Решение № 11060 от 16.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5790/2024 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на областния управител на област Пазарджик, подадена чрез пълномощник юрисконсулт М. Ангелиева. Жалбата е срещу решение 1091 от 20.03.2024г., постановено по адм. дело 1393/2021г. на Административен съд Пазарджик. С касационната жалба са изложени съображения за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон касационно отменително основание по чл.209, т.3 от АПК. Конкретно излага съображения, че оспореното от него решение на Общински съвет Пазарджик не е мотивирано. Направено е искане за отмяна на решението на Административен съд - Пазарджик и за постановяване на съдебен акт по същество на спора, с което да бъде отменено решението на Общински съвет Пазарджик. Ответникът - Общински съвет Пазарджик, с писмен отговор, чрез процесуален представител адвокат П. Иванов, излага доводи за неоснователност на касационната жалба. Прави искане обжалваното решение да бъде потвърдено, както и искане и за присъждане на разноски. С молба от 27.09.2024г. поддържа отговора, като изрично заявява, че не претендира разноски. В открито съдебно заседание не се явява и не се представлява. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Счита, че са налице сочените касационни основания за отмяна на съдебното решение, поради което предлага обжалваното решение да се отмени. Върховният административен съд, четвърто отделение, като взе предвид доводите на страните и данните по делото, приема касационната жалба за допустима, като подадена от надлежна страна, и в срока по чл.211, ал.1 от АПК. Разгледана по същество касационната жалба е основателна по следните съображения: Производството пред административния съд е било образувано във връзка с оспорване от областния управител на област Пазарджик на решение 690 по протокол 35/30.11.2021г. на Общински съвет - Септември, с което е потвърдено решение 650 по протокол 34/29.10.2021г. на Общински съвет - Септември. С последното, на основание чл.21, ал.1, т.8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл.4, ал.1 от Закона за собствеността и ползването на земеделски земи (ЗСПЗЗ), е дадено предварително съгласие за промяна на начина на трайно ползване на имот с идентификатор 67009.19.19 в м.Вакарелката с НТП пасище, с площ от 28 794 кв.м. по кадастралната карта на с.Славовица, община Септември, от пасище в неизползваема нива, като е делегирал права на кмета да предприеме действия по чл.78а от ППЗСПЗЗ и е възложил също на кмета контрола и организация по изпълнението на решението. По отношение на допустимостта на оспорването първоинстанционният съд е посочил, че жалбата е допустима съгласно определение 12894 от 20.12.2023г., постановено по административно дело 10073/2022г. по описа на Върховния административен съд. За да постанови оспорения съдебен акт, при разглеждането на оспорването на областния управител по същество, решаващият съдебен състав е формирал изводи за неоснователност на оспорването, приемайки че обжалваното решение на Общински съвет - Септември и потвърденото с него първоначално решение са издадени в съответствие с относимите материалноправни разпоредби, при законосъобразно упражнено право на оперативна самостоятелност. Приел е, че оспорения акт е издаден от компетентен административен орган, при спазване на установената форма на мотивирано писмено решение, повтарящо част от мотивите на първоначалното решение и препращащо към тези мотиви. Според съда не се констатирани и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването и на двете решения. Конкретно е обсъдил и приел за неоснователни възраженията на жалбоподателя, свързнани с липсата на предпоставки за промяна на начина на трайно ползване на процесния имот, както и, че не е незаконосъобразна евентуалната бъдеща цел за даване от общинския съвет на предварителното съгласие за промяна на начина на трайно ползване, а именно, за да може впоследствие да се промени собствеността от публична в частна с идеята включване на имота в гражданския оборот и продажбата му. Решението е неправилно, тъй като е постановено при допуснато нарушение на материалния закон, което налага неговата отмяна и постановяване на друго такова по съществото на спора. Установява се, че по предложение на кмета на Община Септември е прието решение 650, взето с протокол 34/29.10.2021г. на Общински съвет - Септември, с което на посочено правно основание чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА и чл.4, ал.1 от ЗСПЗЗ е дадено предварително съгласие за промяна на начина на трайно ползване на имот с идентификатор 67009.19.19 в м.Вакарелката с НТП пасище, с площ от 28 794 кв.м. по кадастралната карта на с.