Решение № 9636 от 9.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2936/2013 г.

Решение № 9636 от 9.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2936/2013 г., IV о., докладчик съдията Бисерка Цанева Производството е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "Овергаз Изток" АД, гр. Бургас против решение № Ц -7 от 21.01.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), с което е отказано да се утвърди изменение на утвърдените цени на "Овергаз Изток"АД с решение № Ц-011/08.03.2010 г. . В жалбата се релевират оплаквания за нищожност на решението, като постановено в противоречие с влязло в сила решение на съда, алтернативно неправилно като постановено при нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с разпоредбите на чл. 31, т. 4 от Закона за енергетиката и чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "а" и чл. 28, ал. 1 от НРЦПГ - отменителни основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК. Моли решението да бъде отменено и преписката - изпратена на административния орган за ново разглеждане по същество със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Претендира и направените по делото разноски. Ответникът-ДКЕВР, чрез процесуалния си представител юрк. Тренева и в писмено становище оспорва жалбата като неоснователна и моли да бъде отхвърлена по съображения, че ДКЕВР се е произнесла с решение № Ц-011/08.03.2010 г. на ДКЕВР, с което е утвърдила цени на оспорващото дружество при продължителност на регулаторния период до 2013 г. включително, както и че това решение, след произнасяне по жалба на дружеството пред ВАС, е влязло в сила. Счита, че с постановеното решение е спазила изцяло указанията на съда в Решение № 6743 от 14.05.2012 г. на ВАС, тричленен състав е потвърдено с решение № 13082 от 22.10.2012 г. по адм. дело № 8301/2012 г. на петчленен състав на ВАС. Наред с това посочва, че нормата на чл. 4, ал. 3 от НРЦПГ, регламентираща корекция на цените въз основа на недовзет/надвзет приход е диспозитивна, поради което ДКЕВР не е задължена да се произнесе по искането, а и исканата корекция на утвърдените вече цени с недовзет приход би довело до увеличаване на цените на крайните потребители, което е социалнонеприемливо. Сочи и липсата на правен интерес от дружеството да обжалва процесното решение. Изложени са доводи, че със Заявление № Е-15-52-2/15.01.2014 г. подадено от "Овергаз Изток"АД до ДКЕВР дружеството е направило искане за утвърждаване на цени разпределение на природен газ, цени за снабдяване с природен газ и цени за присъединяване към газоразпределителната мрежа на дружеството за 2014 г., като искането е цените да бъдат запазени на нивата на предходен регулаторен период. за потребители, Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за неоснователност на жалбата. За да се произнесе по съществото на оспорването съдът прие за установено следното от фактическа страна: Дружеството-жалбоподател е титуляр на Лицензия за дейността разпределение на природен газ № Л-189-08/03.06.2005 г., издадена от ДКЕВР и на Лицензия за осъществяване дейността снабдяване с природен газ № Л-189-12/27.04.2009 г., издадена от ДКЕВР. В тази връзка спрямо извършваната от него лицензионна дейност по разпределение и снабдяване с природен газ е приложима нормативната уредба по Закона за енергетиката/ЗЕ/ и Наредбата за регулиране на цените на природния газ/НРЦПГ/. На основание чл. 30, ал. 1, т. 6а и 7 цените по искането се регулират от ДКЕВР. Императивната забрана на чл. 210 от ЗЕ изключва извършването на дейностите по чл. 30, ал. 1 от ЗЕ по цени, които не са утвърдени от комисията. Съгласно нормативната разпоредба на чл. 4, ал. 1, т. 2, б."а" от НРЦПГ, при регулиране на цените чрез метода"Горна граница на цени, "комисията утвърждава цени на енергийното предприятие за първата година от регулаторния период и ги изменя в края на всяка година от регулаторния период". В този случай цените се изменят според зададената в цитираната разпоредба формула, при която цената за съответната година, подлежаща на утвърждаване, се изчислява при отчитане отношението между индекса на инфлация за предходен отчетен период и коефициент за подобряване на ефективността. Разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от НРЦПГ установява, че при прилагане на метода"горна граница на цени", "при всеки ценови и/или регулаторен период, необходимите годишни приходи и/или цените могат да бъдат корегирани въз основа на недовзетия/надвзетия приход, дължащ се на разлики между прогнозни и действителни ценообразуващи елементи от предходния