Решение № 9039 от 17.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10496/2021 г.

Решение № 9039 от 17.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10496/2021 г., I о., докладчик председателят Бисер Цветков Производството е по реда на гл. ХII на АПК във вр. с чл. 166 от ДОПК. Образувано е по касационна жалба на изпълнителният директор на Държавен фонд "Земеделие", представен от адв. Н. Байчева, срещу решение № 120/29.07.2021 г. на Административен съд Шумен по адм. д. № 102 по описа за 2021 г., с което е отменен акт за установяване на публично държавна вземане /АУПДВ/ с изх. № 01-2600/6607 от 16.02.2021 г., издаден от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/. Доводите на касатора са за неправилност на съдебния акт заради нарушение на процесуалния и на материалния закон. Оспорва изводите на съда за определяне на подлежащата на възстановяване сума в нарушение на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 30/2008 г. въз основа на правила, приети от административен орган без нормотворческа компетентност. Обосновава компетентността на издателя на правилата с позоваване на разпоредбата на чл. 27, ал. 9 ЗПЗП и на решение на тричленен състав на ВАС за отхвърляне на оспорването срещу Правилата, което е оставено в сила с решение на петчленен състав на същия съд. Решаването на спора за законосъобразността на Правилата от съда, комуто той е родово подсъден, изключвало допустимостта на проверката, осъществена с обжалваното решение. Обобщаващият довод е за неправилност на решаващият извод на съда за нищожност на Правилата и съответно за порок на формата на АУПДВ в частта за основаните на същите правила мотиви за определяне на размера на подлежащото на възстановяване публично държавно вземане. Касационният жалбоподател иска отмяна на решението, а имплицитно и отхвърляне на оспорването срещу АУПДВ. Претендира деловодни разноски. Ответникът по касация "Агро инвест 12" ЕООД изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Иска присъждане на разноските за касационното съдебно производство. Заключението на прокурора е за основателност на касационната жалба. Като обсъди доводите на страните и в обхвата на проверката по чл. 218 от АПК, съдът прие за установено следното: С оспорения пред Адм. съд Шумен АУПДВ е установено публично държавно вземане в размер 388 869. 88 лева. Задължено лице е "Агро инвест 12" ЕООД. Публичното държавно вземане представлява подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ за твърдяно от администрацията неизпълнение от търговеца на договорни и нормативни задължения. По констатациите на администрацията на търговеца е предоставена безвъзмездна финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР 2007 – 2013 г. с договор № 27/311/00951 от 17.11.2014 г., сключен от него с ДФЗ, като е установено неизпълнение по-голямо от 50 % спрямо параметрите по бизнес плана с поддържане на средна заетост за отчетните 2016, 2017 и 2018 г. с едно работно място при заложено поддържане на постоянна годишна заетост за 3 работни места. Като правно основание да се разпореди връщане на изплатените суми за финансова помощ със законната лихва върху тях е възприета разпоредбата на чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване на неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г., като има позоваване и на чл. 16, ал. 2 от Наредбата и т. т. 4. 12 и 4. 18 от договора за отпускане на финансова помощ. Размерът на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е определен по критериите на т. 18 от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г., одобрени със заповед № 03/РД/3218 от 8.08.2019 г. на изпълнителният директор на ДФЗ. С първоинстанционното решение е отменен АУПДВ. Според първостепенния съд компетентността на издателя на акта следва от разпоредбите на чл. 27, ал. 3 и ал. 5 и чл. 20а, ал. 5 ЗПЗП. Актът съдържал фактическите и правните основания за установяване на публичното държавно вземане, но размерът на подлежащата на възстановяване сума бил определен въз основа на невалиден акт. При издаването на акта били спазени административнопроизводствените правила. Отмяната на АУПДВ е мотивирана с решаващи изводи за противоречието му с материалния закон. Прието е, че определянето на размера на подлежащата на възстановяване сума е в нарушение на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 30/2008 г., доколкото е основано на Правила, одобрени от ДФЗ, а фондът не бил овластен да издава подзаконови нормативни актове. Това сочело и на липса на мотиви за размера на публичното държавно вземане, като обвързани с нищожен акт. Първоинстанционният съдебен акт е правилен по резултата си. Не съществува възприетия от първостепенния съд порок на оспорения пред него индивидуален административен акт. Нормотворческата компетентност на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" за одобряване на правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е създадена с разпоредбата на чл. 27, ал. 9 ЗПЗП /обн. ДВ бр. 51 от 2019 г., в сила от 28.06.2019 г. /. Затова и не са били налице предпоставките на чл. 5, ал. 1 АПК за съда да откаже да приложи Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г., одобрени със заповед № 03/РД/3218 от 8.08.2019 г. на изпълнителният директор на ДФЗ. Наред с горното следва да се има предвид, че Правилата са били оспорено по съдебен ред, като с решение № 3618 от 10.03.2020 г. на тричленен състав на ВАС, постановено по адм. д. № 14154/2019 г. жалбата е отхвърлена и това решение е оставено в сила с решение № 15545/15.12.2020 г. на ВАС, петчленен състав, по адм. д. № 8071 по описа за 2020 г. В съответствие с чл. 193, ал. 2 АПК и отхвърлителното съдебно решение действа erga omnes. Пропуск на първостепенния съд е да оцени като основание за незаконосъобразност на оспорения пред него административен акт издаването му при отсъствие на материалните предпоставки и неприложим административнопроизводствен ред. Тази позиция на настоящия съдебен състав е повлияна от очертаващата се като константна съдебна практика на върховната съдебна инстанция по административни дела при решаване на аналогични спорове (така решенията по административни дела № 11780/20 г., 142/21 г., 10232/20 г., 2128/20 г., 13576820 г. и 11903/20 г., всички по описа на ВАС), което е основание да изостави досегашното си разбиране относно приложимия административнопроизводствен ред в привръзка с възприемането на материалните предпоставки за възникването на публичните държавни вземания при неизпълнение на задълженията на ползвателя по договора за отпускане на финансова помощ. Изборът на администрацията е да дефинира обхвата на задълженията по договора за отпускане на финансова помощ, като отнесе към тях постигането на постоянна годишна заетост. С арг. от чл. 16, ал. 1 и приложение № 3 към чл. 16, ал. 1 от Наредба № 30/11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Разнообразяване на неземеделски дейности" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г., одобреният проект, за който се отпуска финансирането, е обективиран в бизнес плана, а според ал. 2 бизнес планът за разнообразяване на дейността трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи - за 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2. Задължение на ползвателя на помощта по т. 4. 18 от Договора е да спазва одобрения проект за срок 5 години от сключването на договора. В раздел V т. 2. 1 кандидатът описва съществуващите и новосъздадени работни места. Устойчивата заетост е дефинирана в § 1, т. 26 от ДР на Наредба № 30 като запазване на съществуващите работни места и/или създаване на нови в предприятието за периода на бизнес плана. Това е и причината администрацията да квалифицира неподдържането на устойчива заетост като неизпълнение на договорно задължение и юридически факт, пораждащ правомощието й по чл. 46, ал. 1 от Наредбата да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва. Затова и соченото в АУПДВ фактическо основание за издаването му е относимо към третото алтернативно правно основание по чл. 27, ал. 7 ЗПЗП за установяване на дължимостта на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ с акт за установяване на публично държавно вземане, издаден по реда на ДОПК, тъй като представлява неспазване на друго задължение от ползвателя на помощта /несъмнено не е неспазване на критерий за допустимост или на ангажимент/. Този подход е незаконосъобразен. Органът не е означил предварително елементите на одобрения проект, които представляват индикатор за изпълнението му /макар това да е било дължимо при действието на чл. 37, ал. 3, т. 2 ЗУСЕФСУ/. Съответно не е възприел неизпълнението на одобрени индикатори, като основание по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ за извършване на финансова корекция, та подлежащата на възстановяване финансова помощ да се установява с решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 ЗУСЕФСУ. Администрацията не е означила, но е припознала размера на приходите от финансираната дейност и осигуряването на устойчива заетост като индикатор при одобряването на проекта и при проверката за изпълнението на задълженията по договора за отпускане на безвъзмездна финансова помощ. Това сочи на дължимост на идентифицирането на конкретното неизпълнение на задължение по договора като индикатор при упражняването на съдебен контрол за законосъобразност на акта, установяващ публично държавно вземане заради неизпълнението /така и р. № 6369 от 27.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1284 по описа за 2021 г. /. Наличието на основанията по чл. 70, ал. 1, т. т. 1-9 ЗУСЕФСУ определя като приложим редът за възстановяване на получената помощ с решение за финансова корекция на основание чл. 27, ал. 6 ЗПЗП във вр. с чл. 73 ЗУСЕФСУ и представлява материалноправна пречка за установяване на публичното държавно вземане с АУПДВ по реда на ДОПК на основание чл. 27, ал. 7 ЗПЗП /редакцията на разпоредбата я сочи като приложима за основания извън тези по ал. 6 на чл. 27 ЗПЗП/. Различният предмет на регулиране на нормите на чл. 27, ал. 6 и ал. 7 ЗПЗП изключва съотнасянето им на специална към обща. Различният административнопроизводствен ред и отликата в материалните предпоставки на правната промяна при финансовата корекция по чл. 73 ЗУСЕФСУ и при установяването на публично държавно вземане с акт по ДОПК предполагат, а не изключват ефекта върху съдържанието на крайния акт от производството, а това е дефиницията на юриспруденцията за съществено нарушение на административнопроизводствените правила и представлява основание за отмяна на административния акт. Дължимо е оставяне в сила на първоинстанционното решение. При този изход на делото на ответника по касация се дължат деловодни разноски за касационното съдебно производство в размер 6 500 лева. Воден от горното, Върховният административен съд, Първо отделение