и/или провеждане на съответния стаж. В тази връзка не могат да бъдат кредитирани инвокираните възражения от процесуалния представител на ответника в насока, че в случая по силата на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО (транспониран в ЗППК с текстовете на чл. 29 - 30), и на чл. 83, ал. 1 от ЗППК във връзка с чл. 29 и чл. 30 от същия закон, се въвежда нормативно установено задължение на органа по признаване да предложи и проведе процедура по прилагане на компенсационни мерки като задължителен етап от процедурата по признаване на професионална квалификация на регулирана професия, а в случай на неприлагането на такива мерки, да изложи мотиви за това. Не може да бъде споделена и неправилната интерпретация от ответниковият повереник на Спогодбата между правителството на Република България и Кабинета на министрите на Украйна за взаимно признаване на документи за образование, научни степени и научни звания (обн. в ДВ, бр. 78/2002 г.). Признаването на професионални квалификации за упражняване на регулирана професия на територията на Република България се извършва по реда на ЗППК, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност (Арг.: чл. 9). Нормата на чл. 5, ал. 2 от същия закон предписва, че признаването на професионални квалификации се извършва в съответствие с минималните квалификационни изисквания за упражняване на тези професии, съгласно Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации. Съгласно новелата на чл. 8, ал. 2 от ЗППК, когато професионалната квалификация за упражняване на регулираната професия не е придобита в държава членка, тя се признава на територията на Република България и на граждани на трети държави (per argumentum a fortiori - и за български граждани, придобили обучение в трета държава), ако те са придобили право да упражняват същата професия в държава, с която Република България има сключен международен договор за/или включващ клаузи за взаимно признаване на професионална квалификация по тази професия, при договорените условия. Позоваването само на чл. 9 от горецитираната българо-украинска спогодба обаче е извън общият й контекст и не държи сметка за разпоредбите на нейните чл. 2, предвиждащ признаването на документите за образование, научни степени и научни звания се извършва в съответствие с изискванията на действащото законодателство на Република България и на Украйна, и чл. 3, според който взаимното признаване на документите за образование, научни степени и научни звания може да не бъде извършено, ако се установят съществени различия между тяхното съдържание и съществуващите изисквания за придобиване на образователни, научни степени и научни звания в съответната страна. С оглед така изложеното, приемайки, че заповедта е незаконосъобразна, тричленният състав на ВАС е постановил неправилен съдебен акт, поради противоречие с материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, което налага отмяната на решението и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отхвърли като неоснователна подадената първоначална жалба срещу процесната заповед. Предвид изхода на спора ответниковото искане за присъждане на сторените деловодни разноски не следва да бъде уважено, като за пълнота на изложението трябва да се отбележи, че дори и то да беше основателно, щяха да се присъдят разноските само за тази, а не и за предходната инстанция. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав при Втора колегия