Решение № 8867 от 6.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11460/2019 г.

Решение № 8867 от 6.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11460/2019 г., V о., докладчик председателят Анна Димитрова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" (ГДГВА), чрез процесуален представител юрисконсулт, против решение № 4641 от 04.07.2019 г., постановено по адм. дело № 4102/2019 г. по описа на Административен съд – София-град, с което е отменена негова заповед № 45-55-4/07.02.2019 г. за прекратяване на служебното правоотношение на Т. Пенев, на длъжност директор на Дирекция "Летателни стандарти", с ранг II младши, считано от 11.02.2019 г., на основание чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител (ЗДСл), поради несъвместимост по чл. 7, ал. 2, т. 8 от ЗДСл – упражнено право на пенсия за осигурителен стаж и възраст. Касационният жалбоподател поддържа, че обжалваното решение е неправилно, необосновано и като такова следва да бъде отменено. Оспорва извода на съда за допуснато съществено процесуално нарушение при издаването на заповедта, изразяващо се в неосъщественото спиране на административното производство, предшестващо издаването й, на основание чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК. Излага доводи, че към момента на издаване на процесния административен акт разпоредбите, посочени като негово правно основание - чл. 103, ал. 1, т. 4 и чл. 7, ал. 2, т. 8 от ЗДСл, са били действащо право и следователно законът е предвиждал правното основание за прекратяване на служебното правоотношение с Т. Пенев. Поддържа тезата, че като не е отменил процесната заповед и не е възстановил служителя на длъжността му, считано от 11.02.2019 г., е спазил разпоредбата на чл. 151, ал. 2 от Конституцията на Република България. Счита, че съдът е дал неправилна квалификация на последиците от отмяната на разпоредбата на чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл от Конституционния съд (КС), като не е съобразил, че решенията на КС нямат обратна сила. По тези съображения моли обжалваното решение на АССГ да бъде отменено, като вместо него бъде потвърдена оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение на Т. Пенев, евентуално – делото бъде върнато на първоинстанционния съд за ново разглеждане. В съдебно заседание, чрез процесуалния си представител, поддържа заявените в касационната жалба основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Заявява, че административният орган е бил лишен изцяло от възможността да прецени дали да приложи обявените впоследствие за противоконституционни разпоредби или не, поради това, че законодателят е иззел тези функции и единствената възможност била да се изпълнят разпоредбите. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на размера на адвокатското възнаграждение, претендирано от насрещната страна. Ответната страна – Т. Пенев, в представен писмен отговор по делото и в съдебно заседание, чрез пълномощника си адвокат, ангажира становище за неоснователност на касационната жалба. По подробно развити в писмения отговор съображения счита, че обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира разноски за касационната инстанция. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, като съобрази релевираните касационни отменителни основания, обсъди становищата на страните в съответствие с установените по делото факти, и съобразно разпоредбата на чл. 218, ал. 2 от АПК, приема от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законоустановения срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, съгласно чл. 210, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна, по следните съображения: Съдът е установил точно и подробно фактическите обстоятелства по делото, въз основа на които е достигнал до обоснован краен извод за издаване на обжалваната заповед при наличие на отменителните основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК - съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалния закон. Установено е, че на основание § 15, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) Т. Пенев, заемащ длъжността директор на Дирекция "Летателни стандарти" в ГДГВА, е подал уведомление рег. № 45-004/07.01.2019 г., че считано от 18.02.2009 г. е упражнил правото си на пенсия за осигурителен стаж и възраст. От своя страна, органът по назначаването – главният директор на ГДГВА, в съответствие с изискването на § 15, ал. 2 от ПЗР на ЗДБРБ и въз основа подаденото от служителя уведомление, е връчил на последния предизвестие рег. № 45-00-7/08.01.2019 г. за прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, поради