Решение № 1175 от 29.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7901/2020 г.

Решение № 1175 от 29.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7901/2020 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г., гр. София ул. "6-ти септември" № 21 срещу Решение № 521 от 09.04.2020 г. на Административен съд, гр. Благоевград, по административно дело № 1188/2019 г.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение № РД-16-1513 от 17.09.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г., с което е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на "Уеб региони" ЕООД за проектно предложение "Подкрепа за създаване на Уеб телевизия – телевизия на бъдещето".

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Единственият мотив на съда за отмяна на акта е продължителността на процедурата по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, по време на която гражданският оборот не може да спре, тъй като това би било в противоречие на чл. 19, ал. 1 от Конституцията. Този мотив на съда е в противоречие с доказателствата по делото, в т. ч. релевантната нормативна уредба. Излага подробно разбирането си за чл. 26, ал. 1, чл. 59, ал. 2 и чл. 38, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) и като се позовава на т. 11. 1. "Критерии за допустимост на кандидатите" и на т. 27. 1. от Условията за кандидатстване по процедурата сочи, че изискването за допустимост на кандидатите – над 50% от предприятието да се притежава от едно лице и предприемачът да няма участие и да не притежава над 10% от собствеността на капитала на друго юридическо лице или едноличен търговец, сочи, че това изискване следва да е осъществено от подаването на проектното предложение до приключване на изпълнението му.

Излага подробно фактите по делото като счита, че съдът е нарушил чл. 172а, ал. 2 АПК, тъй като мотивите му не съдържат установяване на релевантните факти и собствени правни изводи.

Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от пълномощник А. Михайлов.

1. Ответникът по касационната жалба – "Уеб региони" ЕООД, счита същата за неоснователна.

Решението на органа счита за нищожно, тъй като е издадено въз основа на незаконосъобразни условия за кандидатстване, в противоречие на чл. 65, ал. 2 от Търговския закон (ТЗ) и чл. 19, ал. 1 от Конституцията. Сочи, че в Хартата на основните права на Европейския съюз е посочено, че "права и свободи могат да се ограничават само, ако това е предвидено в закон".

Алтернативно счита решението на органа за незаконосъобразно, тъй като към датата на подаване на проектното предложение е отговарял на изискванията.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от адв. А. Цветков, Адвокатска колегия, гр. Благоевград.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният касационен съд счита касационната жалба за допустима, подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна, че:

1. На 20.06.2018 г., със Заповед № РД-16-769, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г. утвърждава Условия за кандидатстване по процедура за подбор на проекти "Насърчаване на предприемачеството".

Точка 11. 1. "Критерии за допустимост на кандидатите", т. 5.) "Допустими по настоящата процедура за подбор на проекти са само кандидати, при които над 50% от предприятието се притежава от едно физическо лице – предприемач.

Важно: Предприемачът не трябва да има участие в управлението и да притежава над 10% собственост в капитала (да бъде съдружник или акционер) на друго юридическо лице или едноличен търговец, регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите, с изключение на юридически лица или еднолични търговци, които не са осъществявали дейност през последните две приключили финансови години.

Важно: предприемачът трябва да отговаря на изискването по т. 5.), както и на изискването в поле "Важно" под т. 5.), в периода от подаване на проектното предложение до приключване на изпълнението на проекта.... Преди сключване на административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ Управляващият орган ще извършва документална проверка на декларираните от одобрените кандидати на етап кандидатстване обстоятелства за предприемача по т. 5.) и поле "Важно" под т. 5.), като проверката ще касае обстоятелствата както към датата на кандидатстване, така и към датата на сключване на административния договор. "

Точка 27. 1. "Процедура за уведомяване на неуспелите и одобрените кандидати и сключване на административни договори за безвъзмездна финансова помощ":

"Предмет на проверка преди сключване на административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ ще бъде и обстоятелството дали кандидатът е регистриран по реда на Търговския закон, дали над 50% от предприятието се притежава от едно физическо лице – предприемач и дали предприемачът има участие в управлението и притежава над 10% собственост в капитала (е съдружник или акционер) в друго юридическо лице или едноличен търговец, регистрирани съгласно Търговския закон или Закона за кооперациите, с изключение на юридически лица или еднолични търговци, които не са осъществявали дейност през последните две приключили финансови години. Когато при извършване на проверката се установи, че кандидатът не отговаря на посочените изисквания или физическото лице – предприемач, което е било обект на оценка е променено, договор не се сключва."

1. На 06.12.2018 г. "Уеб региони" ЕООД подава проектно предложение "Подкрепа за създаване на Уеб телевизия – телевизия на бъдещето".

1. На неустановена по делото дата ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г. одобрява доклада на оценителната комисия по смисъла на чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ, в който проектното предложение на "Уеб региони" ЕООД е предложено за финансиране с безвъзмездна финансова помощ.

1. На 07.06.2019 г. Й. Мавревска, в качеството си на едноличен търговец "Й. Мавревска", прехвърля на Ж. Мавревска собственото си предприятие – едноличен търговец "Й. Мавревска".

1. На 20.06.2019 г. в търговския регистър е вписан едноличен търговец "Й. Мавревска – Ж. Мавревска" с физическо лице – търговец Ж. Мавревска.

1. На 28.06.2019 г. Ж. Мавревска, в качеството си на едноличен търговец "Й. Мавревска – Ж. Мавревска", прехвърля на "Уеб маркер" ЕООД собственото си предприятие - едноличен търговец "Й. Мавревска – Ж. Мавревска".

1. На 12.07.2019 г. в търговския регистър е вписан едноличен собственик на капитала на "Уеб маркер" ЕООД - Ж. Мавревска, същата и управител на дружеството.

1. На 05.08.2019 г. "Уеб региони" ЕООД е уведомено, че проектното му предложение е одобрено за финансиране и следва в срок до 30 календарни дни да представи конкретно посочени документи, доказващи допустимостта му като кандидат.

1. На 03.09.2029 г. в търговския регистър е вписан едноличен собственик на "Уеб маркер" ЕООД И. Атанасова – прехвърлен дружествен дял от Ж. Мавревска при възникнало основание на 27.08.2019 г.

1. На 04.09.2019 г. "Уеб региони" ЕООД подава изискуемите документи за подписване на административен договор.

1. На 11.09.2019 г. е извършена документална проверка за съответствието на кандидата с условията за кандидатстване, която установява, че кандидатът се притежава еднолично от Ж. Мавревска, която по данни от търговския регистър: 1.) в периода 07.06.2019 г. до 03.09.2019 г. е управител на и от 12.07.2019 г. до 03.09.2019 г. е собственик на "Уеб маркер" ЕООД, като дружеството е осъществило дейност през 2017 г.; 2.) в периода от 20.06.2019 г. до 30.08.2019 г. е едноличен търговец, действащ под фирма "Й. Мавревска – Ж. Мавревска", за който не са представени доказателства за неизвършване на дейност през последните две години.

1. На 17.09.2019 г., с Решение № РД-16-1513, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г., на основание чл. 38, т. 3 ЗУСЕСИФ отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на "Уеб региони" ЕООД за проект "Подкрепа за създаване на Уеб телевизия – телевизия на бъдещето".

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, съдържа фактически и правни основания, в хода на производството органът не е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила, но актът е в нарушение на материалноправни разпоредби.

Съдът приема за доказано по делото, че към датата на подаване на проектното предложение – 06.12.2018 г., и към датата на извършване на проверката за съответствие с изискванията за допустимост на кандидата преди сключване на административен договор – 11.09.2019 г., кандидатът е отговарял на изискванията по т. 11. 1. – т. 5.). С оглед на това и доколкото самият орган е определил релевантните дати за проверка на процесните обстоятелства отказът му е незаконосъобразен.

Приема, че процесната процедура е продължила дълъг период от време – от м. декември 2018 г. до м. септември 2019 г., като нито в Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, нито в приетите Условия за кандидатстване се съдържа дерогация на общите правила на Търговския закон. Заради продължилата процедура не би могъл да спре гражданският и търговският оборот, тъй като това би било в противоречие с чл. 19, ал. 1 от Конституцията.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно и допустимо, но неправилно.

Касаторът счита, че обжалваното решение страда и от трите, визирани в чл. 209, т. 3 АПК.

1. По порока съществено нарушение на съдопроизводствените правила:

Доводите на касатора в подкрепа на този твърдян порок са за нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК поради липса в мотивите на съдебното решение на установените релевантни факти и поради липса на собствени правни изводи.

Видно от съдържанието на обжалваното съдебно решение тези доводи на касатора са неоснователни. На стр. 3, 4 и 5 първоинстанционният съд е изложил тези от установените по делото факти, които е счел за относими към предмета на спора. Вярно е, че първоинстанционният съд не е изложил в мотивите си подробно фактите, свързани с прехвърлянето от Й. Мавревска на Ж. Мавревска на собственото й предприятие – едноличен търговец с фирма "Й. Мавревска", както и факта на придобиване от Ж. Мавревска на собствеността на "Уеб маркер" ЕООД, но това е резултат на тълкуването, което е дал на относимата нормативна уредба. Фактите, които е приел за релевантни за даденото от него тълкуване на нормативната уредба – наличието или не на изискваното условие към датата на подаване на проектното предложение и към датата на извършената проверка, съдът е надлежно изложил и обсъдил, а тези факти, в случая са функция на осъществените промени в собствеността на кандидата.

Това значи, че обективно първоинстанционният съд е ценил всички установени по делото факти, но е приел за относими към спора само някои от тях. Дали даденото от първоинстанционния съд тълкуване на относимата нормативна уредба е правилно или не е въпрос на съответствие на решението с материалния закон.

Не съответства на мотивите на обжалваното решение и доводът на касатора за липса на изложени от съда собствени мотиви. Фактът, че съдът е приел за правилни доводите на адресата на акта за незаконосъобразност на оспорения акт не обосновава извод за липса на собствени мотиви на съда. Дали изложените от първоинстанционния съд мотиви са правилни или не е въпрос на съответствие на съдебното решение с материалния закон и на неговата обоснованост, но не доказва порока съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

Видно от изложеното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни.

1. По пороците противоречие с материалния закон и необоснованост:

Видно от съдържанието на оспорения административен акт, доводите на касатора, възраженията на ответника и мотивите на обжалваното съдебно решение спорът по делото е дали изискването на т. 5.) от Условията за кандидатстване следва да бъде налично към датата на подаване на проектното предложение и към датата на подписване на административния договор или в периода от датата на подаване на проектното предложение и към датата на подписване на административния договор?

Безспорно по делото е, както приема и първоинстанционният съд, че към датата на подаване на проектното предложение и към датата на извършената от органа проверка за съответствие – 06.12.2018 г. и 11.09.2019 г., изискването на т. 5.) е спазено, тъй като физическото лице – собственик на кандидата, притежава 100% от капитала му и не притежава повече от 10% от капитала на друго юридическо лице. Но видно от съдържанието на т. 5.) от Условията за кандидатстване изискването не е към тези две дати условието да е спазено, а да е налице "в периода от подаване на проектното предложение до приключване на изпълнението на проекта". Изискването е ясно и точно дефинирано, като значението на израза не оставя каквото и да е съмнение относно точния му смисъл. Използването на думата "период" съвместно с предлозите "от... до" по безспорен начин установява, че става въпрос за време, през което следва да е налице определеното изискване (Български тълковен речник, Наука и изкуство, София, с. 624). Началният момент на този период е подаването на проектното предложение и крайният му момент е дори не сключването на договора за безвъзмездна помощ, а изпълнението на проекта.

Следователно изискването е за целия период, а не за отделно взети две дати в рамките на този период. Факта, че проверката се осъществява към тези две дати не значи, че периодът от време между тях е ирелевантен. Първоинстанционният съд като е приел, че релевантни са само двете дати, но не и периодът между тях, е тълкувал неправилно установеното във влезлия в сила акт по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ изискване.

Това неправилно тълкуване се е отразило и на преценката му за второто прието от органа основание за отказ – непредставянето от кандидата на доказателства, че за предходните две години едноличен търговец "Й. Мавревска – Ж. Мавревска" и "Уеб маркер" ЕООД не са извършвали дейност, за да може да се приложи изключението на изискването. Видно от доказателствата по делото за 2017 г. "Уеб маркер" ЕООД е отчело дейност – отчет за приходите и разходите за 2017 г., което прави кандидата недопустим и на това основание.

Следва да се посочи, че така поставеното изискване относно правния статус на кандидата не е самоцелно. То е правен инструмент, чрез който се гарантират целите на предоставянето на безвъзмездната помощ по процесната процедура. Предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове, и в частност от Европейския фонд за регионално развитие, е инструмент за постигане на политиката на Съюза дефинирана в член 174, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз – хармонично развитие чрез икономическо, социално и териториално сближаване, конкретизирана за процесния програмен период в член 4, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент № 1303/2013) и определени в неговия член 9, параграф 1 като конкретни тематични цели, както и в член 1 на Регламент № 1301/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно Европейския фонд за регионално развитие и специалните разпоредби по отношение на целта "Инвестиции за растеж и работни места", и за отмяна на регламент (ЕО) № 1080/2006 (Регламент № 1301/2013).

Тъй като става въпрос за безвъзмездно предоставяне на публичен финансов ресурс – на Съюза и на държавите членки, за постигането на точно определени цели, са определени критерии за допустимост на финансирането: срок, обхват – прилагат се по отношение на предварително определени видове дейности, категории разходи, географско местоположение на операциите, видове бенефициери (по смисъла на член 2, т. 10 от Регламент № 1303/2013) – правни субекти, които отговарят на предварително точно определени изисквания. Тези критерии за допустимост са установени в сключените между Комисията и съответната държава членка споразумения за партньорство в съответствие с член 14 и 15 от Регламенти № 1303/2013.

При отчитане и в съответствие с горните изисквания по отношение на безвъзмездната помощ, предоставяна чрез Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 – 2020 г. и чрез процедурата за подбор на проекти "Насърчаване на предприемачеството", ръководителят на Управляващия орган, в акта си по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, е определил бенефициерите, които биха могли да получат безвъзмездна помощ при наличие на съответствие с изискванията, в т. ч. и с това по т. 5.) на Условията за кандидатстване.

Това изискване не е, както приема първоинстанционният съд и както твърди ответникът по касационната жалба, нито нарушение на чл. 19, ал. 1 от Конституцията, нито нарушение на свободния "граждански и търговски оборот", защото само по себе си предоставянето на безвъзмездна финансова помощ е държавна помощ, която ако не отговаря на определени изисквания може да наруши или да заплаши конкуренцията като постави в по-благоприятно положение определено предприятие, което само по себе си би било нарушение на член 107 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Изискването е конкретно проявление на установеното в член 107, параграф 2, буква а) ДФЕС изключение от забраната за държавна помощ, обосновано с определените в разпоредбата цели и допустимо за определени бенефициери.

Именно поради факта, че в случая става въпрос за целева безвъзмездна помощ, предоставяна от публичен финансов ресурс, са необходими и са установени изискванията за субектите, на които тя може да се предостави. Всяко отклонение от изискванията за допустимия бенефициер би отклонило предоставените средства от постигането на целите, за които са предоставени.

Що се отнася до възраженията на ответника по касационната жалба за нарушение на член 52 от Хартата в частта за установеното правило, че "права и свободи могат да се ограничават само, ако това е предвидено в закон", следва да се посочи, първо, че изключението от забраната за предоставяне на държавна помощ е предвидено в член 107, параграф 2, буква а) ДФЕС, и второ, изискването за начина на ограничаване на права и свободи е относно установените в Хартата субективни права. Нито Хартата, нито правото на Съюза гарантират на ответника по касационната жалба субективно право да бъде независимо при какви обстоятелства безвъзмездно финансиран по процесната процедура със средства от Европейските структурни и инвестиционни цели, за да твърди, че по какъвто и да е начин това негово субективно право е ограничено. Ответникът има – и видно от доказателствата по делото, е упражнил правото си на свободна стопанска инициатива по смисъла на чл. 19, ал. 1 от Конституцията и на член 16 от Хартата, упражнил е и правото си на участие в толкова дружества, в колкото е преценил – чл. 65, ал. 2 ТЗ, но законният му интерес да получи безвъзмездна помощ като лице, което е подало проектно предложение, не е гарантиран, ако не са налице поставените от актовете на Съюза и на националното право изисквания към неговия правен статус.

Неоснователно е и възражението на ответника за нищожност на оспорения административен акт поради издаването му въз основа на "нищожни условия за кандидатстване". Условията за кандидатстване са акт по смисъла на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, т. е. общ административен акт, който е издаден от надлежен орган, надлежно е бил оповестен, ответникът е имал възможност да го оспори, но не е упражнил това си право, като актът е влязъл в сила. Този акт не е нищожен, поради което не може да обоснове нищожност и на издадения въз основа на него индивидуален административен акт.

Видно от изложеното първоинстанционният съд неправилно е тълкувал съдържанието на поставеното във влезлия в сила акт по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ изискване по отношение на правния статус на кандидата, въз основа на това е направил неправилни фактически и правни изводи, което прави решението му неправилно. Съдът следва да го отмени и вместо него да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на "Уеб региони" ЕООД срещу Решение № РД-16-1513 на ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност".

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК и Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 5/2009 г. съдът следва да осъди касатора да заплати на Министерството на икономиката – юридическото лице, в чиято структура се намира органът – ответник, направените по делото разноски. Същите, с оглед на направеното конкретно искане, са само за юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция, размерът на което съдът определя на 100, 00 лв. на основание чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд