Решение № 8597 от 13.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5934/2015 г.

Решение № 8597 от 13.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5934/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на министъра на образованието и науката срещу решение № 3875 от 6.04.2015 г. по адм. д. № 9210/2014 г. на Върховния административен съд, Пето отделение, с което е отменена заповед на министъра на образованието и науката № РД 10-1280/14.05.2014 г., с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във връзка с утвърдено длъжностно разписание на Министерството на образованието и науката (МОН), в сила от 12.05.2014 г., поради съкращаване на длъжността, е прекратeно служебното правоотношение на Мариела Иванова Муртева с място на работа МОН, на длъжност "главен експерт" в Главна дирекция "Структурни фондове и международни образователни програми" (ГД СФМОП), Отдел "Управление на качеството (О УК), с присъден ранг III младши, считано от датата на връчване на заповедта.

Заявяват се касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на административнопроизводствените правила и необоснованост.

Излагат се доводи, че в длъжностната характеристика на длъжността "държавен експерт" и в длъжностната характеристика на длъжността "старши експерт" в новопреструктурирания отдел "Управление на риска и контрол" (УРК) от бившия закрит отдел "УК", в ГД СФМОП на МОН, е налице значително разширяване на възложените функции, и към момента на издаване на оспорената заповед, заеманата от Муртева длъжност вече не съществува като система от функции, задължения и изисквания и следователно е реално съкратена. Без значение е фактът на увеличаване на броя служители, заемащи длъжността "главен експерт" в ГД СФМОП, тъй като те са в други отдели на дирекцията и Муртева не отговаря на изискванията за заемането на тези длъжности, предвид специалността й от дипломата за завършено висше образование, както и други специфични изисквания за заемането им.

Претендират се разноски за настоящата инстанция, както и присъждане на поисканите пред първата инстанция разноски по представен списък по чл. 80 ГПК - възнаграждение за вещо лице и юрисконсултско възнаграждение.

Ответната страна, чрез процесуалния си представител, излага становище за неоснователност на жалбата. Пред първата инстанция е установено, че новите длъжностни характеристики и предишната длъжност на Муртева в сравнение с новата се покриват в значителна степен. Разликите във функциите са минимални, като новите длъжности могат да се заемат дори с по-ниска квалификация. Оформено е едно допълнително място, което не е било заето. Заключението на приетата по делото експертиза е, че функциите и задълженията изпълнявани от жалбоподателката продължават да съществуват в значителна степен в две от новите длъжности. Правилно съдът е счел, че различията в новосъздадените длъжности са несъществени и малобройни, за да бъде прието, че става въпрос за изцяло нова длъжност и реално съкращаване на щата. Представя писмени бележки.

Прокурорът дава заключение за основателност на жалбата. При съдебната проверка е установено, че задълженията за служителя са преминали към длъжностите "държавен експерт" и "старши експерт". Освен тях обаче, на последните са вменени и ред други задължения и затова се касае за длъжност - различна от заеманата от Мариела Иванова Муртева, която е престанала да съществува като система от функции, задължения и изисквания. Сравнението с новоразкритите длъжности "държавен експерт" и "старши експерт" е безпредметно, защото това са различни нормативно определени позиции с различни функции, съобразно чл. 7, ал. 1 и ал. 3 НПКДА. Тези длъжности са различни като длъжностно ниво и като изисквания за заемане от изпълняваната от Мариела Иванова Муртева, а обстоятелството, доколко тя може да ги изпълнява, е ирелевантно за спора.

Касационната инстанция намира, че жалбата е процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК.

Разгледана по същество е основателна.

За да отмени оспорения акт, съдът е приел, че макар формално длъжността "главен експерт" в О УК при ГД СФМОП, заемана от Муртева, да не съществува като наименование в новото ДР в сила от 12.05.2014 г., по същество основните цели, областите на дейност, по-голямата част от основните задължения и изискванията за заемане на длъжността по отношение на професионалния опит и нивото на владеене на чужд език за заемане на длъжността "старши експерт" в новия О УРК на ГД СФМОП са запазени. Муртева е могла да изпълнява тази длъжност, дори и с по-висока квалификация от необходимата за нея, но тя не й е предложена, въпреки наличието на една свободна щатна бройка. Много вероятно е жалбоподателката да отговаря и на изискванията за заемане на длъжността "държавен експерт" в същия отдел, но въпросът не е изследван. Доколкото основните длъжностни задължения на длъжностите от едно ниво (в случая "главен експерт") в по-голямата си част са идентични, от значение за правилния отговор на въпроса за наличието или липсата на действително съкращаване на длъжността, заемана от Муртева е и фактът, че общият брой служители в ГД СФМОП, заемащи такава длъжност, е увеличен от 6 на 7.

По делото е изготвено заключение на вещо лице, което след съпоставка на длъжностната характеристика /ДХ/ за длъжността "главен експерт" в О УК (заемана от Муртева) с тези за длъжностите "държавен експерт" в О УРК, ГД СФМОП е посочило, че функциите и задълженията, залегнали в ДХ на жалбоподателката са запазени и се констатират в значителна степен в ДХ за "държавен експерт". Същата констатация е направена и при сравнението на ДХ за длъжностите "главен експерт" в О УК и "старши експерт" в О УРК. Общото и различното в двете ДХ са установени от вещото лице и са подробно описани в Приложение 1 към заключението (за длъжността "държавен експерт") и в Приложение 2 към него (за длъжността "старши експерт"). Направен е извод, че различията, особено при сравнение на ДХ за длъжността "старши експерт", са несъществени и малобройни, а изискванията за заемане на длъжността са дори по-ниски по изискванията за продължителност на необходимия професионален опит и нивото на владеене на чужд език, с оглед по-ниското длъжностно ниво на длъжността "старши експерт".

Решението е неправилно.

Съдът не е обсъдил всички относими към делото доказателства, не е взел предвид, че новосъздадените длъжности "Старши експерт" от новопреструкторирания отдел "Управление на риска и контрол" (УРК) или главен експерт в другите отдели на главна дирекция (ГД) "Структурни фондове и международни образователни програми" (СФМОП) на Министерство на образованието и науката (МОН), не могат да бъдат заети от юрист. Необоснован е изводът за незначителни различия между длъжностната характеристика на Муртева и длъжностните характеристики на длъжностите заемани по служебно правоотношение в новопреструктурирания отдел УРК, ГД СФМОП на МОН. Възприет е изводът по т. 2 от заключението на вещото лице без да се направи анализ на таблиците със съпоставка на длъжностните характеристики. Съдът не е извършил подробен анализ на длъжността на г-жа Муртева и на длъжностите за държавни служители от новопреструкторирания отдел УРК, в ГД СФМОП. Въпреки че по делото е прието заключение на вещо лице, съдът не е направил преценка на извършената съпоставка от вещото лице на изискванията за заемане на длъжностите, на функциите задълженията и правата на заеманата от Муртева длъжност и длъжностите на държавните служители от новопреструкторирания отдел УРК на ГД СФМОП

По новото длъжностното разписание на МОН, в сила от 12.05.2014 г., в отдел УРК работят 10 служители, като 6 от тях са по трудово правоотношение и 4-ма са по служебно правоотношение.

Първата длъжност заемана по служебно правоотношение е длъжността "началник на отдел" УРК, която е ръководна длъжност и като такава е с коренно различни функции и задължения от експертните длъжности.

Извършена е съпоставка от вещото лице с другите три длъжности по служебно правоотношение.

Длъжността "държавен експерт" в новопреструктурирания отдел УРК в ГД СФМОП е 1 бройка. Посочено е от вещото лице, че целта на длъжността се припокрива в значителна степен - свързана с основните специфични дейности по управление и контрола в ГД СФМОП, като в длъжностната характеристика на "държавен експерт" са добавени дейностите свързани с направляване процесите по управление на риска.

Относно областите на дейност е посочено, че се припокриват в значителна степен по 3 пункта. В длъжностната характеристика на "държавен експерт" са добавени дейностите свързани с направляване процесите по управление на риска.

Относно преките задължения са констатирани 6 общи преки задължения и 5 преки задължения, залегнали в длъжностната характеристика на "държавен експерт", които не се констатират в длъжностната характеристика на жалбоподателката. В таблиците със съпоставка на длъжностните характеристики, приложени към заключението на вещото лице, са посочени 5 основни задължения залегнали в длъжностната характеристика на държавния експерт, които не се констатират в длъжностната характеристика на Муртева.

Различните задължения са: 1. Участва в процеса на управление на риска и контрол в ГД СФМОП; 2. Пряко участва в процеса по управление на риска; 3. Изготвя финансови анализи и анализи разходи/ползи във връзка с процесите по управление на риска; 4. Оперира с приложимите електронни системи - ИСУН, IMS-AFIS, електронният регистър за държавни помощи и вътрешна база данни на МОН; 5. Участва в дейности и координира сътрудничеството с други институции, по проекти и програми, финансирани от структурни фондове на ЕС.

За длъжността се изисква професионалното направление - "Икономика" или област на висшето образование "Хуманитарни науки", за длъжността на жалбоподателката се е изисквала специалност по направление "Обществени, стопански и правни науки". Професионалното направление "Икономика" е под шифър 3,8 от областта на висше образование "Социални, стопански и правни науки", а професионалното направление "Право" е със шифър 3,6.

Служителят, който е заемал тази длъжност в предходния отдел УК - Любка Спасова-Видолова е продължила да я заема и в новопреструктурирания отдел УРК, поради което не може да се приеме, че жалбоподателката е могла да заеме тази длъжност. Съществуването на тази длъжност в новото длъжностно разписание не означава, че длъжността на жалбоподателката не е реално съкратена.

При това е необоснован изводът на съда, че длъжността на жалбоподателката може да е идентична с длъжността "държавен експерт" в новопреструктурирания отдел УРК, освен това съдът е приел, че идентичността между тези две длъжности и напълно възможна, но този въпрос не е изследван и не може да получи отговор на този етап.

Другите две длъжности, заемани по служебно правоотношение в новопреструктурирания отдел УРК са длъжностите "старши експерт" - 2 бройки. Тези две длъжности не са идентични помежду си, което е видно както от длъжностните им характеристики приложени по делото, така и от заключението на вещото лице, изготвило СКЕ по делото. Вещото лице е посочило, че целта на длъжностите "старши експерт" в новопреструктурирания отдел УРК, ГД СФМОП се препокриват в значителна степен с целта на длъжността, която е заемала Муртева, което означава, че целите на длъжностите "старши експерт" не са идентични и не се покриват изцяло с целта на длъжността на Муртева, а са налице и съответни различия.

Относно първата бройка "старши експерт":

Съгласно заключението на вещото лице областите на дейност от длъжностната характеристика на Муртева са общо 5. От тях 2-ра, З-та и 4-та област се припокриват с областите на дейност от длъжностната характеристика на "старши експерт"

Но има две различията между тези длъжности в "областите на дейност" по т. 1 и т. 5 от колона № 1, отнасяща се за длъжността на Муртева и те са следните: Участва в разработването и актуализирането на вътрешните процедури и правила на ГД СФМОП; Участва в процеса за проверка за спазването на вътрешните процедури и правила на ГД СФМОП.

Преките задължения, които са различни и не съвпадат са 2 броя и са посочени от вещото лице също в 4-та колона: Участва в процеса по управление на риска и контрол в ГД СФМОП; Оперира с приложимите електронни системи - ИСУН, IMS-AFIS, електронния регистър за държавни помощи и вътрешната база данни на МОН.

Изискванията за заемане на длъжността са специалност от професионално направление "Природни науки, информатика и математика" или "Технически науки", с шифър 4 и 5, докато жалбоподателката е завършила висше образование степен магистър, специалност право с шифър 3,6.

По отношение на изискванията за заемане на първата длъжност "старши експерт" от новопреструктурирания отдел УРК, изискването за професионално направление е различно. Длъжността е предвидена за непълно работно време и последствие е заета от Лалева на 27.05.2014 г.

Следователно първата длъжност "старши експерт" в отдел УРК - колона № 2, от приложение № 2 в заключението на вещото лице, не е идентична с длъжността заемана от Муртева, предвид разликите в "Областите на дейност", в "Преките задължения" и в "Изискванията за заемане на длъжностите", при съпоставяне на длъжностните им характеристики.

Относно втората бройка "старши експерт":

При съпоставяне на длъжностната характеристика за втората бройка "старши експерт" в отдел УРК, на ГД СФМОП - колона № 3, от приложение № 2 на заключението и длъжността заемана от Муртева, видно от таблицата на заключението, раздел № II "Области на дейност" колона 4 вещото лице е посочило, че общата област на дейност между колона № 1, отнасяща се за длъжността на Муртева и колона № 3, отнасяща се за втората длъжност "старши експерт" в отдел УРК, е само една - "Участие в процеса по администриране на нередности при усвояване на средствата от ЕС".

Еднаквите и различните преки задължения, между втората длъжност "старши експерт" в отдел УРК и заеманата длъжност от Муртева са по равен брой - 4 еднакви и 4 различни преки задължения.

Относно преките задължения общото е по четири пункта:

1. Осъществява предварителен и последващ контрол на възлагане на обществени поръчки съгласно Закона за обществените поръчки и други нормативни документи в тази област, както и предварителен контрол на графици за обществени поръчки.

2. Участва в процеса по администриране на държавни помощи и осъществяване на прозрачност.

3. Участва във вътрешноведомствени комисии

4. Изпълнява и други задачи, свързани с администрирането на програми и проекти, финансирани със средства по Оперативни програми

Различното е по четири пункта:

1. Участва в процеса по управление на риска и контрол в ГД СФМОП.

2. Участва в процеса по управление на риска.

3. Изготвя финансови анализи и анализи разходи/ползи във връзка с процесите по управление на риска

4. Оперира с приложимите електронни системи - ИСУН, IMS-AFIS, електронния регистър за държавни помощи и вътрешната база данни на МОН.

По отношение на изискванията за заемане на втората длъжност "старши експерт", на новопреструктурирания отдел УРК, е посочено - специалност от професионално направление - "Икономика" под шифър 3,8, докато професионална направление "Право" е под шифър 3.6.

Следователно и втората длъжност "старши експерт" в посочения отдел не е идентична с длъжността, заемана от Муртева, предвид разликите отчасти в "Целите на длъжностите", в "Областите на дейност", "Преките задължения" и в "Изискванията за заемане на длъжностите", при съпоставяне на длъжностните им характеристики. Това, че длъжността не е била заета, не означава, че жалбоподателкатае следвало да бъде назначена на нея, тъй като изводите на съда са, че жалбоподателката е с по-висока квалификация от необходимата за длъжността "старши експерт" и същата не й е предложена. Не е извършена съпоставка на изискванията за заемане на длъжностите и подробен анализ на преките задължения и областите на дейности, установени в длъжностната характеристика на Муртева и вакантната длъжността "старши експерт", поради което не е установено наличието на различни образователни и професионални изисквания за двете длъжности, както и разликата в конкретните задължения и изисквания за заемане на длъжността и областите на дейности.

Неточно е прието от съда, че в длъжностното разписание на МОН от 12 май 2014 г. общият брой на служителите, заемащи длъжността "главен експерт" в ГД СФМОП са увеличени от 6 на 7 броя. Общо длъжностите "главен експерт" в ГД СФМОП по новото длъжностно разписание на МОН са 9 бр. ( останали 5 от предходното щатно разписание, вместо 6 и 4 четири новоразкрити длъжности в другите отдели). Новоразкритите 4-ри броя са икономически длъжности, за които се изисква образование по професионално направление "Икономика". Следователно жалбоподателката не е могла да заеме новоразкритите длъжности "главен експерт" в другите отдели на дирекцията.

Налага се изводът, че длъжността на Муртева е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, налице са двете кумулативни предпоставки. Установено е, че тази длъжност не фигурира като наименование (като нормативно определена позиция), в длъжностното разписание на МОН, в частта за ГД СФМОП и видно от сравнителния анализ с новосъздадените длъжности, длъжността на Муртева не съществува и като съвкупност от определени функции, изисквания и задължения, установени в длъжностната й характеристика.

С оглед на това обжалваното решение следва да се отмени и да се постанови решение по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата срещу заповедта на министъра на образованието и науката.

Воден от изложеното и на основание чл. 221, ал. 1, предл. второ, Върховният административен съд, Петчленен състав - II колегия