упражнено право на пенсия за осигурителен стаж и възраст. Междувременно, преди издаване на процесната заповед, с която е прекратено служебното правоотношение на Т. Пенев на посочената длъжност, с определение от 15.01.2019 г. КС на Република България е допуснал за разглеждане по същество искането на президента за установяване на противоконституционност на чл. 96 от ЗДБРБ за 2019 г. (обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), на чл. 7, ал. 2, т. 8; чл. 84а, ал. 1, т. 1; чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл (обн., ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г., последно изм. и доп. бр. 103 от 13.12.2018 г.) и на § 15 от ПЗР на ЗДБРБ за 2019 г. Заповедта – предмет на производството пред АССГ, е издадена на 07.02.2019 г., връчена е на служителя на 08.02.2019 г., като в нея е посочено, че служебното правоотношение се прекратява, считано от 11.02.2019 г. С молба от 07.02.2019 г., входирана в деловодството на ГДГВА на дата 08.02.2019 г., Т. Пенев е направил възражение срещу връченото му преди това предизвестие и позовавайки се на допуснатото за разглеждане по същество искане за установяване на противоконституционност на чл. 7, ал. 2, т. 8 и чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, поискал спиране на административното производство по издаване на заповедта за прекратяване на служебното му правоотношение, поради наличие на основанието по чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК. Молбата му не е била удовлетворена, като с писмо от 28.02.2019 г. служителят е уведомен, че административният орган счита ЗДСл – и конкретно основанието по чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, изм. и доп., бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 01.01.2019 г. за специален закон по смисъла на чл. 22, т. 1 от АПК, поради което разпоредбата на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК не се прилагала в случая. С решение № 3 от 7.03.2019 г. по к. д. № 16/2018 г. (Обн., ДВ, бр. 23 от 19.03.2019 г.) КС обявява за противоконституционни разпоредбите на чл. 7, ал. 2, т. 8; чл. 84а, ал. 1, т. 1 и чл. 103, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител (обн., ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г., последно изм. и доп. бр. 103 от 13.12.2018 г.) в редакция след промените, осъществени с § 14, т. 1, 2 и 3, б. "а" от ЗДБРБ за 2019 г. (обн. ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), и разпоредбата на § 15 от ПЗР на ЗДБРБ за 2019 г., запазващ този си характер към ЗДБРБ за 2019 г. (относим към ЗДСл). Съгласно чл. 151, ал. 2, изр. второ от Конституцията решенето на КС влиза в сила три дни след обнародването му, т. е. в настоящия случай решението на КС по к. д. № 16/2018 г. е влязло в сила, считано от 23.03.2019 г. При тези обстоятелства, след получаване на отказа на административния орган за отмяна на заповедта, Т. Пенев е упражнил правото си на съдебно оспорване на засягащия го административен акт. Правилно първоинстанционният съд е установил допустимост на жалбата в условията на удължен срок за нейното подаване – налице е хипотезата на чл. 140, ал. 1 от АПК, предвид липсата на изрично посочен ред и срок за обжалване в текста на заповедта. Въз основа на правилно изяснена фактическа обстановка по спора, съдът е приел от правна страна, че процесният акт е издаден от компетентен административен орган и в предписаната от закона форма, но в нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби. Като съществено процесуално нарушение се сочи неосъщественото от административния орган спиране на производството по издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателя с правно основание чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, като задължението за спиране на производството, до произнасяне на КС по поставения пред него въпрос, е закрепено в разпоредбата на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК, приложима в настоящия случай. Тежестта на нарушението, обуславяща наличието на самостоятелно основание за отмяна на процесната заповед по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, се определя от решаващото му въздействие върху разпоредения със заповедта материалноправен резултат. Последният, в случай че бе спазена нормата на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК и бе съобразено решението на КС по к. д. № 16/2018 г., би бил различен. Наред с горното, съдът е изложил доводи и за противоречие на заповедта с приложимите материалноправни норми. Съгласно мотивите на съда, след издаването на оспорения административен акт са настъпили нови обстоятелства от значение