Славовица, община Септември, от пасище в неизползваема нива. В предложението на кмета на общината за промяна на начина на трайно ползване на имота е посочено, че искането е във връзка с постъпило заявление от земеделски производител за закупуване на имота, с оглед реализация на бъдещи инвестиционни намерения. Посочено е, че комисия при общинската администрация е извършила проверка на място и е установила, че фактическото ползване на поземления имот не отговаря на характеристиките на земеделски имот с НТП-пасище, тъй като липсва плътна тревна покривка, не е почистен от камъни, храсти и дървесна растителност, няма условия за добив на сено и коситба. Сочи се, че счита за целесъобразно да бъде променен НТП на имота в неизползваема нива. Приложено е становище от РИОСВ-Пазарджик, в което е посочено, че имотът не попада в границите на защитени територии по смисъла на Закона за защитените територии, нито в границите на защитени зони по Закона за биологичното разнообразие, както и скица на поземления имот. Мотивите от предложението на кмета са изцяло възпроизведени в решението на Общинския съвет. Със заповед ПО-262/10.11.2021г. и на основание чл.45, ал.4 от ЗМСМА, областният управител на област Пазарджик е върнал за ново обсъждане решение 650, взето с протокол 34/29.10.2021г. на Общински съвет - Септември като незаконосъобразно, изразяващо се в липса на мотиви и противоречие с материалноправни разпоредби. С решение 690, взето с протокол 35/30.11.2021г., Общински съвет - Септември е потвърдил решение 650, взето с протокол 34/29.10.2021г. на посочено основание чл.21, ал.1, т 8 от ЗМСМА, чл.4, ал.1 от ЗСПЗЗ във вр. чл.45, ал.9 и ал.10 от ЗМСМА. Като мотив за потвърждаването е посочено, че подобни решения са приемани и преди и същите не били връщани за ново обсъждане като незаконосъобразни. Посочено е още, че комисията е извършила проверка на място на имота и е установила, че не отговаря на характеристиките на земеделски имоти с НТП пасище липсва плътна тревна покривка, не е почистен от камъни и дървесна растителност. Общинският съвет счел, че са изложени мотиви и е потвърдил взетото от него решение. Предвид материалните предпоставки за постановяване на акт за даване на предварително съгласие за промяна на начина на трайно ползване на конкретен имот пасище в неизползваема нива на имот публична общинска собственост, настоящият състав приема за неправилен изводът на Администартивен съд Пазарджик, че постановеното решение е мотивирано. Същото е прието в нарушение на изискванията за излагане на фактически и правни основания по смисъла на чл.59, ал.2, т.4 от АПК, което съставлява съществено нарушение на изискването за форма на акта. С обжалвания акт Общинският съвет е потвърдил решението си, като е посочил единствено, че подобни решения са приемани досега и същите не са връщани за ново обсъждане като незаконосъобразни. Това обаче не обуславя изискването за излагане на фактически основания, доколкото органът е длъжен да изясни пълно, всестранно и обективно фактическата обстановка и да установи всички факти и обстоятелства от значение за решаване на въпроса, предмет на производството. Фактическите и правни основания и мотивите като цяло ще позволят да се определи дали са били налице материалноправните предпоставки за издаване на акта и дали са спазени административнопроизводствените правила. Посочването, че подобни решения са били приемани и не са били връщани за ново обсъждане, не отговаря на изискванията за мотивираност на акта. Фактическите основания за постановяване на оспореното решение не са изложени в решението, а и не могат да се изведат и от писмени доказателства, приложени по преписката. Както в протокола от заседанието на Общински съвет Септември от 30.11.2021г., така и в предложението на кмета на община Септември не се съдържа обосноваване на фактите, които да удостоверяват наличие на предпоставките за взимане на решението. Съгласно посоченото правно основание в решение 650, а именно чл.4, ал.1 от ЗСПЗЗ, собственикът свободно избира начина на ползване на земеделските земи според тяхното предназначение. При ползване на земята той е длъжен да не уврежда почвата и да спазва санитарно-хигиенните, противопожарните и екологичните норми. В чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ е разписано, че собствеността на общините върху мерите и пасищата е публична и може да се обявява за частна общинска собственост при промяна на предназначението на мерите и пасищата по реда на ЗОС в лимитативно изброените в ал.3 случаи. В тази процедура при промяна на предназначението, общинският съвет приема решение за изразяване на предварително съгласие за промяна на предназначението, като определя и срок на валидност на предварителното съгласие (чл.25, ал.5 от ЗСПЗЗ). В случая обаче, става въпрос за промяна на начина на трайно ползване на пасището, като законът не съдържа изискване за даване на предварително съгласие от общинския съвет, а посочва, че условията и редът за промяната на НТП се определят в правилника му за прилагане. С решение 650 Общински съвет-Септември е дал предварително съгласие за промяна НТП на имота и е делегирал права на кмета на Община Септември да предприеме действия по чл.78а от ППЗСПЗЗ. Доколкото решението е взето по предложение на кмета на общината, може да се приеме, че се касае за начало на процедура, целяща