Решение № 5743 от 18.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1704/2020 г.

Решение № 5743 от 18.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1704/2020 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 42, ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и чл. 459, ал. 5 от Изборния кодекс /ИК/. Образувано е по касационни жалби, подадени от Общинска избирателна комисия Ботевград /ОИК/ и от И. Гавалюгов, чрез процесуалните им представители срещу решение № 102 от 20.01.2020 г., постановено по адм. д. № 16/2020 по описа на Административен съд - София област /АСС0/, с което е отменено Решение № 232/27.12.2019 г. на Общинска избирателна комисия – Ботевград и преписката е изпратена на същата комисия за произнасяне при спазване на указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени в мотивите на решението. Касаторите твърдят, че решението е недопустимо и неправилно, поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и неправилно приложение на материалния закон - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 от АПК. Считат, че производството пред административния съд е образувано по недопустими жалби, тъй като политическите партии, оспорили решението на ОИК, не са представени в Общинския съвет, както и поради това, че подписите под жалбите са подправени. В тази връзка се въвеждат касационни доводи срещу отказа на първоинстанционния съд да допусне съдебно-графическа експертиза за изследване на положените под жалбите подписи. Касаторът И. Гавалюгов твърди, че лицата Й. Гергов и М. Кирова не могат да представляват политическите партии "Обединена социалдемокрация" и "Движение Инициатива за Ботевградска община". По същество касаторите сочат, че по отношение на И. Гавалюгов е установен конфликт на интереси по отменения Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /ЗПУКИ/, по времето на предходен негов мандат за кмет, а не по Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество, визиран в разпоредбата на чл. 42, ал. 1, т. 11 ЗМСМА и за текущия мандат. Касаторът Гавалюгов твърди, че са налице и съществени нарушения, свързани с изготвения по делото доклад. По тези съображения, подробно развити в касационните жалби, касаторите молят за обезсилване на първоинстанционното решение, респективно за неговата отмяна. Ответната страна - политическите партии "Обединена социалдемокрация" и "Движение Инициатива за Ботевградска община" чрез процесуален представител изразяват становище за неоснователност на касационните жалби, по подробно развити съображения в писмен отговор и в хода по същество. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационните жалби, поради недопустимост на обжалваното съдебно решение. В случай, че решението бъде счетено за допустимо обаче, становището на прокурора е, че обжалваното решение е правилно по същество и следва да бъде оставено в сила. Касационните жалби са подадени в преклузивния срок по чл. 459, ал. 8 от ИК, приложим на основание чл. 42, ал. 5 от ЗМСМА и от надлежни страни, поради което са допустими. Разгледани по същество, касационните жалби са основателни. Производството пред Административен съд София - област е образувано по оспорвания на политическа партия "Обединена социалдемокрация" и политическа партия "Движение Инициатива за Ботевградска община" срещу решение № 232/27.12.2019 г. на ОИК-Ботевград, с което е отказано предсрочното прекратяване на пълномощията на Кмета на община Ботевград – И. Гавалюгов. Съдът е отменил оспореното решение на административния орган, като преписката е изпратена на ОИК за произнасяне при спазване на указанията на съда, дадени в мотивите на решението. Съдът е изложил и подробни съображения по отношение допустимостта на оспорванията, като е приел, че изискването на чл. 42, ал. 5 ЗМСМА за представителство в общинския съвет се отнася само за коалициите, но не и за политическите партии. Според съда, законодателят прави разграничение между статута на политическите партии и коалициите; местните коалиции нямат статут на самостоятелни юридически лица, независимо че са им предоставени права да инициират съдебни производства по обжалване на определени административни актове; създаването на коалиция изпълнява своето предназначение с приключване на изборния процес, по аргумент от разпоредбата на чл. 148 от ИК; политическите партии имат статут на юридически лица и запазват своята правосубектност независимо от приключването на изборния процес. Поради това съдът счита, че изискването за представителство в общинския съвет се отнася само за коалициите, което се явява задължително условие за наличие на активна процесуална легитимация, а законодателят не въвежда това изискване за заинтересованите лица и за политическите партии. Съдът е извършил и граматическо тълкуване на чл. 42, ал. 5 от ЗМСМА и е посочил, че в текста на правната норма между "заинтересованите лица" и " политическите партии" е поставен съюз "или", докато коалициите изрично са отделени от предходните субекти със запетая, след която е поставен съюз " и ". Според съда, тълкуването на разпоредбата в друг смисъл от приетия би било разширително. Съдът е изтъкнал и обстоятелството, че МК "ДИБО" е спечелила 5 мандата в ОбС - Ботевград, между които има излъчени такива както от ПП "Движение инициатива за Ботевградска община", така и от ПП "Обединена Социалдемокрация". За да стигне до правен извод за незаконосъобразност на оспореното решение, съдът е приел, че ОИК е допуснала неправилно приложение на материалния закон. Съдът е изложил подробни съображения, че по отношение на И. Гавалюгов, в качеството му на кмет на община Ботевград, с влязло в сила Решение № РС-172-17-006 на КПКОНПИ е установен конфликт на интереси, което обуславя приложението на чл. 42, ал. 1, т. 11 ЗМСМА и прекратяване пълномощията на кмета. Решението е недопустимо, тъй като е подадено от лица без правен интерес, извън изчерпателно изброените в чл. 42, ал. 5 ЗМСМА Неоснователни са доводите на касаторите, че оспорванията до АССО са подадени от лица без представителна власт. Видно от представените по делото извадки от уставите на две партии, в ръководните органи на партиите изрично са включени и техните председатели. В правомощията им изрично е посочено правомощието да представляват съответната партия. Поради това неправилно в касационните жалби се сочи, че председателите на партиите не следва да се счита обхванати от употребеното в закона понятие "централни ръководства на партиите, компетентни съгласно устава". Изброените в уставите на партиите органи, извън председателите, не разполагат с пряка оперативна компетентност, необходима във връзка с обжалването, а такава притежават председателите на партията. Що се отнася до оспорването на подписите на лицата, подали жалбите, по отношение на тях не следва да се открива производство по оспорване по смисъла на чл. 193 ГПК. Представителната власт и подписите са от значение за редовността на оспорването. При възникнало съмнение за липса на такава редовност, съдът дава указания за отстраняване на нередовностите, вкл. потвърждаване на извършените съдопроизводствени действия, като това потвърждаване с обратна сила заличава допуснатите нередовности – чл. 158, ал. 4 АПК. В първото съдебно заседание пред АССО процесуалният представител на оспорващите – адв. Неврокопски е заявил, че поддържа жалбите, а пред касационната инстанция са представени декларации с нотариална заверка на подписите на М. Кирова и на Й. Гергов, с които те потвърждават представителната власт на адв. Неврокопски. Нотариалното удостоверяване на подписите е официален свидетелстващ документ. Това е достатъчно, за да се приеме, че съдебното производство е започнало и се провежда по волята на М. Кирова и на Й. Гергов, съответно представляващи политическите партии, подали оспорванията. Извън правомощията на настоящия съд, а и извън предмета на това дело е изследването има ли извършено престъпление по повод подаването на първоинстанционните жалби и настъпилото в хода на процеса тяхно оттегляне, което впоследствие също бе оттеглено. По тези въпроси може да се произнесе наказателният съд, при съответно сезиране. Налице е обаче друго основание за недопустимост на производството. Съгласно чл. 42, ал. 5 ЗМСМА, решенията и отказите на общинската избирателна комисия по ал. 3, както и отказите по ал. 4 може да се оспорват пред съответния административен съд от заинтересуваните лица или от централните ръководства на партиите, компетентни съгласно устава, и ръководствата на коалициите, компетентни съгласно решението за образуване на коалицията, които са представени в общинския съвет или от упълномощени от тях лица, по реда на чл. 459 от Изборния кодекс. Не е спорно, а и се установява от приложените доказателства, че ПП "Движение инициатива за Ботевградска община" и ПП "Обединена Социалдемокрация" са участвали в местните избори през 2019 г. не самостоятелно, а в коалиция - Местна коалиция от партии "Движение Инициатива за Ботевградска община" /ДИБ0/, в която коалиция са включени освен ПП "Движение Инициатива за Ботевградска община и ПП "Обединена социалдемокрация, също и ПП "Земеделски съюз "Александър Стамболийски"" и ПП "Воля". Не е спорно също, че местната коалиция, като такава, печели пет места в Общински съвет Ботевград. Двете политически партии "Движение инициатива за Ботевградска община" и "Обединена Социалдемокрация" нямат самостоятелно регистрирани кандидати и избрани общински съветници и не са участвали самостоятелно в изборите. Следователно тези партии не са представени в общинския съвет, по смисъла на чл. 42, ал. 5 ЗМСМА и са извън кръга на субектите, разполагащи с правен интерес да оспорват решението на ОИК. Всички изложени от АССО аргументи за противното всъщност подкрепят именно тезата, че