за решаване на висящия пред него правен спор, като тези обстоятелства следва да бъдат взети предвид при извършване на преценката относно материалната законосъобразност на оспорения акт, съобразно изискването на чл. 142, ал. 2 от АПК. Новонастъпил юридически факт от съществено значение за спора е постановеното решение на КС № 3 от 7.03.2019 г. по к. д. № 16/2018 г. (Обн., ДВ, бр. 23 от 19.03.2019 г.), с което са обявени за противоконституционни разпоредбите, посочени като правно основание за издаване на процесната заповед. Производството пред АССГ по оспорване на законосъобразността на заповедта е образувано при наличие на постановено и произвело правното си действие решение на КС за обявяване противоконституционността на приложим по висящия спор закон. С оглед постигане на основната цел на конституционния контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, съдът счита, че конститутивното действие на решението на КС следва да обхване и заварените висящи правоотношения, включително във фазата на съдебно оспорване, тъй като с влизане в сила на решението е налице ново правно положение, което решаващият състав следва да съобрази при решаването на спора. Съдът мотивира становището, че произнасянето на КС се явява преюдициален въпрос, който следва да бъде отчетен при постановяване на акта на съда, като без значение в случая остава обстоятелството, че към датата на издаване на административния акт съответната разпоредба, съставляваща правно основание за издаването му, е действащо право. По тези съображения съдът е обосновал крайния извод за материална незаконосъобразност на заповедта и е постановил нейната отмяна. Върховният административен съд, в настоящия състав на пето отделение, намира така постановеното решение на АССГ за правилно. Мотивираните от съда изводи за незаконосъобразност на процесната заповед съответстват на изяснените по делото факти и приложимите спрямо тях разпоредби на закона, поради което и се споделят напълно от касационната инстанция. С оглед пълнота на изложението е необходимо да бъдат изложени и следните допълнителни съображения: Мотивите на първоинстанционния съд относно преюдициалния характер на произнасянето на КС по конституционосъобразността на приложим по висящ спор закон спрямо правоотношенията, предмет на висящото дело, се потвърждават изцяло с приетото от КС в решение № 3 от 28.04.2020 г. по к. д. № 5/2019 г. В цитираното решение КС постановява, че: "Въпросът за конституционността на приложимия по висящото дело закон, независимо от модела на конституционно правосъдие, винаги има преюдициален характер – такъв въпрос не би имало мотив да се поставя и решава, ако отговорът на същия няма да има ефект за разрешаването на правния спор, по повод на който е сезиран Конституционният съд – това противоречи преди всичко на здравия разум, на процесуалната икономия и, което е по-съществено, на смисъла и предназначението на конституционното правосъдие да осигури върховенството на Конституцията." С оглед на даденото от КС правно разрешение, правилна се явява преценката на първоинстанционния съд, че при решаването на висящия правен спор за материалната законосъобразност на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Т. Пенев следва задължително да бъде отчетен резултатът, постановен с решение на КС № 3 от 7.03.2019 г. по к. д. № 16/2018 г. Последното решение е влязло в сила преди приключване на съдебното производство по оспорване на заповед № 45-55-4/07.02.2019 г. на главния директор на ГДГВА, т. е. при наличие на висящо производство, предмет на което са неуредените по окончателен начин правоотношения във връзка с прекратяване на служебното правоотношение на Т. Пенев на основанието по чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, поради несъвместимост по чл. 7, ал. 2, т. 8 от с. з. С влизане в сила на решение на КС по к. д. № 16/2018 г., с което цитираните разпоредби от ЗДСл са обявени за противоконституционни, е налице ново правно положение, което не допуска възможността за продължаване действието на противоконституционните правни норми спрямо неуреденото по окончателен начин положение на Т. Пенев в административното производство по прекратяване на служебното му правоотношение на основание чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл. В подкрепа на изложеното следва да се посочи, че в решение № 3 от 28.04.2020 г. по к. д. № 5/2019 г. КС изрично приема, че за правоотношенията, предмет на висящи съдебни производства, обявеният за противоконституционен закон не се прилага. В мотивите към решението четем още: "За разлика от приключените правоотношения, при правоотношенията, които не са приключени по времето, когато влиза в сила обезсилващото решение на Конституционния съд (заварени правоотношения), въздействието на противоконституционния закон спрямо тях се преустановява, защото според чл. 151, ал. 2, изречение трето от Конституцията неговото прилагане е вече забранено. Опората на тези правоотношения е един противоконституционен, порочен закон. От разпоредбата на чл. 151, ал. 2 на Конституцията следва, че обявеният за противоконституционен закон след влизане на решението на съда в сила повече не урежда като задължително правило за поведение тези обществени отношения, за които е създаден. По отношение на заварените правоотношения, които са възникнали при действието на обявения за противоконституционен закон, но спрямо които той не е произвел по окончателен начин регулативния си ефект, решението на Конституционния съд действа занапред, като "отнема" регулативната способност на обявената за противоконституционна уредба и така въздейства върху правния резултат. " Същевременно, КС обосновава тезата, че макар в разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето да е въведено основно правило за действие на решенията на КС "занапред", спрямо висящите производства е налице изключение от правилото. Изключението е имплицитно заложено в нормата на чл. 150, ал. 2 от Конституцията, буквата и духът на която предписват, че съдията трябва да се въздържа да прилага закон, за който смята, че противоречи на Конституцията. Разумът, вложен в цитираните разпоредби на основния закон, е да не се допусне правораздавателна дейност въз основа на закон, обявен по надлежния ред за противоконституционен, да се предотврати възникването на противоконституционни последици и в този смисъл несправедливи правни последици от прилагането на такъв правен акт, като по този начин бъдат гарантирани правата на личността. Предвид гореизложеното, правилно административният съд е приел, че обжалваната заповед, издадена при действието на разпоредбите на чл. 103, ал. 1, т. 4 и чл. 7, ал. 2, т. 8 от ЗДСл (в редакцията след промените, осъществени с § 14, т. 1, т. 2 и т. 3, б. "а" от ЗДБРБ за 2019 г., обн., ДВ, бр. 103 от 13.12.2018 г., в сила от 01.01.2019 г., и разпоредбата на § 15 от ПЗР на ЗДБРБ за 2019 г.), обявени за противоконституционни към момента на приключване на устните състезания пред първата инстанция, е незаконосъобразна. Незаконосъобразността на заповедта се доказва с оглед обявената противоконституционност на посочените като нейно правно основание разпоредби от ЗДСл – обстоятелство, настъпило преди окончателното приключване на съдебното производство по оспорване на заповедта. Същевременно, самостоятелно основание за отмяна на процесния акт е констатираното от първоинстанционния състав съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Както за съда (съгласно чл. 226, ал. 1, т. 6 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК), така и за административния орган (с оглед разпоредбата на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК) съществува нормативно установено задължение за спиране на воденото производство при наличие на допуснато за разглеждане по същество искане, с което се оспорва конституционосъобразността на приложим в производството закон. Поради това законосъобразно АССГ е приел, че като не се е съобразил с посоченото императивно правило на процесуалния закон и в нарушение на същото е постановил процесната заповед, органът по назначаването е опорочил процедурата по нейното издаване посредством извършването на нарушение, квалифицирано по чл. 146, т. 4 от АПК, съставляващо основание за отмяна на административния акт. По изложените съображения, настоящият касационен състав приема, че като е достигнал до извод за незаконосъобразност на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Т. Пенев с правно основание чл. 103, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 8 от ЗДСл (в приложимата редакция) и я е отменил, административният съд е постановил правилен съдебен акт. Не се доказват сочените касационни отменителни основания, поради което решението на АССГ като правилно, валидно и допустимо следва да бъде оставено в сила. Въпреки изхода на спора, направеното от ответника по касация искане за присъждане на разноски в настоящото производство следва да бъде оставено без уважение като недоказано. Т. Пенев е участвал в производство чрез пълномощник адвокат, но не е представил доказателства, установяващи извършването на реални разноски – уговорено и заплатено адвокатско възнаграждение, за касационната инстанция. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение