Решение № 2518 от 24.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 6822/2008 г.

Решение № 2518 от 24.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 6822/2008 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 68 от Закона за защита от дискриминацията (ЗЗДискр.). Образувано е по жалба на министъра на държавната администрация и административната реформа против Решение № 45/27.02.2008 год., постановено по преписка № 155/2006 год. на Комисията за защита от дискриминация, в частта, с която на основание чл. 82, ал. 1 от ЗЗДискр. му е наложена глоба в размер на 2000 (две хиляди) лева за неизпълнение на Решение № 31/11.07.2006 год. на КЗД във връзка с произведения на 22.10.2006 г. избор на президент и вицепрезидент на Република България. Жалбоподателят развива доводи за незаконосъобразност на решението в тази му част поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалния закон. Сочи, че комисията неправилно е ангажирала отговорността му по ЗЗДискр., тъй като видно от данните по преписката министърът на държавната администрация и административната реформа не упражнява право на собственост или управление върху сградите, обособени като избирателни секции във връзка с провеждането на избори за президент и вицепрезидент, поради което обективно не би могло да му се вмени във вина неизпълнението на задължението за осигуряване на достъпна за хората с увреждания архитектурна среда, с оглед упражняване на конституционно гарантираното им право на глас. Поддържа тезата, че крайният акт е постановен при недопустимо сливане на преписки, без да са налице предпоставките за това, което е довело до неправилно смесване на различни правомощия на министъра на държавната администрация и административната реформа. Според жалбоподателя решението е опорочено, поради несъответствие между описаната в обстоятелствената част фактическа обстановка и законовата норма, посочена в диспозитива на акта като основание за санкциониране на министъра. Твърди се, че административният орган неправилно е интерпретирал събрания доказателствен материал. Позовавайки се на становище на министъра на финансите, изразено в писмо изх. № 04-20-138/10.08.2007 г., санкционираният държавен орган излага доводи за незаконосъобразност на извода на КЗД за осъществен състав на нарушение по чл. 5, във връзка с чл. 10 и чл. 11, ал. 1 от ЗЗДискр. Счита, че комисията необосновано е преценила като неотносимо към спора сключеното и представено за одобрение в хода административното производство споразумение по чл. 62 от ЗЗДискр. между подателя на сигнала и министъра на държавната администрация и административната реформа. По така наведените в жалбата и в депозирани писмени бележки съображения се иска отмяна на решението в обжалваната част. Ответникът - Комисията за защита от дискриминация (комисията (КЗД) чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата и моли за отхвърлянето й като неоснователна. Заинтересованата страна - Илия Илиев, председател на 24 РИК за ИПВРБ счита, че жалбата следва да бъде уважена, тъй като задължението за осигуряване на достъп на хората с увреждания до всички сгради не може да бъде вменено само на министъра на държавната администрация и административната реформа. Заинтересованите страни - изпълнителният директор на Агенцията за хора с увреждания, кметът на Столична община, председателят на Столичен общински съвет и Людмил Бориславов Велчев, не изразяват становище по жалбата. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, констатира, че жалбата е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото й, съдът съобрази следното от фактическа и правна страна: Производството пред КЗД е образувано по сигнал на Людмил Велчев - лице с увреждания на долните крайници, което налага придвижването му да се осъществява с помощта на инвалидна количка. В сигнала се съдържат конкретни оплаквания по повод предстоящо провеждане на избор за президент и вицепрезидент, свързани с липса на достъп за лица с увреждания до Секционна избирателна комисия (СИК) № 6, намираща се в 108-мо СОУ, ЖК "Дружба 1", ул. 5038. Твърди се, че съществуващите архитектурни бариери (стълби на входа на училището) затрудняват свободния достъп на хората с физически увреждания на долните крайници, ползващи помощни технически средства за своето придвижване (инвалидни колички, проходилки и др.), до сградата, в която е разположена избирателната секция, което възпрепятства упражняването на избирателното им право. Въз основа на изложените в сигнала обстоятелства и разпоредбите на Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ), Закона за устройство на територията (ЗУТ) и Наредба № 6 от 26.10.2003 г. за изграждане на достъпна среда в урбанизираните територии (Наредбата, в сила от 16.01.2004 г.), комисията е сезирана с искане да предприеме предписаните от ЗЗДискр. превантивни и защитни мерки за премахване на архитектурните прегради, като се предотврати лишаването на хората с увреждания от възможността да упражнят правото си на глас в изборите. В изпълнение на чл. 55 и сл. от ЗЗДискр. КЗД е реализирала предвидената в специалния закон процедура по проучване, като е изискала и приложила становища и доказателства от участниците в производството. Към преписката са приобщени и служебно събрани доказателствени материали, включително веществени такива, а именно - снимки на обектите, предмет на спора. Като е преценила събраните в административното производство доказателства, комисията е приела за установено, че процесната обществена сграда (108-мо СОУ) е определена за избирателна секция за провеждането на избори за президент и вицепрезидент на Републиката на територията на Столична община, район "Искър", насрочени за 22.10.2006 г. Не се спори относно обстоятелството, че достъпът до вътрешността на обекта се осъществява посредством три входа, откъм които са налице стъпала, като липсват изградени подходи, осигуряващи преодоляването им и позволяващи свободния достъп на лица с увреждания, ползващи технически средства за придвижване. Подробно описаната сграда на училището, ведно със заобикалящия я ландшафт (двор, тротоар, бордюр), е квалифицирана като непреодолима архитектурна среда. Установено е, че с Решение № 589 от 04.08.2006 г., на основание чл. 2а, ал. 4 от Закона за избор на президент и вицепрезидент на Република България (ЗИПВРБ) Министерският съвет е възложил на министъра на администрацията и административната реформа координацията и изпълнението на дейностите по чл. 2а, ал. 1 от същия закон, касаещи организационно- техническата подготовка на изборите. Комисията е констатирала, че в утвърдената с ПМС № 226/29.08.2006 г. план-сметка за разходите по организационно-техническата подготовка на изборите, чийто проект е внесен от оправомощения министър, не са предвидени разходи за техническо обезпечаване и изграждане на достъпна среда до СИК, РИК и ЦИК за лица с увреждания и други лица, ползващи помощни технически средства. Като е приела, че министърът на държавната администрация и административната реформа не е предложил включване в план-сметката на финансов ресурс за изграждане на съоръжения, обезпечаващи свободен достъп (постоянен или временен) до изборните помещения на лицата с увреждания, комисията е счела, че е налице неизпълнение от негова страна на предписанията, заложени в чл. 10 и чл. 11, ал. 1 от ЗЗДискр., поради което поведението му осъществява състав на нарушение по чл. 5 от същия закон. От материалите по делото е видно, че с Решение № 151/26.09.2006 г. на ЦИК са приети Методически указания за изборите за президент и вицепрезидент, с които се създават задължения за РИК, областните и общинските администрации досежно предприемането на мерки, позволяващи на избирателите с физически и зрителни увреждания да гласуват в изборния ден, в това число и изграждането на тротоари и стълбищни рампи за придвижване на колички в изборните помещения. Във връзка с предстоящото провеждане на избори за президент и вицепрезидент КЗД е дала на ЦИК за ИПВР задължително Предписание № 04/ 7.10.2006 г. за своевременно предприемане на необходимите мерки за осигуряване на свободен достъп до помещенията на РИК и СИК на лицата с увреждания, ползващи помощни технически средства за своето придвижване. Същото е препратено по компетентност от ЦИК на министъра на държавната администрация и административната реформа. По повод предстоящо (на 20.05.2007 г.) произвеждане на избори за членове на Европейския парламент от Република България КЗД е извършила проверка на СИК, в резултат на която са установени сградите с осигурен достъп за лицата с увреждания и тези, за които липсва такъв. Във връзка с тези избори КЗД е отправила задължително предписание до Министерския съвет (№ 1/24.04.2007 г.) относно осигуряването на достъпна среда за хората с увреждания, което е препратено по компетентност на министъра на държавната администрация и административната реформа, на министъра на регионалното развитие и благоустройството и на министъра на труда и социалната политика. Констатирано е, че с писмо, изх. № 01-03-152/11.05.2007 г., министърът на държавната администрация и административната реформа е поставил на министъра на финансите въпроса относно необходимостта за включване в план - сметката за разходите по организационно-техническата подготовка на изборите за членове на Европейския парламент на целеви финансови средства за осигуряване на достъпна среда. В отговор на отправеното запитване, министърът на финансите е изразил с писмо, изх. № 04-20-138/10.08.2007 г., становище, че дейността по организирането на избори няма пряка връзка с изграждането на общата достъпност на обществените сгради, поради което не е необходимо в план -сметката за утвърждаване на разходите по подготовката и провеждането на избори да се включват и разходи за изграждане на достъпност до СИК. В становището се подчертава фактът, че всички СИК са разположени в обществени сгради - държавна или общинска собственост, поради което съобразно императива на пар. 6 от ПЗР на ЗИХУ задължени субекти за изграждане на свободен достъп до тези сгради са съответните държавни и общински органи. В хода на административното производство е представено споразумение № МДААР 63/6.07.2007 г. между министъра на държавната администрация и административната реформа Николай Василев и подателя на сигнала Людмил Велчев, сключено на основание чл. 62 от ЗЗДискр, което комисията е счела за неотносимо към разглеждания спор, поради което не го е приела и одобрила. В резултат на извършеното проучване и формираните правни изводи, комисията е постановила решение, с което в обжалваната му част е наложила на министъра на държавната администрация и административната реформа глоба в размер на 2000 лева на основание чл. 82, ал. 1 от ЗЗДискр. за неизпълнение на Решение на КЗД № 31/11.07.2006 год. във връзка с произведения на 22.10.2006 г. избор на президент и вицепрезидент на Република България. След като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, настоящият съдебен състав намира жалбата за основателна. По делото няма спор за факти. Предмет на обжалване са единствено правните изводи на специализирания административен орган за наличие на неизпълнение на негово решение и за нарушение на чл. 5 от ЗЗДискр., обусловили ангажиране на административнонаказателната отговорност на жалбоподателя. Анализът на релевантната нормативна уредба, съотнесена към фактите по делото, сочи, че в конкретния случай поведението на ответната в административното производство страна - министърът на държавната администрация и административната реформа, не осъществява състав на нарушение по ЗЗДискр., поради което същият неправилно е санкциониран от комисията. Съгласно чл. 5 от ЗЗДискр. изграждането и поддържането на архитектурна среда, която затруднява достъпа на лица с увреждания до публични места, се смята за дискриминация. Нормата на § 6 от ПЗР на ЗИХУ предписва в срок до 31 декември 2006 г. до обществените сгради и съоръжения - държавна и общинска собственост, да се осигури свободен достъп за хората с увреждания, като се преодолеят съответните архитектурни, транспортни и комуникативни бариери. Според чл. 32 от ЗИХУ държавните органи и органите на местното самоуправление организират устройството и изграждането на урбанизирани територии за населението, включително за хората с увреждания, при условия и по ред, определени в Закона за устройство на територията. В предписанието е определен едномесечен срок от съобщаването му, в който адресатите да уведомят комисията за предприетите от тях мерки по изпълнението му. В изпълнение на превантивните си функции с Решение № 31 от 11.07.2006 г., постановено при условията на самосезиране съгласно чл. 50, т. 2 от ЗЗДискр., КЗД е предписала на всички министри, областни управители, общински съвети, кметове на общини, райони и населени места, както и на всички кметски наместници, да предприемат необходимите мерки за привеждане на архитектурната среда на стопанисваните от тях сгради в съответствие с изискванията на § 6 от ПЗР на ЗИХУ, включително и за финансовото обезпечаване на дейностите за осигуряване на свободен достъп на хората с увреждания до управляваните от тях сгради. Няма спор, че сградата на 108-мо СОУ, жк "Дружба 1", ул. № 5038, в която се е помещавала СИК № 6 по време на изборите за президент и вицепрезидент, не е собственост на Министерството на държавната администрация и административната реформа (МДААР), нито се управлява, ползва или стопанисва от него. В този смисъл строителството, ремонта и преустройството на недвижимите имоти за осигуряване на достъпна архитектурна среда за хората с увреждания, респективно - финансирането на тези дейности, са в пределите на компетентност на съответния държавен или общински орган, който е носител на правото на собственост, респективно - който упражнява правото на управление на имота. След като санкционираният министър не притежава такова качество по отношение на процесната сграда, то същият не е адресат на визираното в § 6 от ПЗР на ЗИХУ и в Решение на КЗД № 31 от 11.07.2006 г. задължение за предприемане на мерки за осигуряване на достъпна за хората с увреждания архитектурна среда що се отнася до сградата на 108-мо СОУ. В тази връзка произтичащото от цитираната преходна разпоредба на ЗИХУ и от предписанието на КЗД задължение за министъра на държавната администрация и административната реформа се отнася единствено до сградите, предоставени за управление на министерството с ПМС № 215 от 12.10.2005 г., като следва да се отбележи, че в обектите, стопанисвани от МДААР, не са разполагани избирателни секции. Делегирането с РМС на дейността по организационно - техническата подготовка на изборите не би могло да ангажира отговорността на министъра на държавната администрация и административната реформа по ЗЗДискр., нито е основание да му се вмени в задължение инициативата и осъществяването на преустройство на сградите на училищата, определени за СИК. В този аспект следва да се има предвид, че освен неотносима към разглеждания казус в частта му, касаеща министъра на държавната администрация и административната реформа, преходната разпоредба на § 6 от ЗИХУ дава срок за изпълнение на задължението за привеждане на обществените сгради в съответствие с изискванията на закона до 31.12.2006 г., едва след изтичане на който би могло да се търси отговорност за неизпълнението му, при това само от задължените органи, попадащи в приложното поле на тази разпоредба. Комисията правилно е приела в решението си, че РИК не носят отговорност за липсващия достъп до сградите, в които се помещават СИК, предназначени за гласуване на лица с физически увреждания, ползващи помощни технически средства за своето придвижване. Този извод е мотивиран с обстоятелството, че РИК нямат качеството нито на собственици, нито на ползватели на съответните сгради, в които са установени СИК, поради което не би могло да им се вмени в задължение предприемането на мероприятия за осигуряване на достъпна среда. Със същото решение обаче КЗД е санкционирала министъра на държавната администрация и административната реформа, който също не е собственик или ползвател на имота, за неосигурен достъп на хората с увреждания до помещенията за гласуване. При това положение е налице вътрешно противоречие и необоснованост на административния акт досежно отговорните за свободния достъп правни субекти. По аналогични на изложените по-горе доводи, съобразявайки разпоредбите на ЗУТ и Наредба № 6 от 26.10.2003 г. за изграждане на достъпна среда в урбанизираните територии, съдът намира, че установената спрямо министъра на държавната администрация и административната реформа фактическа обстановка в контекста на изборите за президент и вицепрезидент не може да бъде подведена под хипотезата на чл. 5, във връзка с чл. 10 и чл. 11, ал. 1 от ЗЗДискр. Наред с това, видно от чл. 10н, ал. 5, т. 2 от ЗИПВРБ, подготовката, организирането и осигуряването на свободното и спокойно протичане на гласуването в избирателната секция и осигуряването на достъп за гласуване на лица с физически увреждания е вменено в задължение на секционните избирателни комисии. На следващо място, не се споделя заключението на КЗД, че като не е предложил включване на допълнителни средства в план-сметката за разходите за организационно техническа подготовка на изборите за президент и вицепрезидент, министърът на държавната администрация и административната реформа е извършил нарушение на чл. 5 от ЗЗДискр. Самият административен орган е посочил изрично в решението си, че възприема като правилно становището на министъра на финансите, изразено по повод запитване на министъра на държавната администрация административната реформа, че СИК са разположени в обществени сгради - държавна или общинска собственост, поради което задължени субекти за изграждане на свободен достъп до тези сгради са съответните стопанисващи ги държавни и общински органи. Това задължение няма пряка връзка с организирането на избори и не произтича от провеждането им, а от принципното императивно правило на ЗИХУ и другите специални закони и подзаконови нормативни актове в областта на защитата на хората с увреждания и гарантиране на правото им на равно третиране. Според разпоредбата на чл. 2а, ал. 1 от ЗИПВРБ организационно-техническата подготовка на изборите се осъществява не само от Министерския съвет, респективно - от упълномощения от него министър, но и от областните и общинските администрации във взаимодействие с избирателните комисии. Възлагането от МС на министъра на държавната администрация и административната реформа на координацията и изпълнението на организационно-техническата подготовка на изборите съгласно чл. 2а от ЗИПВРБ не обуславя направените от комисията изводи за задължение за включване в план-сметката на разходи за изграждане на достъпна архитектурна среда във връзка с упражняване правото на глас. В случая министърът е третиран от комисията като нарушител на антидискриминационното законодателство за неизпълнение на задължение, каквото същият няма. Същността на организационно-техническата подготовка се свежда до дейностите, които пряко се отнасят до приготовление на изборите, като осигуряване на изборни книжа, бюлетини, урни и т. н. Изграждането на съоръжения, осигуряващи свободния достъп на лицата с увреждания до публичните сгради, в които са установени СИК, не е обвързано със самия факт на провеждане на изборите. Налице е неправилно интерпретиране на доказателствата и незаконосъобразно смесване от комисията на правоотношения, възникващи по силата на различни закони, както и на правомощия на министъра на държавната администрация и административната реформа в отделни области, които нямат взаимна връзка и обусловеност помежду си. Предвид изложеното се налага изводът, че наложената на министъра на държавната администрация и административната реформа глоба е израз на неправилното приложение на закона и не кореспондира на заложените в него цели, тъй като липсват данни същият да е осъществил състава на нарушението по чл. 82, ал. 1 от ЗЗДискр., изразяващо се в неизпълнение на решение на КЗД. Проверката за законосъобразност на оспорения административен акт сочи и на несъответствие между предмета на производството и диспозитива на акта в обжалваната му част. В обстоятелствената част и мотивите на решението са изложени съображения, свързани с функциите на министъра на държавната администрация и административната реформа при провеждането на изборите за президент и вицепрезидент на републиката, докато в разпоредителната му част на същия министър е наложена глоба за неизпълнение на Решение № 31 от 11.07.2006 г. на КЗД. Така констатираното несъответствие между фактическите основания и правното такова, послужило за реализиране на административнонаказателната отговорност на жалбоподателя (чл. 82, ал. 1 от ЗЗДискр.), представлява неспазване на установената в закона форма на акта. По изложените съображения съдът намира оспореното решение за незаконосъобразно в частта, с която на основание чл. 82, ал. 1 от ЗЗДискр. на министъра на държавната администрация и административната реформа е наложена глоба в размер на 2000 лева за неизпълнение на Решение № 31/11.07.2006 год. на КЗД във връзка с произведения на 22.10.2006 г. избор на президент и вицепрезидент на Република България. Административният акт в оспорената му част е издаден в нарушение на материалноправните разпоредби, при липса на съответствие с преследваната от закона цел и в нарушение на предвидената в закона форма. Така констатираните пороци на акта налагат неговата отмяна в обжалваната част на основанията по чл. 146, т. 2, 4 и 5 от АПК. Разноски по делото не се претендират, поради което такива не се присъждат. Воден от горното, Върховният административен съд, състав на седмо отделение, на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК