Решение № 15992 от 28.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 7489/2010 г.

Решение № 15992 от 28.12.2010 г. на ВАС по адм. д. № 7489/2010 г., III о., докладчик съдията Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Найден Александров Петров и Столична община против решение по адм. д. № 6643/2009 г. по описа на Административен съд -София. Касационният жалбоподател Найден Александров Петров оспорва решението в отхвърлителната част, като твърди, че същото е незаконосъобразно и необосновано. Твърди, че няма яснота защо вредата е определена от съда на 7, 25 лв., след като претенцията е предявена като 1/2 от пазарна цена на имота, изчислена към момента на фактическото отнемане на апартамента от общината. Ако имотът не бил иззет от общината, същият е щял да бъде ползван и да получава плодовете му. В писмената защита развива доводи за чл. 14 от ЗЗД. Касационният жалбоподател Столична община иска отмяна на решението в осъдителната част, както и в частта, в която е уважен установителен иск. Твърди, че преписката за продажба на ап. № 61, бл. 37, вх. В, ет. 8, кв. "Иван Вазов" е образувана по молбата на наследодателката Къна Н. Султанова от 22.01.1990 г., която към него момент е живеела в него с другия си син Михаил Александров Петров, към 19.11.1990 г. е имала отпуснат кредит за плащане на продажната цена, каквато е била практиката към онзи момент, но в НДИ (отм.) няма срокове за сключване на договор за продажба на жилището и към 22.01.1991 г. договорът не е сключен. Неправилно съдът приема, че има "издаден договор за продажба", защото предвид всички документи може да се договори за "проект за продажба", подписан от Къна Султанова в ДСК при отпускане на кредита. Неотносима за спора е графологичната съдебна експертиза, защото е безспорно, че след смяната на кметовете през м. октомври 1990 г. е следвало в проекто-договора да се заличи името на бившия кмет и да се впише името на новия кмет. Неправилно е прието, че има бездействие на кметовете на Район "Триадица" и след смъртта на Къна Султанова, тъй като целта на жилищния фонд е да предоставя жилища на граждани с доказани жилищни нужди, а общински жилища се продават на точно определени лица. Синът Михаил Петров не е отговарял на условията за продажба като едночленно семейство. Неправилно е тълкуван чл. 121 от НДИ в смисъл, че кметът е длъжен да подпише договора за продажба при наличие на подпис от страна на купувача. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност и на двете касационни жалби. Върховният административен съд, III отделение, като взе предвид, че касационните жалби са подадени в срока по чл. 211 от АПК, намира същите за допустими. По същество касационната жалба на Найден Ал. Петров е неоснователна, а е основателна касационната жалба на Столична община, по следните съображения: На 22.12.2008 г. пред Софийски градски съд е подадена искова молба от Найден Александров Петров против Столична община с искане за присъждане на обезщетение за претърпени имуществени вреди в размер на 70 000 лева, представляващо 1/2 ид. ч. от продажната цена на имот общинска собственост, който ответникът отказвал и продължавал да отказва да продаде, както през 1990 г. по молба на майка му Къна Султанова, така и към настоящия момент в полза на ищеца. С исковата молба е посочено, че щетите са настъпили към момента на отнемането на жилището с писмо № 94-А-43/4.04.2006 г. на кмета на Столична община-Район "Триадица". С решение № 498/17.03.2010 г. по адм. д. № 6643/2009 г. по описа на Административен съд София- град, е прието за установено, че фактическото бездействие на кмета на СО, район "Триадица" да подпише договор за продажба на двустаен апартамент № 61, находящ се в гр. София, ж. к."Иван Вазов", ул. "Краище" бл. 37, вх. В, ет. 8 е бездействие по повод изпълнение на административна дейност и е незаконосъобразно. След издаване на заповедта за продажба и плащането на цената на имота, продавачът в лицето на длъжностното лице е длъжен да подпише договора, като в този случай органът действал при обвързана компетентност. Прието е, че има претърпяна имуществена вреда, защото апартаментът към настоящем не се владее от ищеца. Вредата се изразявала в невъзможността на ищеца да ползва своя дял от жилището, което считал, че е наследил от майка си. Прието е, че между неподписването на договора и тези вреди има пряка причинна връзка. Относно размера на вредите съдът приема, че те се изразяват в половината от платената цена по договора от Къна Султанова на общината в размер на 7025, 00 лв./ половината на 14 050 лв., а защото на 5.07.1999 г. е влязъл в сила Закона за деноминацията на лева, съдът определил крайният размер на обезщетението на 7, 25 лв. С решението е отхвърлено искането за лихви от датата на завеждане на делото до окончателното изплащане на сумата с мотиви ТР № 3/2004 г. на ОСГК на ВКС относно изискуемостта на вземането от момента на преустановяването на действията или бездействията на администрацията. В останалата част искът е отхвърлен до пълния размер като неоснователен. Решението е постановено при изясняване на следната фактическа обстановка: По молба на наследодателката Къна Султанова за купуване на жилище в гр. София, кв. "Иван Вазов", в което е била настанена като наемател със заповед № 435/20.12.1982 г. на началник на служба "Жилищно настаняване" към Столичен народен съвет- Благоевградски район, е издадена заповед от председателя на ИК на ОбНС "Триадица"-София № 03-16/22.01.1990 г. за продажба на жилището по Наредбата за държавните имоти на цена 14 050 лв. Към него момент Къна Султанова е декларирала, че живее с пълнолетния си син Михаил Александров Петров. Въз основа на заповедта за продажба на Къна Султанова е отпуснат заем на 11.09.1990 г. от ДСК в размер на пълната стойност на жилището, който е преведен на ОбНС "Триадица" с нареждане от 19.11.1990 г. Проекто-договорът за покупко-продажба е подписан от купувача. Видно от представен акт за смърт Къна Султанова е починала на 22.01.1991 г., като към нея дата няма подпис върху договора от страна на продавача. Оставила е преки наследници синовете Михаил Ал. Петров и Найден Ал. Петров. От данните по делото се установява, че Михаил Ал. Петров е продължил да изплаща заема към ДСК до 2003 г. Правил е опити за купуване на жилището, в което е живеел, защото има приложени протоколни решения за отказ да му се продаде жилището от ТОА"Триадица" през 1995 г., 1996 г. и 2003 г., както и писма от 1995 г. между Столична голяма община и ТОА "Триадица" за възстановяване на внесените пари. След смъртта на Михаил Ал. Петров на 6.01.2006 г. апартаментът е иззет и актуван като общински с АЧОС № 1198/12.05.2006 г. Към този момент данъчната оценка е в размер на 49 414, 80 лв., а допуснатата съдебна експертиза дава заключение за пазарна цена в размер на 133 490 лв. Изслушана е съдебно-техническа експертиза на документ - проекто-договора за продажба на жилището с дата 29.01.1991 г., върху който има поправка на името на председателя на ИК на ОбНС"Триадица" и няма положен подпис за продавач. При тази фактическа обстановка първоинстанционният съд е направил изводите за основателност на исковете. Съдебният акт е недопустим в частта, в която представлява установително решение и неправилен в частта, в която представлява осъдително решение. С чл. 128, ал. 1, т. 5 от АПК на административните съдилища са възложени делата за обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица. Тъй като АПК не съдържа разпоредби за тези искови производства субсидиарно са приложими разпоредбите на ГПК, предвид чл. 144 от АПК. За материално-правната уредба се прилага ЗОДОВ, към който препраща чл. 203, ал. 2 от АПК. I.. Основен принцип на исковото производство е диспозитивното начало- чл. 6 от ГПК вр. с чл. 144 от АПК, поради което съдебното производство започва по молба на заинтересованото лице. Принципът означава, че предметът на делото и обсегът на дължимата защита и съдействие се определят от страните, а не от съда. В случая първоинстанционният съд в нарушение на този принцип се е самосезирал и не само постановил решение по непредявен установителен иск, но и го е уважил, като признал за установено, че има незаконосъобразно бездействие на кмета на Столична община- район "Триадица" да продаде общински апартамент. Искането направено с т. н. "уточняваща молба" от 8.04.2009 г. съдържа твърдения за незаконосъобразно бездействие по смисъла на чл. 257 от АПК от административен орган, което досега не било оспорено. По тези причини адвокат Пена Тотева заявява, че от името на доверителя си "обжалва противоправното бездействие на кмета да подпише договора за продажба, подписан само от страна на купувачката Къна Султанова на 19.11.1990 г.". Съгласно чл. 257, ал. 2 от АПК, когато съдът уважава безсрочното оспорване той "осъжда" административният орган да извърши действието, а не се произнася по установителен иск, както е направено в случая. Следователно в тази част решението е недопустимо, тъй като от една страна първоинстанционният съд се е произнесъл по иск, който не е предявен, а от друга страна произнасянето с установително решение е по начин, който не е посочен от закона. Законосъобразността на административните актове и действията на администрацията и редът за защита срещу тях се определя съобразно законодателството действало към момента на издаването или извършването им. Към 1990 г. действа ЗАКОН за административното производство/Обн., ДВ, бр. 90 от 13.11.1979 г., отм. отм., бр. 30 от 11.04.2006 г., в сила от 12.07.2006 г., с изключение на глава трета, раздел II, отм., в сила от 1.03.2007 г./, а той не предвижда възможност за оспорване пред съд на незаконни бездействия на административни органи. Поради това "оспорването" на бездействие от 1990 г. и на това основание е недопустимо и след обезсилването на решението в тази част, делото не следва да се връща за ново произнасяне, съобразно правомощията на съда по чл. 257, ал. 2 от АПК. За допустимостта на съдебното решение касационната инстанция следи служебно и при липса на доводи в тази насока, предвид чл. 218, ал. 2 от АПК. II. За да уважи "оспорването на бездействието" съдът е приел, че има фактическо бездействие от страна на административния орган, изразяващо се в неподписване на договор за продажба на държавен имот, въпреки заповед № 03-16/22.01.1990 г. за продажба по Наредбата за държавните имоти и произтичащото от това задължение при условията на обвързана компетентност за подписване на договор за покупко-продажба с купувач Къна Султанова. Правните изводи са неправилни. Продажбата на държавни, а впоследствие и на общински жилища / ЗОС, обн. Обн., ДВ, бр. 44 от 21.05.1996 г., в сила от 1.06.1996 г./, е регулирана от държавата дейност, като досега не е гарантирано по законодателен ред правото на гражданите да закупят жилище непременно от жилищните фондове на държавата или на общините жилище. Поради това не е имало и няма регламентирано корелативно на такова право задължение на държавата и общините винаги при поискване на продават на наемателите държавни или общински жилища. Така е, защото целта на създаването, поддържането и предназначението на жилищните фондове е настаняване под наем на лица с доказани по съответен ред жилищни нужди. По тази причина преценката дали да бъде продаден или не държавен имот по глава ХV от НДИ /отм. бр. 82 от 27.09.1996 г./, както и отказът за продажба са представлявали гражданскоправни, а не властнически волеизявления, не са подлежали на съдебен контрол към 1990 г., защото законодателят не е допускал такъв с изрична правна норма. Правните изводи на съда, че подписването на договор за продажба на държавен имот по чл. 121 от НДИ са фактическо действие "по повод административна дейност" не е съобразено със закона. Тази правна норма само означава, че продажбата се е осъществявала при реализиране на сложен фактически състав, като към периода от 1990- 1991 г. не е съществувала принципна възможност за защита срещу изразената воля на държавата, оформена като заповед за продажба на държавно жилище или срещу отказа за продажба. А чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ, обн., ДВ, бр. 56 от 13.07.1991 г. и в сила от 13.07.1991 г., не може да бъде аргумент, тъй като смъртта на наемателката настъпва на 22.01.1990 г., т. е. преди влизане в сила на Конституцията. Към настъпването на тази смърт цената на жилището вече е платена на държавата със заем от ДСК, но договорът за продажба не е подписан от страна на продавача, а само от купувача, поради което продажба няма. Наследникът Михаил Александров Петров добросъвестно продължава да изплаща заема на майка си до пълното му погасяване, но нито държавата, нито впоследствие общината му продават жилището, въпреки всичките опити на този наследник да финализира сделката вече на свое правно основание и в качеството му на наемател. От всичко изложено може да се направи извод, че продажбата на държавно жилище по НДИ представлява сделка по смисъла на гражданското право, продажбата не е административна дейност, характеризираща се с отношения на власт, подчинение и принуда като основен белег на административното правоотношение. След като е имало платена цена, но не е прехвърлена собственост, между общината и наследниците на Къна Султанова са възникнали граждански правоотношения вече на плоскостта на неоснователното обогатяване, които обаче са извън юрисдикцията на административния съд. Първоинстанционният съд вместо да отхвърли иска приема, че има вреда за ищеца от фактическо бездействие по повод административна дейност, като отново в отклонение на диспозитивното начало и извън наведените с исковата молба факти, определя вредата като част от неоснователно платената на общината продажна цена на апартамента. По този начин той изместил предмета на спора в посока неоснователно обогатяване, което обаче е извън приложното поле на ЗОДОВ. Освен това има логическо несъответствие в мотивите на съда, който от една страна приема, че вредата представлява невъзможността за ползване на апартамента, поради изземването му от общината, т. е. приема пропусната полза, а от друга страна размерът на вредата е определен като половината от паричната сума, която е платена от наследодателката на общината със заем от ДСК без да е получена насрещна престация и юридически трябва да се квалифицира като неоснователно обогатяване. Имуществените вреди по ЗОДОВ могат да се изразяват в намаляване на имуществото на ищеца или в пропускането на ползи, т. е. на бъдеща и сигурна облага, която не е могла да настъпи в патримониума на ищеца поради незаконното действие или бездействие на администрацията. Плащането на заема не е намалило имуществото на ищеца, защото по делото е установено, че заемът е погасен от другия наследник- Михаил Ал. Петров. Не може да се приеме, че е налице щета, заради отнемането на апартамента от общината след смъртта на втория наемател на жилището (каквото е твърдението в исковата молба), защото към него момент жилището е собственост на общината, и не е в наследството на починалата Къна Султанова. Поради това няма и пропуснати ползи, изразяващи се в "неползване на апартамента" поради принудителното му изземване от общината, защото това предполага на първо място ищеца да притежава собственост върху апартамента и второ- неправомерно да е лишен от ползването. Доводите, развити с писмената защита пред настоящата инстанция за приложение на чл. 14 от ЗЗД, са неотносими за настоящия съдебен спор. Тези доводи би могло да се навеждат в производство по чл. 19, ал. 3 от ЗЗД за обявяване на предварителен договор за окончателен, но не и в спор по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Най-важното обаче за настоящия казус е, че отговорността на общините може да бъде ангажирана само за факти, които са настъпили след изменението на ЗОДВПГ, § 98 от АПК, обн. ДВ бр. 30 от 11.04.2006 г., в сила от 12.07.2006 г., с което изменение законодателят ангажира отговорността не само на държавата, но вече и на общините за вреди от незаконни актове, действия и бездействия на техните административни органи и длъжностни лица. Заглавието на закона е променено по тази причина на Закон за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Следователно за незаконни "бездействия" на общинска администрация за периода преди изменението на ЗОДОВ, обн. ДВ бр. 30 от 11.04.2006 г., в сила от 12.07.2006 г., отговорност не може да се търси, защото законодателят не придава обратна сила закона и не обвързва с правни последици настъпилите преди този момент факти. Съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба, каквато в случая няма. Като е приложил чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и е ангажирал отговорността на Столична община за бездействия преди 12.07.2006 г., съдът е нарушил чл. 14, ал. 1 от ЗНА. По тези съображения осъдителното решение е незаконосъобразно и трябва да бъде отменено, а искът отхвърлен по същество. Останалите правни изводи на настоящата инстанция са изложени предвид специфичността на казуса. В отхвърлителната част решението е правилно като краен резултат и следва да се остави в сила, при съобразяване на мотивите към настоящото съдебно решение. Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, III отделение