упражняване право на разпореждане по отношение на имот публична общинска собственост и въпреки, че конкретното производство е самостоятелно, от значение е яснотата на волята на Общинския съвет по отношение на това, за какво точно е дадено предварителното съгласие. Предварителното съгласие в случая изразява волята на собственика относно започване на процедура по реда на чл.25, ал.9 от ЗСПЗЗ във вр. чл.78а от ППЗСПЗЗ, но и в тази процедура е необходима яснота във волята на собственика по отношение промяната на НТП, която промяна дължи съобразяване с целите на ЗОЗЗ и ЗСПЗЗ, респективно с правилата на чл.2, ал.2 и чл.5, ал.1 от ЗОЗЗ и чл.4, ал.1 от ЗСПЗЗ. Ако решението се отнася само до предварително, принципно съгласие за провеждане на процедура по промяна на НТП - в минимум предложението на кмета на общината и мотивите в решението на Общинския съвет следваше да съдържат ясно волеизявление за необходимостта за промяната на НТП на имота. Позоваването в решението, че е постъпило заявление от земеделски производител за закупуването на поземления имот и извършената от общинската администрация проверка на място, не освобождават органа да изложи мотиви, от които да е видна волята му. Следва да бъде отбелязано, че фактическата установеност за имота публична общинска собственост, е отразена общо в предложението на кмета на общината и същата е преписана изцяло в акта на Общинския съвет. Фактическите основания за издаване на решението следва да са конкретни и да са относими към приложимото материално право, поради което в тях трябва да е ясно изразено становището на административния орган, като във връзка с правното основание чл.78а, ал.1 от ППЗСПЗЗ, е необходимо административният орган ясно да посочи за какви други общински земеделски нужди е необходимо да се промени НТП на съответния имот. В противен случай, а и както е посочено в предложението на кмета ясната цел е единствено продажба на имота на земеделския производител с оглед реализация на бъдещи инвестиционни намерения, което не е достатъчно, за да се извлече волята на административния орган за необходимостта от промяна в НТП, която да съответства на целите на ЗОЗЗ и ЗСПЗЗ. Освен това, предварителното съгласие не може да бъде в противоречие със специални изисквания на закона, когато са налице, и в случая след като в решение 650 е посочено правното основание на чл.78а ППЗСПЗЗ, съгласието следва да е за започване на процедура по смисъла на тази норма с конкретно възложени на кмета правни действия. А не само както е посочено да се делегират права на кмета да предприеме действия по чл.78а от ППЗСПЗЗ. Отсъствието на конкретни действия е основание за извод за неяснота във волеизявлението на Общинския съвет, като е възложил общо изпълнение на решението, съдържащо се в да предприеме действия, тъй като е необходимо правните действия да бъдат конкретизирани именно с изпълнение изискванията на чл.78а, ал.1 от ППЗСПЗЗ. В случая правилно областният управител е върнал решението на ОбС за ново обсъждане поради липса на мотиви относно фактическите основания за даване на предварително съгласие за промяна на НТП, като в приетото повторно решение такива отново не са изложени. Както бе посочено, съгласието следва да бъде обвързано с конкретни правни действия, възложени на кмета на общината, които да съобразяват изискванията на чл.78а, ал.1 от ППЗСПЗЗ, а в оспореното решение отсъства обосноваване на фактите, които административният орган е приел за осъществени, за да приложи посоченото в него правно основание - 78а ППЗСПЗЗ. Не могат да се споделят изводите в обжалваното съдебно решение, че според извършените проверки фактическото ползване на поземления имот не отговаря на характеристиките на земеделски имот с НТП пасище, като общинският съвет, упражнявайки оперативната си самостоятелност, е преценил, че начинът на трайно ползване на процесния имот следва да бъде съобразен с установеното от него фактическо ползване като неизползваема нива. Този извод не е съобразен с приетата по делото експертиза, която установява, че имотът не отговаря на характеристиките и за неизползваема нива, за каквато е даденото предварително съгласие за промяна НТП с процесното решение на Общински съвет-Септември. Предвид изложеното, съдът намира, че решение 690, взето по протокол 35/30.11.2021г. на Общински съвет-Септември е издадено при неспазване на установената форма, поради липса на мотиви. Достигайки до противоположен извод Административен съд - Пазарджик е постановил решение в нарушение на закона, което следва да бъде отменено. След като делото е изяснено от фактическа страна следва и да се отмени обжалвания административен акт решение 690, взето по протокол 35/30.11.2021г. на Общински съвет - Септември. Касаторът не претендира присъждане на разноски. А предвид молбата от 27.09.2024г. на ответника и с оглед изхода на спора, разноски не се дължат и за ответника по спора. Водим от гореизложеното и на основание чл.221, ал.2, предложение второ и чл.222, ал.1 от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,