Решение № 9205 от 29.09.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4747/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 185 и следващите от АПК.

Образувано е по обща касационна жалба от Сдружение с нестопанска цел „Синдикална федерация на служителите в МВР“, със седалище гр. София, ул. Ангел Кънчев №2, ет.М, със законен представител И. Кузманов – председател на УС и от И. К. С. от гр. София, чрез процесуален представител и за двамата – адв. Д. Райчинова САК, против решение № 3263 от 24.03.2026 г. по адм. д. № 7049/2025 г., по описа на Върховния административен съд (ВАС), трето отделение, с което е отхвърлено оспорването против §7 и §8 от ПЗР към Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13.07.2017г. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл.142, ал.1, т.1 и ал.3 от Закона за министерството на вътрешните работи и размера на началната и максималната заплата за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение, издадена от Министъра на вътрешните работи и Приложение №3 към чл.5 и чл.6,ал.6 раздел VII от Наредбата за изменение на горната Наредба.

В касационната жалба се навеждат доводи за неправилност на съдебното решение поради неправилното приложение на материалния закон и поради необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторите считат, че тричленния състав не е взел предвид допуснатото от атакуваните разпоредби противоречие, довело до незаконосъобразен резултат, изразил се в това, че за служителите на длъжностите от раздел VII на Приложение 3 от Наредбата не са били предвидени увеличения на принципа, заложен за служителите на длъжности, посочени в раздели от II до VI вкл. на същото приложение, в размер на 40,61%, което жалбоподателите считат за проява на дискриминация. Счита се, че посоченият процент е бил спазен единствено за предвидените начални възнаграждения от този последен раздел, но не и за размера, определящ горния праг на заплащане на труда за тези професии.

Ответникът по касационната жалба - Министър на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационните жалби. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 150,00 евро.

Представителят на Върховната касационна прокуратура, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби.

Върховният административен съд, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежни страни в първоинстанционното производство, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт и депозирана в срока за обжалване. Разгледана по същество, е неоснователна.

С оспореното пред настоящата съдебна инстанция решение, тричленният състав на ВАС е отхвърлил като неоснователно оспорването като нищожни, респ. незаконосъобразни, на разпоредбите на §7 и §8 от ПЗР към Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13.07.2017г. за размера на основните месечни възнаграждения на държавните служители по чл.142, ал.1, т.1 и ал.3 от Закона за министерството на вътрешните работи и размера на началната и максималната заплата за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение

За да достигне до този извод, съдебният състав на първо място е събрал доказателства относно правния интерес на жалбоподателите. Представени са били удостоверение за актуално състояние на сдружението, неговият устав и доказателства относно предмета на дейност и целите му, от които е установено, че то е юридическо лице с нестопанска цел, осъществяващо дейност в частна полза, създадено за защита на социално-икономическите, трудовите и служебните права и интереси на своите членове в системата на Министерството на вътрешните работи. Представен е и трудов договор на жалбоподателя И. К. С., от който се установява, че същият заема длъжността „старши специалист“ в сектор „Комендатура и оркестър“ при отдел СКО в МВР и попада в категорията служители, чиито правоотношения са били преобразувани от служебни в трудови.

По отношение на законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт пред първоинстанционния съд са били представени всички материали от нормотворческата преписка по приемането на Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13.07.2017 г.

От същите е установено, че проектът на Наредбата за изменение е публикуван на Портала за обществени консултации и на интернет страницата на Министерството на вътрешните работи на 28.01.2025 г., като е бил достъпен за предложения и становища до 27.02.2025 г. Представена е справка за постъпилите предложения и становища от общественото обсъждане, както и доказателства за публикуването на тази справка по реда на чл. 26, ал. 5 ЗНА.

Приети са били още докладна записка № 457р-1330/07.03.2025 г., с която проектът е бил внесен за разглеждане от Министъра на вътрешните работи, писмо № 812100-1203/22.01.2025 г., удостоверяващо обсъждането на проекта със синдикалните организации в МВР в рамките на Съвета за социално партньорство, както и представените от синдикалните организации становища.

По делото е било прието и писмо № 812100-4610/10.03.2025 г., с което проектът на Наредбата е бил изпратен за обнародване в „Държавен вестник“, както и самата обнародвана Наредба за изменение, публикувана в ДВ, бр. 25 от 25.03.2025 г.

Първоинстанционният съд е обсъдил и съдебните решения, постановени по предходни производства, а именно решение № 4415 от 26.04.2023 г. по адм. д. № 9516/2022 г. на ВАС и решение № 11840 от 04.11.2024 г. по адм. д. № 5861/2024 г. на петчленен състав на ВАС, с което е била отменена предходната редакция на § 7 от Преходните и заключителните разпоредби на Наредба № 8121з-919 от 13.07.2017г.

Въз основа на събраните доказателства тричленният състав е приел за установено, че оспорените разпоредби са приети от материално компетентен орган – Министъра на вътрешните работи, който разполага със законова делегация по чл. 177, ал. 3 и ал. 4 и чл. 180, ал. 3 ЗМВР.

Прието е още, че при издаването на нормативния акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като са спазени изискванията на чл. 26 – чл. 28 ЗНА и чл. 75 – чл. 80 АПК относно публикуването на проекта, провеждането на обществено обсъждане, изготвянето на мотиви и съгласуването на проекта със заинтересованите лица.

Съдът е приел за установено и това, че мотивите към проекта съдържат всички елементи по чл.28, ал. 2 ЗНА, а именно причините за приемане на нормативния акт, целите, които се поставят, необходимите финансови средства, очакваните резултати и анализа за съответствие с правото на Европейския съюз.

По съществото на спора Съдът е разгледал подробно оспорените норми, а именно §7 от ПЗР към Наредбата, според която За фактически заетите към 22 ноември 2024 г. служители на длъжности "младши специалист" и "старши специалист" се определят нови размери на възнагражденията със заповеди на ръководителите на структури по чл. 37 от ЗМВР считано от 22 ноември 2024 г., като индивидуалната заплата, определена до 30 юни 2022 г., се увеличава с 20 на сто, след което полученият резултат се увеличава с 10 на сто и на §8, съгласно която, в случай че определената по § 7 индивидуална заплата на фактически заетите служители на длъжност "младши специалист" или "старши специалист" е по-ниска от 0,6 от базата за определяне размера на основното месечно възнаграждение за най-ниската длъжност на основание чл. 180, ал. 2 от ЗМВР, ръководителите на структури по чл. 37 определят със заповед индивидуална заплата в размер на 1 312 лв. считано от 1.01.2025г. Оспорените разпоредби са приети с Наредба за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13.07.2017 г., издадена от министъра на вътрешните работи и обнародвана в ДВ, бр. 25 от 25.03.2025 г.

По отношение на съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон съдът е приел, че с § 7 и § 8 от ПЗР на изменителната Наредба се уреждат правните последици от решение № 4415 от 26.04.2023 г., постановено по адм. д. № 9516/2022 г. на Върховния административен съд, оставено в сила с решение № 11840 от 04.11.2024 г. по адм. д. № 5861/2024 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, с което е била отменена разпоредба на § 7 от предходна редакция на Преходните и заключителните разпоредби към Наредба № 8121з-919 от 13.07.2017г., както и че разпоредбите са приети с оглед настъпилите изменения в чл. 180 ЗМВР.

Според изложените от съда съображения разпоредбата на § 7 предвижда механизъм за определяне на нови индивидуални възнаграждения на фактически заетите към 22.11.2024 г. служители на длъжностите „младши специалист“ и „старши специалист“, като върху индивидуалната заплата, определена към 30.06.2022 г., е предвидено да бъде приложено последователно увеличение от 20 на сто и увеличение от 10 на сто. Съдът е приел и това, че в §8 е предвидена гаранция, че ако така определената индивидуална заплата е под минималния размер, произтичащ от чл. 180, ал. 2 ЗМВР, тя се определя в размер на 1 312 лв., считано от 01.01.2025 г. Съдът е приел също, че базата за определяне размера на основните месечни възнаграждения по чл. 180, ал. 2 ЗМВР представлява критерий за формиране на минималния размер на възнаграждението, под който министърът на вътрешните работи не може да определи по-нисък размер на заплатата за съответната длъжност. При обсъждане на спорните обстоятелства съдът не е споделил възраженията на жалбоподателите, че оспорените разпоредби противоречат на чл. 180 ЗМВР и на принципа на равното възнаграждение за еднакъв или равностоен труд. Приел е, че измененията се прилагат и спрямо служителите, чиито правоотношения са преобразувани в трудови, и че предвиденият механизъм за определяне на възнагражденията отчита особеностите на тази категория служители, включително различния им професионален опит и различния размер на допълнителното възнаграждение за прослужено време.

Според първоинстанционния съд целта на последователните изменения на Наредбата е била именно намаляване на съществуващите различия във възнагражденията между отделните категории служители, а не създаването на ново неравно третиране.

Съдът е приел още, че определянето на индивидуалните възнаграждения е извършено в рамките на законовата уредба на раздел шести, глава седма от ЗМВР и че оспорените разпоредби не противоречат на нормативни актове от по-висока степен.

Въз основа на изложеното съдът е достигнал до извода, че § 7 и § 8 от ПЗР към Наредбата за изменение на Наредба № 8121з-919 от 13.07.2017 г., както и Приложение № 3 към чл. 5 и чл. 6, ал. 6, раздел VII от Наредбата, са приети от компетентен орган, при спазване на установената процедура и в съответствие с материалния закон, поради което е отхвърлил жалбата като неоснователна.

Решението е валидно и допустимо и правилно.

Тричленният състав е обсъдил доказателствата по делото в тяхната съвкупност. Приетите за установени фактически констатации се подкрепят от приложените доказателства. По същите страните не спорят.

• По валидността на подзаконовия нормативен акт в оспорените му части:

Материалната компетентност на Министъра на вътрешните работи да определи началните и максималните размери на заплатите за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение изхожда от разпоредбата на чл.180, ал.3 ЗМВР, поради което Наредбата е приета от компетентен орган, в кръга на нормативноустановените му правомощия.

При преценка на формата и проведената процедура по приемане на оспорените части от нормативния акт, съдът счита, че не се установяват такива тежки пороци, които да водят до нищожност на същите. Съображенията и мотивите за приемане на атакуваните части от Наредбата са подробни, ясни и разбираеми. Поради това, като приета от надлежен орган, в пределите на нормотворческата му компетентност, в писмена форма, подписана от автора си и при яснота на изразената воля оспорените части от Наредбата не се явяват нищожни.

• По законосъобразността на подзаконовия нормативен акт в оспорените му части:

Доколкото в мотивите за изменението на оспорената Наредба в частта, касаеща §7, §8 и раздел VII на приложение №3 като основание за изменение на посочените правила в спорната редакция, както и като цел на изменението й е посочено, както на първо място уреждането на правните последици от постановеното Решение №11840/04.11.2024г., по адм.д. №5861/2024г. на ВАС, 5-членен състав, с което е оставено в сила Решение №4415/26.04.2023г., постановено по адм.д. №9516/2022г., така на второ и привеждане на Наредбата в съответствие с разпоредбите на ЗМВР, влизащи в сила от 01.01.2025г. и по-конкретно тези на чл.177 и чл.180 ЗМВР, основният касационен спор между страните е свързан с това дали спрямо лицата -приложни специалисти със спомагателни функции и средно образование за служители, чиито правоотношения се преобразуват съгласно § 70, ал. 1, т. 3 и 4 от ЗИДЗМВР и за държавни служители със средно образование, чиито правоотношения се преобразуват съгласно § 70, ал. 1, т. 2 от ЗИДЗМВР оспорените норми постигат и двете цели или това се случва само частично.

Доколкото от мотивите на вносителя на проекта към §7 е изложено аргументирано разяснение, че със същата норма се отстраняват нередовностите, констатирани с цитираните по-горе решения, установили несъответствие между разпоредбата на § 33 от Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния бюджет на Република България за 2022 г., и прилагане на разпоредбата на чл.1, ал.5, т.9.1 от Закона за държавния бюджет на Република България за 2023г., става ясно, че оспорената норма съответства на първата от целите изцяло тъй като с приемането й се реализират и легализират увеличения на попадащите в хипотезата й длъжности, заложени в предходни държавни Бюджети. По тази причина същата норма сама по себе си се явява правилна и законосъобразна, основана на указанията за недискриминация, дадени с изпълняваните съдебни решения.

Що се отнася до твърдението на касаторите, че посочената разпоредба на §8 от същата Наредба не отговаря на министерската обосновка за това, че се приема в изпълнение на измененията на чл.177 и чл.180 ЗМВР, същото бива обосновано с това, че спрямо останалите категории служители на МВР е приложен механизъм на увеличение на възнаграждението, различен от приложения спрямо длъжностите „старши специалист“ и „младши специалист“. На първо място съдът намира, че доколкото по отношение на държавните служители в структурата на МВР и тези по трудово правоотношение съществуват две отделни норми, уреждащи различен механизъм за определяне на възнагражденията им, сравними с процесните длъжности са само тези, които попадат в хипотезата на чл.180, ал.2 ЗМВР. Според последната, базата за определяне размера на основното месечно възнаграждение за най-ниската длъжност е средната работна заплата за страната за второто тримесечие на предходната година съобразно данни на Националния статистически институт, като месечното възнаграждение се увеличава с коефициент спрямо базата, както следва: за висше образование – не по-малко от 0,8; а за средно образование – не по-малко от 0,6.

Съгласно мотивите към проекта за Наредба, на л.77 от първоинстанционното дело при изменение на Наредбата е търсено спазване на следните основни принципи –запазване на диференциация в размера на заплатите за различните длъжности и запазване на съотношението в йерархичната структура, в съответствие с изискваните от тях образование, професионална квалификация, ниво на компетентност и отговорност.

Според оспорения §8 от Наредбата в случай че определената по § 7 индивидуална заплата на фактически заетите служители на длъжност "младши специалист" или "старши специалист" е по-ниска от 0,6 от базата за определяне размера на основното месечно възнаграждение за най-ниската длъжност на основание чл. 180, ал. 2 от ЗМВР, ръководителите на структури по чл. 37 определят със заповед индивидуална заплата в размер на 1 312 лв. считано от 1.01.2025 г.

Видно от цитираните норми, Законът урежда механизъм единствено за определяне на базата на основното месечно възнаграждение, но не предвижда такъв за индивидуализиране на максималния размер на възнаграждението за съответната длъжност. В тази връзка, задължен по силата на закона Министърът е бил единствено да определи такъв максимален размер за всяка от отделните длъжности, но не и да обосновава начина на формиране на същия.

При извършване на сравнение на началната заплата за длъжностите със средно образование, попадащи в приложение №3 на Наредбата съдът установява идентична абсолютна стойност при всички, което съответства на разпоредбата на чл.180, ал.2 ЗМВР. В този смисъл след като в приложение № 3 към Наредбата Министърът е определил правилно, в съответствие с базата по чл.180,ал.2 ЗМВР и размерът като абсолютна стойност на най-ниската заплата за длъжност на лицата, работещи по трудово правоотношение, както и е включил предвидения в ал.3 на същата норма таван, той е изпълнил точно задълженията си, произхождащи от разпоредбата на чл.180 ЗМВР.

Видно от съдържащите се в Приложение №3 максимуми на заплатите за длъжностите със средно образование, те не са идентични. Разграничени са по размери според наличието или липсата на професионална квалификация, според обстоятелството дали изпълняват специализирани функции или помощни такива, според това дали извършват квалифицирана или неквалифицирана трудова дейност или общи, неконкретизирани функции, (какъвто е случаят със спорните длъжности – старши специалист и младши специалист). Макар да се различават по абсолютната си стойност, максималните заплати на длъжностите със средно образование варират основно между евровата равностойност на сумата от 1676,00 лева и тази на сумата от 1437 лева. Определената за длъжността „младши специалист“ максимална заплата е 1639 лева, т.е. около средната за категориите длъжности със средно образование, което не я превръща в дискриминираща заемащите я служители такава. Що се отнася до длъжността „старши специалист“, предвидената за нея максимална заплата е най-високата от категорията служители със средно образование, намиращи се в трудово правоотношение с МВР. Бидейки с размер от евровата равностойност на 2286 лева, единственото по-високо максимално възнаграждение за служител със средно образование е предвидено за длъжността „технически сътрудник към кабинета на министъра“, която възлиза на евровата равностойност на 3150 лева. За сметка на това, максималният размер на заплатата за длъжността „старши специалист“ надхвърля максималното трудово възнаграждение на част от служителите работещи по трудово правоотношение и притежаващи висше образование с квалификационна степен „професионален бакалавър“ и се доближава до максималните възнаграждения на значителна част от длъжностите, заемани от служителите с квалификационни степени, бакалавър, магистър и доктор. Хипотетичното увеличение на този горен праг на разглежданите две длъжности безспорно би довел отново до значително неравенство и изпреварване по размер на още повече длъжности с висше образование, вкл. и специализирани такива. Именно това са защитните аргументи на ответната страна, обосновали абсолютната стойност на определените горни прагове на двете разглеждани длъжности. Предвид изложеното, съобразно позицията на двете процесни длъжности, определеното максимално възнаграждение по абсолютната си стойност не е дискриминационно, а напротив, съизмеримо и съответства на положението и експертизата на заемащите тези длъжности служители, съизмерени с профила на останалите служители със средно образование.

От аргументите на постъпилите при общественото обсъждане предложения и коментари, свързани с обсъждането на проекта на Наредбата и отразени по-късно в Докладна записка рег. №4576р-1330/07.03.2025г. за проведените обществени консултации, отправена до Министъра на вътрешните работи, неговите заместници и гл. секретар се установява, че както сдружението – касатор, така и Националния синдикат на гражданската администрация са обърнали внимание на това, че лица изпълняващи идентични функции, но заемащи различни длъжности ще попаднат в различна категория на възнагражденията, тъй като под длъжността „мл. специалист“ и „ст. специалист“ основно са били назначавани лица изпълняващи в действителност други функции на други длъжности, предвидени в раздели от II до V (включително) от Приложение №3 към оспорваната Наредба – в мнозинството си „системен оператор“, но и не само. В тази връзка съдът държи да подчертае, на първо място, че отчетената ситуация не произхожда от действието на самата оспорена норма на §8 от Наредбата, а от назначаването на лица на длъжности, несъответстващи на фактически осъществяваните от тях функции. Същото обаче представлява нарушение на трудовото законодателство, а не на атакуваната норма или на забраната за дискриминация, защото двете страни сами са се съгласили да бъде сключен трудов договор за една позиция, а да изпълняват функциите на друга. В този случай установена се явява практиката на общите съдилища за това, че вида на заеманата длъжност се определя от действително осъществяваните функции, като финансовите претенции в този случай следва да бъдат разрешени в трудовоправни спорове, а не чрез претенции за отмяна на сочената разпоредба.

С оглед изложеното, първоинстанционното съдебно решение е правилно и следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора разноски на касаторите не се дължат, а претенцията на процесуалния представител на ответника за присъждане на юрисконсултско възнаграждение следва да бъде уважена.

Воден от горното, и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд - петчленен състав от Първа колегия