изискването за представителство в общинския съвет, залегнало в чл. 42, ал. 5 ЗМСМА касае както коалициите, така и политическите партии. Граматическият анализ, проследяващ запетаите и съюзите на разглеждания текст, сочи ясно отграничение между заинтересуваните лица, от една страна, и политическите партии и коалициите от друга, тъй като съюзът "или" е поставен именно между заинтересуваните лица, от една страна, и политическите партии и коалициите от друга. Законът ясно разграничава тези две групи субекти на изборния процес. Що се отнася до запетаите, те ограничават вметнатите части/поясненията в текста, които се отнасят до ръководствата на политическите партии и коалициите. Ако тези вметнати части, поясняващи ръководствата, липсваха, между политическите партии и коалициите нямаше да има запетая, а само съюз "и" и щеше да е още по очевидно, че пояснението "които са представени в общинския съвет", касае именно политическите партии и коалициите. Вметнатите части/поясненията обаче не променят смисъла на изразената законодателна воля, а именно политическите партии и коалициите, разполагащи с правен интерес да оспорват решенията на ОИК в разглежданата хипотеза, да са с представителство в общинския съвет. Така изразената воля следва да се тълкува стриктно, тъй като нормата е процесуална. Освен това, правната логика не допуска тълкуване, което да изключва политическите партии от изискването да са представени в общинския съвет, тъй като това изискване е свързано с наличието на правен интерес от оспорване. Ако съответната партия няма представители в общинския съвет, тя логично няма правен интерес да участва в спора следва ли пълномощията на кмета на общината да бъдат прекратени или не. Нормата на чл. 42, ал. 5 ЗМСМА кореспондира на сходно изискване в чл. 459 ИК, съгласно което всеки кандидат за общински съветник или кмет, партиите, коалициите и лицето, което представлява инициативния комитет, регистрирали кандидати за съответния вид избор, може да обжалват решението на общинската избирателна комисия за определяне на резултатите от изборите пред съответния административен съд в 7-дневен срок от обявяването на решението. В посочения текст изискването за регистрация на кандидати за съответния вид избор също се отнася и до партиите, и до коалициите, защото ако те нямат регистрирани кандидати, нямат с какво да обосноват правния си интерес от оспорване. Не може да се приеме тезата, че дори и политическата партия да не участва в изборния процес, тя би имала интерес от оспорване на изборния резултат или от оспорване на решението на ОИК за прекратяване/ отказ за прекратяване на кметските пълномощия. Обстоятелството, че местните коалиции, за разлика от политическите партии, не са юридически лица, не се отразява на правото им да участват в съдебни производства по оспорване на актове на ОИК, предвид качеството им на организации по смисъла на чл. 147 вр. § 1, т. 2 ДР на АПК, а и предвид обстоятелството, че коалициите, представени в общинския съвет, изрично са посочени като лица с право на оспорване в чл. 42, ал. 5 ЗМСМА. Предвид това изрично посочване, несъстоятелен е и аргументът, че коалициите спират да съществуват дори като организации с приключване на изборния процес. След като законодателят ги определя като субекти с право на оспорване по чл. 42, ал. 5 ЗМСМА, не може да се приеме, че те нямат правно съществуване след приключване на изборите. Безспорното обстоятелство, че местната коалиция има пет избрани кандидата в Общински съвет Ботевград, означава само, че коалицията има представителство в общинския съвет чрез тези пет общински съветници и съответно именно коалицията е носител на правото на оспорване по чл. 42, ал. 5 ЗМСМА. Партиите, които не са участвали самостоятелно в изборния процес, естествено нямат представители в общинския съвет и поради това са извън кръга на лицата по посочения текст. По изложените съображения, решението на АССО е постановено по недопустими жалби и съответно също е недопустимо. При наличие на предпоставките по чл. 159, т. 4 от АПК вр. чл. 42, ал. 5 ЗМСМА съдът е следвало да остави оспорванията без разглеждане и да прекрати съдебното производство. Съдебното произнасянето по съществото на спора, а именно отразява ли се установеният конфликт на интереси по отношение на И. Гавалюгов на правото му да изпълнява правомощията на кмет на община Ботевград и респективно правилно ли е решението на ОИК Ботевград, е недопустимо, тъй като това решение, като необжалвано в законоустановения срок от надлежни страни с правен интерес, е влязло в сила. Предвид изложеното, недопустимото съдебно решение следва да бъде обезсилено, а съдебното производство - прекратено. При този изход от спора, на И. Гавалюгов следва да бъдат присъдени разноски, съобразно представения списък, в размер на 630 лв. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд, трето отделение