Решение № 14228 от 22.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3423/2016 г.

Решение № 14228 от 22.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3423/2016 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на С. К. К. срещу заповед № РД-15-53/12.02.2016 г. на Министъра на земеделието и храните. По наведени в жалбата доводи за незаконосъобразност на административния акт, изразени в неправилно приложение на материалния закон и неговата цел и при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила се иска отмяната му. В жалбата и представените писмени бележки са развити подробни съображения в подкрепа на твърденията, че заеманата от Каменова длъжност не е съкратена реално и продължава да съществува, тъй като не е налице намаляване на броя на служителите, които я заемат. Претендира присъждане на направените деловодни разноски. Ответникът - Министърът на земеделието, храните и горите (съгласно решение на Народното събрание от 04.05.2017 г. за приемане на структура на Министерски съвет), чрез процесуалния си представител и в представено писмено становище оспорва жалбата. Моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна и му присъди направените деловодни разноски, като прави възражение за прекомерност на направените деловодни разноски от страна на жалбоподателката. Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, след като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 171 АПК представените по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното: Със заповед № РД -15-53/12.02.2016 г. на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във вр. с ПМС № 25/05.02.2016 г. и утвърдено длъжностно разписание на Министерство на земеделието и храните, сега Министерство на земеделието, храните и горите (МЗХГ), в сила от 12.02.2016 г. министърът прекратява служебното правоотношение с Каменова за заеманата от нея длъжност "главен експерт" в отдел "Лидер", дирекция "Развитие на селските райони" в МЗХ поради съкращаване на длъжността. Не е спорно между страните, че Каменова е заемала посочената длъжност, а и това се установява от представеното поименно щатно разписание в сила от 01.02.2016 г. и връчената й на 29.04.2015 г. длъжностна характеристика. От представеното длъжностно разписание, утвърдено със заповед № РД-09-48/01.02.2016 г., в сила от същата дата се установява, че общата числеността на персонала на МЗХ е 614 щатни бройки, от които 394 в специализирана администрация, в чиято структура е дирекцията, съответно отделът, в който е заемала длъжност Каменова. Специализирана администрация е структурирана в 1 главна дирекция и още 14 дирекции, една от които дирекция "Развитие на селските райони" (РСР) с 50 щатни бройки, разпределени в 5 отдела, от които за длъжността "главен експерт" са предвидени 19 щатни бройки. В отдел "Лидер" са били предвидени общо 10 щатни бройки, от които 6 броя за "главен експерт", една от които е заемала Каменова. На 12.02.2016 г. с вх. № 1606 министърът одобрява доклад на Главния секретар на МЗХ, с който се предлага утвърждаване на ново длъжностно разписание и увеличение на щатната численост от 614 на 654 щатни бройки. Със заповед № РД-09-68/12.02.2016 г. министъра утвърждава длъжностно разписание на МЗХ в сила от 12.02.2016 г., като разпорежда въз основа на същото, актовете за назначаване и преназначаване на държавните служители, сключените трудови договори и допълнителните споразумения към тях Главния секретар да предложи за утвърждаване на поименно щатно разписание. Със заповед № РД -09-67/12.02.2016 г. министърът утвърждава, считано от 12.02.2016 г. структура на административните звена в МЗХ, като в Специализирана администрация отново е предвидена дирекция "Развитие на селските райони", с пет отдела, с наименования идентични на съществувалите до момента. От представеното длъжностно разписание в сила от 12.02.2016 г. се установява, че числеността на МЗХ е увеличена на 654 щатни бройки, като в Специализирана администрация броят им, като съответно и броят на длъжностите в Специализирана администрация е увеличен на 439 щатни бройки или с 45 броя, разпределени в 1 главна дирекция и още 14 дирекции, като е запазена дирекция РСР, която отново е структурира в 5 отдела, един от които "Лидер" Щатната численост на дирекцията е запазен на 50 бройки, от които за длъжността "главен експерт" са отново са предвидени 19 щатни бройки, макар в отдел "Лидер" те да са намалени с 1 щатна бройка. Намален е с 1 щатна бройка броят на служителите, заемащи тази длъжност в отдел "Конкурентоспособност на земеделието", но броят на главните експерти е запазен в отдел "Програмиране и техническа помощ" и е увеличен с по една щатна бройка в отделите "Околна среда и климат" и Социално-икономическо развитие на селските райони". От поименното щатно длъжностно разписание в сила от 01.02.2016 г. се установява, че към 01.02.2016 г. в дирекцията е имало три незаети места - 2 за длъжността "началник отдел" на отделите "Конкурентоспособност на земеделието" и "Програмиране и техническа помощ" и 1 за длъжността "държавен експерт" в отдел "Конкурентоспособност на земеделието". От поименното щатно разписание в сила от 12.02.2016 г. се установява, че свободните длъжности са се увеличили с една щатна бройка и са четири, като продължават да бъдат незаети 2 длъжности "началник отдел" на отделите "Конкурентоспособност на земеделието" и отдел "Програмиране и техническа помощ", свободна е и длъжността "Д. експерт" в отдел "Конкурентоспособност на земеделието", но е налице и още една свободна длъжност за длъжността "главен експерт" в отдел "Социално-икономическо развитие на селските райони". Предвид така установеното от фактическа страна и при извършената проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт по реда на чл. 168 АПК съдът намира следното. Жалбата е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, в срока по чл. 149 АПК, срещу подлежащ на обжалване валиден административен акт, а разгледана по същество е основателна. Оспореният акт е издаден от Министъра на земеделието и храните, който е компетентният орган, като орган по назначението, в предвидената от закона форма - писмена и съдържа реквизитите по чл. 108 ЗДСл - правното основание за прекратяване на служебното правоотношение, дължимите обезщетения и придобитият ранг на държавна служба. В Закона за държавния служител не са предвидени специални административнопроизводствени правила, следва да се приеме, че в случая заповедта е постановена въз основа на приетата нова структура на МЗХ, утвърдена със заповед № РД-09-67/12.02.2016 г. и утвърденото длъжностно разписание в сила от 12.02.2016 г. на МЗХ и в този смисъл не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Заповедта е постановена в нарушение на закона и неговата цел. По делото е установено по безсъмнен начин, че с приемането на щатното разписание, в сила от 12.02.2016 г. броят на служителите в МЗХ не е намален, напротив увеличен е с 40 щатни бройки, като броят на длъжностите в Специализирана администрация е увеличен с 45 броя. Същевременно в дирекцията, в която е заемала длъжност Каменова броят на служителите е останал непроменен - 50. При извършената реорганизация общият брой на длъжностите "главен експерт", каквато е и заеманата от Каменова длъжност е запазен, като в отдела, в който същата е заемала длъжност и в още един отдел броят им е намален с по една щатна бройка, но в други два отдела пък броят им е увеличен също с по една щатна бройка. При съпоставка на поименните щатни разписания се установява, всички служители, които са заемали длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер" към 01.02.2016 г., включително служител, заемащ длъжността по чл. 15 ЗДСл - т. е. за определен срок и без конкурс, както и служител, заемащ длъжността за определен срок са преназначени и е прекратено служебното правоотношение единствено с Каменова. Същевременно към 12.02.2016 г. е налице свободна щатна бройка за длъжността "главен експерт" в отдел "Социално- икономическо развитие на селските райони", както и съществуващите до момента още три щатни бройки в тази дирекция. Формално изискванията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл са осъществени - макар длъжността да е запазена като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени от длъжностна характеристика, което се установява от приложените по делото длъжностни характеристики, едната невръчена, а другата връчена на Каменова с идентично съдържание е налице намаление на броя на служителите, които я изпълняват в отдела, в който е заемала длъжност жалбодателката. Същевременно от доказателства безспорно е установено, че макар броят на служителите, ангажирани с изпълнение на длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер" на дирекция РСР на МЗХ да е намален, броят на служителите, заемащи същата длъжност в същата дирекция, но в други два отдела е увеличен, а освен това са налице общо 4 свободни щатни бройки в тази дирекция, макар и три от тях да са други длъжности. При така установеното от фактическа страна следва извод, че в случая правомощието на органа по назначаването да извърши структурни и организационни промени е упражнено в противоречие с принципа на съразмерност, предвиден в чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК. Съгласно чл. 6, ал. 1 от кодекса административният орган следва да упражнява правата си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, а ал. 2 предвижда че административният акт и и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която се издава. Макар длъжността да продължава да съществува е намален броят на служителите, които я заемат в отдела, в който е била назначена Каменова, но пък е увеличен броят за същата длъжност в друг отдел. От представените по делото доказателства - предложение на Главния секретар за утвърждаване на нова структура се установява, че същият в рамките на правомощията си предлага увеличение на длъжностите в МЗХ, като липсва обосновка за извършеното съкращение на длъжността, заемана от Каменова. При утвърдената от министъра идентична структура на дирекцията, в която е заемала длъжност Каменова и при установеното значително увеличение на щатния брой на служителите, заемащи длъжност в администрацията на министерството следва извод, че в случая утвърждаването на новото щатно разписание не е извършено с оглед предложението на Главния секретар за осигуряване на необходимия административен капацитет и оптимизация на администрацията на министерството. Действително за органа по назначаването не съществува задължение да предложи на служителката, чието длъжност се съкращава друга подходяща, но това не го освобождава от задължението да упражни правомощията, предвидени в закона по добросъвестен и разумен начин още повече, че смисълът на съкращението е да се оптимизира дейността като функциите и задълженията се изпълняват от по-малко на брой, но по - квалифицирани служители. В случая обаче следва да се отчете релевантния факт, че новото длъжностно разписание е прието единствено поради необходимост от увеличаване на щата, преценено от органа като единствена възможност за ефективност на работата на администрацията. Органът е задължен при постановяване на актовете си да спазва и принципа на законност, като при упражняване на правомощията си, установени в рамките на закона да невредят на законни интереси на засегнатите лица (арг. чл. 4 АПК). Нарушението на принципите на чл. 6, ал. 1 и чл. 4 АПК обоснова извод за постановяване на оспорената заповед в противоречие с материалния закон и е основание за нейната отмяна. В случая е нарушена и целта на закона. Самото приемане на Закона за държавния служител цели създаване на компетентна и неутрална администрация, чиято работа да не е обусловена и най-вече зависима от смяната на политическото ръководство. Именно затова законодателят е въвел като изискване държавните служители да се назначават при определени конкретни условия - наличие на подходящо образование, професионален опит и конкурс за извършване на преценка на практическите умения. При изпълнение на тези високи изисквания, каквито обаче не са предвидени за политическото ръководство на администрацията служителите съгласно чл. 18 ЗДСл са длъжни да изпълняват служебните си задължения при спазване на принципите по чл. 18 от ЗДСл на законност, отговорност, стабилитет и политическа неутралност. Без съмнение тази задължения важат и за органа по назначение. В случая анализа на фактите - приемане на две длъжностни разписания в рамките на 10 дни на първо място води до извод за липсата на последователност и предвидимост - един от основните принципи на административното производство. На следващо място при констатирани 54 вакантни бройки в администрацията на МЗХ и приемане на длъжностно разписание, с което броят на щатовете се увеличава с още 40щатни бройки, което би следвало да доведе на първо време до свободни 94 щатни бройки в администрацията, които сами по себе си представляват близо една седма от длъжностите уволнението на служители от тази администрация под претекст, че с приемането на новото щатно разписание е налице реално съкращение на длъжности води до извод, че в случая органът по назначението упражнява правата си превратно и в нарушение на принципа за истинност по чл. 7 ЗДСл. Следва да бъде посочено, че въпреки краткия срок между влизането в сила на двете щатни разписания - 10 дни, което води до извод за обективна невъзможност за провеждане на конкурс, към 12.02.2016 г. свободните щатни бройки в МЗХ са 82, което води до извод, че най-малко 12 служителя са назначени в нарушение на разпоредбата на чл. 10, ал. 1 ЗДСл. Предвид изложеното настоящият състав намира, че обжалваният административен акт е незаконосъобразен, като постановен в нарушение на закона и неговата цел - отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК, при което жалбата е основателна и заповедта следва да бъде отменена, а администрацията при ответника МЗХГ следва да бъде осъдена да заплати на жалбодателката направените деловодни разноски в размер на 800 лв., предвид направеното възражение за прекомерност и тежестта и сложността на делото. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение