Решение № 6193 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8949/2019 г.

Решение № 6193 от 27.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8949/2019 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" (ОП НОИР) и изпълнителен директор на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" срещу Решение № 2650 от 17.04.2019 г. по адм. д. № 11150/2018 г. на Административен съд София-град, с което е отменено негово Решение № 80811-622/02.10.18 г. за прекратяване на Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG05 M20 P001-1. 002-0008-C02 от 30.03.2018 г.

Касаторът прави оплакване за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Счита за неправилен извода на съда за незаконосъобразно смесване на елементи от производството по изменение и производството по прекратяване на договора, тъй като няма пречка двата акта да се обективират в едно решение, като въпросът относно допустимостта на изменението е преюдициален по отношение на въпроса за прекратяване на договора. В случая бенефициерът е предложил нова сграда, обект на интервенция, както и промяна на сроковете за изпълнение на дейностите по закупуване на сградата, предвидени в приложение № II към АДПБФП, без да иска удължаване на срока на самия договор. Според касационния жалбоподател предложените промени са недопустими по смисъла на чл. 8. 6, б. "б" и "в" от Общите условия при предоставяне на БФП по приоритетна ос 1 от ОП НОИР, поради което изпълнението на договора е станало неефективно и е налице основанието по чл. 11. 1 за едностранно прекратяване на договора. Необосновани са констатациите на съда, че новата сграда е в по-добро състояние от първоначално предложената. Доказателствата във връзка с обособяването на самостоятелен обект с площ 3 061, 07 кв. м в новопредложената сграда са представени за първи път в съдебното производство. Според отбелязаните в тях дати, документите са съставени през м. 09 2018 г. Тези доказателства не са част от преписката и не следва да бъдат обсъждани и кредитирани от съда. Сградата има съществено значение за изпълнение на проекта, тъй като за изграждането и оборудването на центъра е предвидена значителна част от БФП. Касационният жалбоподател счита, че договорът е прекратен законосъобразно, тъй като забавянето на дейностите по закупуване на сградата за централното звено по проекта препятства ефективното изпълнение на проекта. Не споделя извода на съда, че основанията за прекратяване на административния договор са изчерпателно изброени в чл. 39 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). В Общите условия при предоставяне на БФП по приоритетна ос 1 от ОП НОИР са уредени допълнителни основания за прекратяване на административния договор и актът за прекратяване се основава именно на разпоредби от общите условия. Тези общи условия са част от документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ и за тях в чл. 8 от АДПБФП е предвидено, че са неразделна част от договора и съставляват приложение № I от него. Иска отмяна на съдебното решение и решаване на спора по същество, като касационната инстанция отхвърли жалбата на бенефициера срещу административния акт.

Ответникът – Висше училище по мениджмънт - гр. Варна, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли да бъде оставено в сила решението.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

С обжалваното съдебно решение по жалба на Висше училище по мениджмънт – гр. Варна е отменено Решение № 80811-622/02.10.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" и изпълнителен директор на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж", с което административният орган едностранно е прекратил Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG05 M20 P001-1. 002-0008-C02 от 30.03.2018 г. на основание чл. 9, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, чл. 11, т. 11. 1 във връзка с чл. 8, т. 8. 2, изречение второ и т. 8. 6, буква "б" и "в" от Общите условия (Приложение № I) към същия договор.

От фактическа страна съдът е приел, че на 28.02.2017 г. Висшето училище по мениджмънт (ВУМ) – гр. Варна е подало чрез ИСУН 2020 проектното предложение № BG05 M20 P001-1. 002-0008 "Център за компетентност за интелигентни решения в креативните и рекреативните индустрии (ИНКРЕА)". Във формуляра за кандидатстване са посочени следните партньори: Русенски университет "Ангел Кънчев", Институт за етнология и фолклористика с етнографски музей – БАН, Национална художествена академия, Институт по биоразнообразие и екосистемни изследвания, Институт за изследване на обществата и знанието, Институт по океанология "Фритьоф Нансен" и Технически университет – Варна.

На 13.03.2018 г. ръководителят на Управляващия орган на ОП НОИР е одобрил оценителния доклад на оценителната комисия.

На 30.03.2018 г. е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG05 M20 P001-1. 002-0008-C02 от 30.03.2018 г. за изпълнение на проект с наименование "Център за компетентност за интелигентни решения в креативните и рекреативните индустрии (ИНКРЕА)". Висшето училище по мениджмънт - гр. Варна е посочено в договора като водеща организация, която да представлява останалите организации пред Управляващия орган. С договора е предоставена безвъзмездна финансова помощ в максимален размер от 13 379 129, 35 лв. (тринадесет милиона триста седемдесет и девет хиляди сто двадесет и девет лева и тридесет и пет стотинки). Предвиден е срок за изпълнение на проекта от 68 месеца, считано от датата на сключване на договора.

Между страните не се спори, че планираният за закупуване имот (поземлен имот и 5-етажна сграда с адрес гр. Варна, ул. "Христо Самсаров" № 39), в който съгласно проектното предложение е следвало да бъде обособено централното звено на Център за компетентност ИНКРЕА, е бил купен от трето лице още преди одобрението на проекта и бенефициерът е знаел за това, но не е уведомил Управляващия орган. Продажбата била осъществена на 16.05.2017 г., т. е. в периода между подаване на проектното предложение и неговата оценка.

Съгласно проектната обосновка, неразделна част от договора, дейностите, свързани със сградата, били предвидени да бъдат изпълнени в следните срокове:

• провеждане на независима оценка от лицензиран експерт за установяване съответствието на сградата с нормативната уредба в България и установяване на пазарната й стойност - месеци 1-2;

• закупване на сграда за изграждане на централно звено на ЦК в гр. Варна - месеци 3-4.

На работна среща, проведена на 18.06.2018 г. между представители на Управляващия орган и екипа за управление на проект ИНКРЕА, Управляващият орган е бил уведомен устно, че сградата, предвидена за закупуване съгласно проектното предложение, е придобита от трето лице и вече не е възможно да бъде използвана за целите на проекта.

На 09.07.2018 г. чрез ИСУН 2020 от Управляващия орган е изпратено официално запитване до представляващия водещата организация - доц. д-р Т. Радев, ректор на Висше училище по мениджмънт - гр. Варна за изясняване на въпроса със сградата.

На 23.07.2018 г. е получен отговор от доц. д-р Т. Радев, с който писмено се потвърждава, че сградата не може да се ползва за целите на проекта, тъй като е продадена на трето лице.

На проведената на 10.08.2018 г. съвместна среща между представители на УО и доцент доц. д-р Т. Радев - ръководител на проект ИНКРЕА и ректор на ВУМ и Ц. Генова, координатор на проекта за ВУМ, бенефициерът е предложил 3 потенциални сгради, които могат да заменят вече продадената сграда.

На 14.08.2018 г. ръководителят на УО е изискал от ВУМ документи за напредъка относно закупуването на сграда за създаване на централното звено на ЦК ИНКРЕА.

На 29.08.2018 г. Висшето училище по мениджмънт предоставило изисканите документи и предложило нова cграда (различна от предложените по-рано три сгради) за създаване на централното звено на ЦК ИНКРЕА, находяща се в гр. Варна, ул. "Осми приморски полк" № 128.

На 04.09.2018 г. чрез ИСУН 2020 доц. д-р Т. Радев предоставил протокол от проведена на 31.08.2018 г. среща между ръководните органи на участващите в проекта осем организации, на която с единодушие били приели решение централното звено на ЦК ИНКРЕА да бъде обособено в самостоятелен обект в сграда, находяща се в находяща се в гр. Варна, ул. "Осми приморски полк" № 128. Така взетото решение е отразено в Допълнително споразумение № 2 от 03.09.2018 г. към Договора за партньорство от 18.01.2017 г.

На 07.09.2018 г. чрез ИСУН 2020 е подадено искане от страна на ВУМ за изменение на проекта и сключения договор за предоставяне на БФП, касаещо замяна на първоначално предложената с проектното предложение сграда с нова, в която да бъде обособено централното звено на ЦК ИНКРЕА. Според ВУМ параметрите и характеристиките на новия имот са еквивалентни или превишават тези на първоначално предвидения с проектното предложение. Поискана е промяна и в срока за изпълнение на следните дейности:

• провеждането на независима оценка от лицензиран експерт за установяване съответствието на сградата с нормативната уредба в България и установяване на пазарната й стойност от месеци 1-2 да бъде променена на месеци 6-8;

• закупването на сграда за изграждане на централно звено от месеци 3-4 да бъде променено на месеци 6-8.

В административния акт ръководителят на УО е приел, че бенефициерът не е предприел своевременни действия за замяна на сградата, както и че последната предложена сграда по параметри и характеристики не е еквивалентна на първоначално посочения в проектното предложение застроен имот. В проектното предложение се предвиждало закупуване на самостоятелна сграда и земята, върху която е построена, за 1 300 000 лв., а в искането за изменение се посочвал самостоятелен обект от административна сграда без имота, върху който е построена, а само съответният процент идеални части от правото на строеж върху него. Старата сграда се състояла от общо 6 етажа (1 приземен и 5 надземни етажа), а новата - от 5 етажа (2 приземни и 3 надземни етажа). В проектното предложение било предвидено закупуване на самостоятелна cграда, а със изменението се предвиждало закупуването на част от помещенията от административна сграда, които преди продажбата трябва да бъдат обособени в самостоятелен обект за нуждите на централно звено на ЦК ИHКРЕА. Старата сграда била с P3 П 2 796 кв. м, а новата - с РЗП 4 903, 85 кв. м, от които ВУМ щяло да закупи избрани площи с приблизителна минимална РЗП от 2 809 кв. м, като това щяло да се случи след обособяването им в самостоятелен обект, което продавачът следвало да извърши. По отношение на предложената нова сграда нямало представени доказателства за готовността на собственика за обособяване на избраните площи от сградата в самостоятелен обект, както и за продажбата му на ВУМ. Обособяването и закупуването на новопредложения имот било свързано с административни процедури, които щели да забавят още повече изпълнението на дейността по закупуване на сградата за централното звено на ЦК ИНКРЕА.

В обстоятелствената част на акта ръководителят на УО е посочил, че не одобрява исканата промяна поради следните аргументи:

1. Исканото изменение, разгледано в условията на чл. 8. 6, буква "б" и "в" от Общите условия към договора, поставя под въпрос отпускането на БФП и е в нарушение на принципите на свободна и лоялна конкуренция, равнопоставеност и недопускане на дискриминация по отношение на другите кандидати в процедурата за подбор на проектни предложения. Съгласно Методологията и критериите за оценка на проектни предложения по процедура BG05 M20 P001-1. 002 "Изграждане и развитие на центрове за компетентност", първоначално предложената сграда била взета предвид и оценена по критерии 2, 4 и 5, тъй като в нея било предвидено да се изгради научноизследователската структура и да бъде разположено научното оборудване.

1. Параметрите и характеристиките на новия имот не са еквивалентни и не превишават тези на първоначално предвидения имот с проектното предложение.

1. Исканата промяна ще има като резултат забава в изпълнението на дейностите по провеждане на независима оценка от лицензиран експерт за установяване съответствието на сградата с нормативната уредба в България и установяване на пазарната й стойност и реализацията на цялостната процедура по закупуване на сградата за изграждане на централно звено на ЦК в гр. Варна, което от своя страна поставяло под сериозен риск изпълнението на одобрения проект, предвид това че към настоящия момент (датата на издаване на акта за прекратяване на договора) същият се намирал в началото на 7-ми проектен месец. Съгласно одобрената проектна обосновка, неразделна част от договора за БФП, закупуването на сградата е следвало да бъде осъществено в 3-4 проектен месец, предшестван от провеждане на независима оценка от лицензиран експерт за установяване съответствието на сградата с нормативната уредба в България и установяване на пазарната й стойност - в 1-2 проектен месец.

1. В допълнение, предложението за изменение предвиждало изграждане на централно звено на ЦК в гр. Варна в част от предложената нова сграда чрез обособяване на помещенията в самостоятелен имот, което било свързано с провеждането на редица административни процедури, които допълнително щели да забавят във времето изпълнението на дейността по закупуване на сградата и увеличавали риска на ниво оперативна програма.

Според ръководителя на УО всеки от посочените аргументи съставлява самостоятелно основание да не се приеме искането за замяна на сградата.

Предвид това, че наличието на сграда, в която да бъде обособено централното звено на ЦК ИНКРЕА, е основополагащо за изпълнението на проекта, според административния орган продължаването на изпълнението на проекта без тази сграда е невъзможно, което води до неефективност при неговото изпълнение и е основание за едностранно прекратяване на действието на Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. По изложените съображения административният орган е издал Решение № 80811-622/02.10.18 г. за прекратяване на Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG05 M20 P001-1. 002-0008-C02 от 30.03.2018 г., за което изрично е посочил, че има характер на едномесечно писмено предизвестие.

От правна страна съдът е приел, че са основателни всички оплаквания на бенефициера и подробно ги е възпроизвел в мотивите на обжалваното решение. На първо място, съдът се е съгласил със становището на бенефициера, че правните основания за прекратяване на административен договор, сключен за изпълнение на проект, съфинансиран със средства от ЕСИФ, са изчерпателно изброени в чл. 39, ал. 3, 4 и 5 от ЗУСЕСИФ, докато в настоящия случай като правни основания са наведени разпоредби от административния договор. На второ място, дори да се приеме, че е налице възможност договорът да се прекрати на основание, различно от посочените в закона, съдът е посочил, че не е спазена процедурата по чл. 11. 1 от общите условия към договора за неговото прекратяване, административният орган е допуснал смесване на елементите на две различни производства - производство по изменение на договора и производство по неговото прекратяване и е постановил акта си при липса на мотиви, с което съществено е засегнал правото на защита на бенефициера. Административното производство е започнало по искане на бенефициера за изменение на договора, както е отразено и в мотивите на оспорения акт. Искането за изменение е подадено на 05.09.2018 г. Управляващият орган не се е произнесъл по искането за изменението в предвидения срок по чл. 8. 2 от договора. Вместо това е прекратил договора на 02.10.2018 г. на основание чл. 11. 1 от общите условия към договора, но без да спази изискването от същия член, съгласно което е следвало първо да се обърне за съгласуване към другата страна. Съгласно чл. 11. 1, ако някоя от страните счита, че договорът повече не може да се изпълнява ефективно, тя следва да се обърне за съгласуване към другата страна. Ако страните не постигнат споразумение за разрешаване на проблема, всяка от тях има право да прекрати договора с едномесечно писмено предизвестие, без задължение за изплащане на обезщетение, освен в случаите, в които Бенефициерът дължи предоставени му средства от безвъзмездната финансова помощ, които са недължимо платени, надплатени суми, неправомерно получени (включително и по отношение на правилата за държавни помощи) или неправомерно усвоени или не са сертифицирани по надлежния ред.

За да приложи законосъобразно чл. 11. 1 от договора, ръководителят на УО е следвало да се обърне към бенефициера за съгласуване на действията по изпълнение на договора и само при липса на възможност за споразумение за органа възниква право да прекрати договора едностранно. Вместо това, позовавайки се на основанията по чл. 8. 6, букви "б" и "в" за недопустимост на промените, ръководителят на УО е обосновал неефективност на изпълнението на договора и директно го е прекратил.

Съдът е отбелязал също така, че констатацията на органа за липса на еквивалентност на новата сграда е необоснована. Според съда представените от бенефициера документи доказват точно обратното. Административният орган е посочил, че новопредложената сграда е с един етаж по-ниска, което няма общо с целта, поради която се закупува имотът. В акта дори е посочено, че РЗП на обектите в новопредложената сграда е по-голяма от РЗП на сградата, описана в проекта. Не са изследвани и обстоятелствата, че новопредложената сграда е в значително по-добро текущо състояние и се намира в район на града с по-добре изградени комуникации в сравнение с първоначално предложената сграда. Новопредложената сграда вече притежава история и разпознаваемост сред обществеността като научен център, за разлика от одобрената в проекта сграда, която е била шивашки цех. Според съда всички посочени обстоятелства всъщност са щели да доведат до намаляване на времето, необходимо за започване на същинската дейност по проекта, а не както е посочено в административния акт - до неговото увеличаване.

Съдът е посочил, че съгласно представената по делото справка с процентното разпределение на бюджета по проекта само 16 процента от общия бюджет са предвидени за дейности, свързани с придобиването и ремонта на сградата, останалите разходи касаят дейности, които са пряко свързани със закупуване на оборудване и извършване на научни изследвания. Според съда закупуването на друга сграда, обект на интервенция, не води до некачественото изпълнение на проекта, защото съгласно предварително обявените критерии не се оценява сградата, а научният потенциал, с който разполага кандидатът, и научната дейност, която ще се развива. С промяна на обекта на интервенция не се променят предвидените дейности, бюджетът за изпълнението им и общата продължителност на реализацията на проекта, поради което не е правилен изводът на административния орган, че исканите промени са в нарушение на общите условия към договора.

По горните съображения съдът е приел, че актът е незаконосъобразен поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните предпоставки. Отменил е административния акт изцяло и е присъдил разноски съобразно изхода на делото.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

В Условията за кандидатстване по процедура чрез подбор BG05 M20 P001-1. 002 "Изграждане и развитие на центрове за компетентност" (условията за кандидатстване) са обособени четири компонента, по които се подават проектни предложения:

• Компонент 1: "Мехатроника и чисти технологии";

• Компонент 2: "Информатика и информационни и комуникационни технологии";

• Компонент 3: "Индустрия за здравословен живот и биотехнологии";

• Компонент 4: "Нови технологии в креативните и рекреативните индустрии".

В условията за кандидатстване е поставено задължително условие подпомаганите по процедурата нови или съществуващи центрове за компетентност (ЦК) да попадат в обхвата на дефиницията за "научноизследователска инфраструктура" по т. 15, буква вв) от Рамката за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации. Съгласно дефиницията за "научноизследователска инфраструктура", това са съоръжения, ресурси и свързани с тях услуги, използвани от научната общност за провеждане на научни изследвания в съответните области, и обхваща научно оборудване или набори от инструменти, ресурси, основани на знанието, като колекции, архиви или структурирана научна информация, помощни инфраструктури, базирани на информационни и телекомуникационни технологии, като мрежи, компютърна техника, софтуер и средства за комуникация, както и всички останали средства с уникален характер, позволяващ провеждането на научни изследвания. Тези инфраструктури могат да бъдат съсредоточени в един субект или "разпръснати" (организирана мрежа от ресурси).

В условията за кандидатстване, при посочване на видовете допустими разходи, част от гореизброените ресурси – ресурсите, основани на знанието, като колекции, архиви или структурирана научна информация, помощни инфраструктури, базирани на информационни и телекомуникационни технологии, софтуер и средства за комуникация, са дефинирани като дълготрайни нематериални активи.

В настоящия случай одобреният проект е по компонент 4 "Нови технологии в креативните и рекреативните индустрии" и предвижда 12 дейности. Общата максимална стойност за финансиране по проекта е 13 379 129, 35 лв. Продължителността на осъществяване на проекта е 68 месеца, считано от датата на сключване на договора.

Въпросът за процесната сграда засяга дейността, обозначена като "Изграждане на нова специализирана научно-изследователска инфраструктура за Център за компетентност Инкреа". За тази дейност са предвидени 2 142 429, 28 лв., месец на стартиране на дейността – 1 проектен месец и продължителност на дейността от 24 месеца. В частта за бюджета относно закупуването на застроения имот са посочени следните разходи: за подготвителни дейности – 1 300 000 лв., външни услуги – 1 000 лв. и такси – 36 900 лв.

Във формуляра за кандидатстване относно дейността "Изграждане на нова специализирана научноизследователска инфраструктура" е направено следното описание на научноизследователската инфраструктура:

ЦК ИНКРЕА е организирана като национална мрежа от централно звено и 7 специализирани научно-изследователски секции (НИС) - по една във всяка от партньорските институции. Относно специализираните научно-изследователски секции е посочено, че по своето предназначение те съставляват експериментални лаборатории. Централното звено се предвижда да бъде в гр. Варна, като за обособяването на тази инфраструктура са планирани процедури по предварителна пазарна оценка на застроен имот и закупуване на пететажна сграда.

За шест от НИС са предвидени СМР на избрани помещения, а за НИС Институт по океанология се предвижда избор на подходяща физическа среда.

Във формуляра е посочено, че изпълнението на дейността ще доведе до:

1. Удовлетворяване на нуждите от физическо пространство за изпълнение на предвидената научно-изследователска дейност.

1. Изграждане на модерна научноизследователска инфраструктура от типа "мрежа от разпръснати ресурси" – едно централно звено и седем експериментални лаборатории

1. Създаване на научен комплекс от най-високо ниво с осигурен достъп на заинтересованите страни, както и с предвидени условия за взаимодействие с бизнеса.

1. Обезпечени предпоставки за провеждане на висококачествена научноизследователска дейност.

В случая искането за изменение на договора е обосновано с необходимостта от замяна на сградата, в която следва да се обособи централното звено на ЦК ИНКРЕА, т. е. изменението засяга предвиден в проекта дълготраен материален актив.

В т. 1. 3 от административния договор се посочва, че проектът (Приложение II, неразделна част от договора) се състои от формуляр за кандидатстване и проектна обосновка. В самия договор в частта относно индикаторите за изпълнение е посочен новопостроен инфраструктурен комплекс в ЦК – 1 бр. Тази част от договора е извън предмета на искането за изменение, тъй като бенефициерът поддържа предложението си за изграждане на нов ЦК, но иска промяна на сградата, където да бъде разположено централното му звено. Промяната на сградата изисква да се отразят параметрите и местоположението на новата сграда във формуляра за кандидатстване и в проектната обосновка, т. е. в Приложение II към договора. Измененията са концентрирани в следните части на проектната обосновка:

1. План за използване на научно-изследователската инфраструктура;

1. Финансовата обосновка – бюджетен ред 2. 1 остава със същата стойност от 1 300 000 лв. разходи за закупуване на сградата, обяснителните бележки се променят в частта на описанието и местонахождението на сградата и обявената стойност за продажба, за първоначално предложения имот стойността е била 2 346 996 лв., а за новопредложения – 1 900 000 лв. Старият имот се състои от земя и построената върху нея сграда с 5 надземни и 1 приземен етаж, разгърната застроена площ 2 796 кв. м. Новият имот е сграда с 3 надземни етажа, един приземен и един избен – от тази сграда се купува обособен имот с разгърната площ около 2 800 кв. м.

Основанията за изменение на административния договор са предвидени в чл. 39, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 39, ал. 1 ЗУСЕСИФ, административният договор, включително одобреният с него проект, може да бъде изменян и/или допълван по инициатива на управляващия орган или по искане на бенефициента, когато това се основава на свързани с процедурата промени в правото на Европейския съюз и/или българското законодателство, в политиката на европейско и/или национално ниво, произтичаща от стратегически документ, или в съответната програма. Съгласно чл. 39, ал. 2 ЗУСЕСИФ, одобреният с административния договор проект може да бъде изменян и/или допълван по мотивирано искане на бенефициента и извън случаите по ал. 1. Промяната не може да води до нарушаване на принципите по чл. 29, ал. 1.

В чл. 8 от общите условия към административния договор са разграничени случаите, когато е необходимо сключването на допълнително споразумение (чл. 8. 1-3), и случаите, когато се подава само уведомление от бенефициера за исканата промяна и ръководителят на УО има право на възражение (чл. 8. 4). В чл. 8. 6 от общите условия са посочени недопустимите промени:

а) Промени в бюджета на проекта, водещи до увеличаване на първоначално договорения процент и размер, предвидени в чл. 2 от административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, и/или водещи до превишаване на средствата по "тип разходи", за които има определен размер в нормативен акт, в акт на правото на европейския съюз или в съответните условия за кандидатстване;

б) Промени, които поставят под въпрос постигането на основната цел и планираните резултати на проекта и имат за цел или резултат внасяне на изменения в договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, които биха поставили под въпрос решението за отпускане на безвъзмездната финансова помощ.

в) Промени, които биха представлявали нарушение на принципите на свободна и лоялна конкуренция; равнопоставеност и недопускане на дискриминация; публичност и прозрачност.

г) Промени, които биха довели до несъответствие на административния договор със съответните правила за държавна помощ.

Процесното искане е извън случаите по ал. 1 от чл. 39 ЗУСЕСИФ и попада в хипотезата на чл. 39, ал. 2 ЗУСЕСИФ. С оглед предмета на процесното искане и в съответствие с чл. 39, ал. 2 ЗУСЕСИФ административният орган е бил длъжен да се произнесе по искането за изменение в самостоятелно производство, а не само да го обсъди в обстоятелствената част на акта за прекратяване. Съдът правилно е преценил като основателно оплакването на бенефициера, че са смесени елементи от производството по изменение и производството по прекратяване на договора. От съдържанието на протоколите за проведените срещи в хода на административното производство става ясно, че при евентуална еквивалентност на сградите органът би приел изменението на проекта, т. е. органът не изключва възможността за замяна на сградата след одобряването на проекта. Именно в изпълнение на указанията на органа бенефициерът е инициирал производство по изменение на договора чрез подаване на нарочно искане, в което е посочена новата сграда. По така направеното искане обаче липсва произнасяне в разпоредителната част на акта, а единствено в мотивите на акта за прекратяване органът посочва, че не одобрява исканите промени. Смесването на елементи от фактическия състав на две различни процедури е довело до лишаване на бенефициера от възможността за ефективна защита срещу отказа за изменение, както и от свободата на преценка дали без това изменение (в случай на влязъл в сила отказ за изменение) би имал интерес от понататъшното изпълнение на договора. Административното производство е започнало по искане на бенефициера и неговият предмет се изчерпва с решаване на въпроса дали са налице сочените от заинтересованото лице основания за изменение на договора. Друг е въпросът дали без исканото изменение изпълнението на договора би било ефективно. В случая след прекратяване на договора бенефициерът е направил искане да купи сградата изцяло със собствени средства, а предвидената сума за сграда по проекта да се използва за закупуване на оборудване. Ако органът се беше произнесъл първо с акт по искането за изменение, а не директно с прекратяване на договора, страните нямаше да бъдат лишени от възможността да обсъдят предложението на бенефициера.

Правилен е също така изводът на съда, че органът не е изложил конкретни съображения защо приема, че двете сгради не са еквивалентни. Мотивите на органа по този въпрос се изчерпват със сравняване на броя на етажите и площта на двата имота, като органът дори е допуснал фактологична грешка, че новият имот има два приземни етажа, което обективно е невъзможно. Въпреки че в акта е посочено, че е извършена проверка на място, от обстоятелствената част на акта не става ясно какво е установено при тази проверка, нито има препращане към конкретен документ, съставен при проверката. В акта няма данни и сравнение на състоянието на двата имота, предназначението, местоположението и наличната техническа инфраструктура. Няма данни какви административни процедури предстоят във връзка с обособяването на самостоятелен обект в новата сграда, колко време би отнело извършването им, както и на кои етажи се намират помещенията и по какъв начин ще се осъществява достъпът до тях. Предвид липсата на мотиви по горните обстоятелства, напълно необоснован е изводът на органа, че исканата промяна е недопустима по смисъла на чл. 8. 6, б. "б", а именно – че поставя под въпрос постигането на основната цел и планираните резултати.

В акта не са изложени също така мотиви каква е относителната тежест на дейността по закупуване на сградата (период на извършване, разходи и постигнати резултати) в контекста на всички останали дейности по проекта. Органът не е направил анализ на исканото изменение, съобразявайки дефиницията за научноизследователска инфраструктура, съгласно която в научноизследователската инфраструктура определящ дял заемат оборудването на центровете и нематериалните активи, а не закупуването на сгради и СМР. Видно от допустимите за финансиране дейности и критериите за оценка на проектните предложения, с приоритет се ползва научноизследователската дейност на центровете за компетентност, а не придобиването на имоти, в които ще се развива тази дейност. В условията за кандидатстване изрично е предвидено, че разходите за закупуване на незастроен и застроен имот са допустими на стойност до 10 % от общите допустими разходи по проекта. Бланкетното посочване, че сградата е била оценявана по общо три показателя, не е достатъчно да обоснове извод, че изменението е недопустимо по смисъла на чл. 8. 6, б. "в" поради противоречие с принципите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Неправилно в акта се посочва, че в сградата е предвидено да се изгради научноизследователската структура и ще бъде разположено научното оборудване. В сградата е предвидено да се разположи само централното звено и неговото оборудване. В настоящия случай научноизследователската инфраструктура не е съсредоточена, а е "разпръсната" (организирана мрежа от ресурси). Освен централното звено, проектът обхваща още 7 специализирани научно-изследователски секции и тяхното оборудване, които са разположени в сгради, различни от процесната.

Липсата на мотиви относно недопустимостта на поисканите промени и смесването на двете производства по изменение и прекратяване на административния договор са достатъчни основания за отмяна на обжалвания административен акт като незаконосъобразен. Предвид естеството на въпроса съдът е следвало да изпрати преписката на органа за решаването му същество със задължителни указания да се произнесе с мотивиран акт в самостоятелно производство по искането за изменение, а не самият съд за първи път да излага мотиви дали сградата е еквивалентна на първоначално предложената, дали предложеното изменение позволява ефективното изпълнение на проекта и съответства на принципите на чл. 29, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Предвид преюдициалността на производството по изменение на договора, първоинстанционният съд не е следвало да обсъжда и основанията за прекратяване на административния договор и становищата на страните по този въпрос.

Горните съображения обаче не водят до промяна на крайния извод на съда за незаконосъобразност на оспореното решение поради липса на мотиви и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Предвид пропуска на съда да изпрати преписката на органа за ново произнасяне, касационната инстанция следва да постанови диспозитив, с който да изпрати преписката на ръководителя на УО да се произнесе по искането за изменение на административния договор. Административното производство, което е приключило с издаването на оспореното решение, е започнало по искане на бенефициера. Тогава, когато административното производство започва по искане на адресата на акта, и съдът, при условията на чл. 173, ал. 2 АПК отмени акта, следва да изпрати преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Независимо от изхода на спора в полза на ответника не следва да се присъждат разноски за касационната инстанция. Представеният по настоящото дело списък е за следните разноски: 1. Адвокатско възнаграждение за касационната инстанция в размер на 5 148 лв. с ДДС; 2. Адвокатско възнаграждение за първата инстанция в размер на 1 200 лв. с ДДС; 3. Държавна такса за първата инстанция в размер на 4 500 лв. Разноските по т. 2 и 3 от списъка не касаят касационната инстанция, поради което съдът не следва да се произнася по тях. За разноските по т. 1 е представено единствено платежно нареждане, от чието съдържание не може да се установи, че са извършени във връзка с настоящото дело. Като основание за плащането в платежното нареждане е посочена фактура с номер и дата, но самата фактура не е приложена към списъка, нито е представен договор за правна защита и съдействие, от който да се установи какво е договореното адвокатско възнаграждение по делото.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, седмо отделение