ценови или регулаторен период, по методика, утвърдена от комисията". Последното решение, с което на дружеството-жалбоподател са одобрени цени за пренос през газоразпределителната мрежа и снабдяване с природен газ, е № Ц-011/08.03.2010 г. на ДКЕВР, с което е постановено, че регулирането на дейността се осъществява чрез метода"горна граница на цени"-това ще рече, че относими към него са разпоредбите на чл. 4 от НРЦПГ. Решението е влязло в законна сила. Със заявление вх. № Е - 15-52-8/14.07.2011 г. жалбоподателят е предложил на ДКЕВР за утвърждаване актуализирани цени за пренос на природен газ по МГО, цени за разпределение на природен газ и цени за снабдяване на потребители за периода 2009 г. - 2013 г. ДКЕВР не се е произнесла в срок и като последица от бездействието на административния орган дружеството е сезирало ВАС с жалба, по която е образувано адм. дело № 16502 от 2011 г. по описа на съда. По делото е постановено решени № 6743 от 14.05.2012 г., с което ВАС е отменил мълчаливия отказ на ДКЕВР по заявление вх. № Е - 15-52-8/14.07.2011 г. и е върнал делото на административния орган за повторно разглеждане и ново произнасяне, със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Указано е на регулатора, че следва да разгледа искането и след законосъобразно провеждане на процедурата по реда на чл. 25 и сл. от НРЦПГ, да се произнесе мотивирано с акт, като съобрази искането с решение № Ц-011/08.03.2010 г. на ДКЕВР, както и с разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 2, б"а" от Наредбата. Решение № 6743 от 14.05.2012 г. на ВАС, тричленен състав е потвърдено с решение № 13082 от 22.10.2012 г. по адм. дело № 8301/2012 г. на петчленен състав на ВАС. След връщането на преписката в изпълнение указанията на съда, ДКЕВР е предприела действия действия за ново разглеждане на подаденото от "Овергаз Изток"АД Заявление вх. № Е - 15-52-8/14.07.2011 г. за утвърждаване на актуализирани цени за пренос на природен газ по МГО, цени за разпределение на природен газ и цени за снабдяване с природен газ за 2011-2013 г., с включването на формирания недовзет приход за изтеклия ценови период 2009-2010 г. Със Заповед № 3-Е-254/05.11.2012 г. на председателя на ДКЕВР е назначена работна група, която да разгледа подаденото заявление. От заявителя е изискано да представи: обосновка за начина на формиране на недовзетия/ надвзет приход и доказателства, че съответства на т. 6 от Методиката; обосновка за начина на формиране на утвърдените е отчетените приходи за дейностите "разпределение на природен газ" и "снабдяване с природен газ от краен снабдител" и на утвърдените приходи за пренос на природен газ по МГО. В предоставената обосновка заявителят е посочил начина на формиране на на недовзетия/ надвзет приход. След извършен анализ на данните и документите по заявлението е изготвен доклад с вх. № Е-Дк-34/18.01.2013 г. от директорите на дирекции "Регулиране и контрол- природен газ" и, "Икономически анализ и регулаторен одит" и "Правна. На 21.01.2013 г. на проведено закрито заседание на ДКЕВР, където по т. 6 от дневния ред са разгледани доклада и проекта за решение по влязлото в сила Решение № 6743/14.05.2012 г. на ВАС и е прието Решение № Ц- 7 от 21.01.2013 г. на ДКЕВР, с което е отказано да бъдат твърдение предложените от дружеството цени. С жалба от 08.02.2013 г., подадена чрез комисията, то е оспорено пред съда. Тези обстоятелства се установяват от представените писмени доказателства и от заключенията на вещото лице по допусната съдебно - икономическа експертиза. При извършената цялостна преценка за законосъобразност на обжалвания акт в оспорената част съобразно чл. 168 АПК настоящият състав намира, че оспореното решение № Ц-7/21.01.2013 г. на ДКЕВР е издадено от компетентен орган в обхвата на материалната му и времева компетентност. То обаче е постановено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, предвид следното: В нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК административният орган не е посочил фактически основания за отказа да утвърди цените, посочени в заявлението на дружеството жалбоподател. Не се спори между страните, че дружеството жалбоподател е титуляр на лицензии за осъществяване на дейностите за разпределение и снабдяване с природен газ, поради което и съгласно чл. 21, ал. 1, т. 6 и чл. 30 от ЗЕ, ДКЕВР регулира цените, по които се осъществяват посочените дейности. В конкретния случай е приложима Наредбата за регулиране на цените на природния газ/НРЦПГ/ и по-специално тази на чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "а" от нея, тъй като регулирането на цените се извършва по метода "горна граница на цени". Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 2, б."а"НРЦПГ, при този метод ДКЕВР утвърждава цени на енергийното предприятие за първата година от регулаторния период и ги изменя в края на всяка година от регулаторния период по следната формула: Ц = Ц/ t - 1/./1 + И - Х/. t, където: Цt-цена на съответната година от регулаторния период, подлежаща на утвърждаване от комисията, И-индекс на инфлация за предходен отчетен период съобразно нейното влияние върху разходите на предприятието, t -съответната година от регулаторния период, Х-коефициент за подобряване на ефективността. Съгласно чл. 4, ал. 3 от НРЦПГ, при прилагането на методите по ал. 1, т. 2 при всеки ценови или регулаторен период необходимите годишни приходи и /или цените могат да бъдат корегирани въз основа на недовзетия/надвзет приход, дължащ се на разлики между прогнозни и действителни ценообразуващи елементи от предходния ценови или регулаторен период, по методика, утвърдена от комисията. В този смисъл основателен е довода в жалбата за липсата на мотиви на обжалвания акт. В случаите по чл. 21, ал. 1, т. 6, чл. 30, ал. 1, т. 6а, т. 7 и т. 8 от Закона за енергетиката и чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "а" от НРЦПГ, където е указано, че регулирането на цените се извършва по метода"горна граница на цени" към които се отнася конкретният казус, предвид бланкетния характер на цитираните разпоредби, посочени като правно основание, от чието наличие се извежда упражненото субективно материално право, е било необходимо органът да изложи и фактическите обстоятелства, които е квалифицирал като материалноправни предпоставки, субсумирани в цитираните нормативни текстове. При липсата на фактически основания, изложени в решението, не може да бъде извършена преценка на законосъобразността на упражненото право на едностранно изменение на цените и в частност отказа да бъдат променени цените съгласно заявеното от дружеството. Посочването в обжалваното решение на издадено преди това решение № Ц-011/08.03.2010 г. с което ДКЕВР е утвърдила цени за регулаторния период 2009-2013 г., само по себе си не обосновава основания, поради което ДКЕВР не е уважила искането. Такива не се съдържат и в цитираните решения на ВАС. Съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ мотивите към административния акт могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт от помощни и подчинени на издателя на акта органи. В настоящият случай обаче, фактически основания не съдържат в други документи по административната преписка, които да са посочени от административния орган или непосочени, но да може от тях да се извлекат необходимите фактически основания. Видно от приложената административна преписка от страна на административния орган няма изложени мотиви относно отказа за отчитане на недовзетия приход, съобразно законовите изисквания. Отсъства изследване на фактите и обстоятелствата, довели до натрупването на недовзет приход. Не е налице и никакво обсъждане на изложените от заявителя по преписката аргументи. От приложените към преписката писмени доказателства не става ясно, как органът е установил, че "коефицентът за подобряване на ефективността е равен на нивото на инфлация. Не са представени данни относно това, как комисията е достигнала до този подход, респективно дали изобщо и как точно са изчислени разходите на дружеството, в какъв размер са тези разходи, кои точно разходи са взети предвид, какъв размер на инфлация е взет предвид и за кой период. Единственото посочено в мотивите на обжалвания акт по въпроса с приложение на чл. 4, ал. 1, т. 2, б"" от НРЦПГ гласи, че" с писмо изх. № Е-15-52-9/25.07.2011 г. ДКЕВР дава следните разяснения на дружеството: Коефицентът за ефективност се определя от ДКЕВР и изразява регулаторната преценка за намаляване разходите на дружествата. Съществуващата практика на ДКЕВР по отношение на определянето и прилагането на коефицента за ефективност е намаляване на разходите на дружествата да е до нивото на корекцията с инфлационния индекс". Това писмо обаче не е нормативен, нито административен акт, поради и което не следва ДКЕВР се позовава на него с оглед приложението на чл. 4, ал. 1, т. 2, б"" от НРЦПГ. Доколкото от обстоятелствената част на решението могат да се извлекат мотиви по този въпрос, то те са в насока, че органът предприема конкретния подход при прилагането на чл. 4, ал. 3 от НРЦПГ тъй като действа при условията на оперативна самостоятелност. Не са изложени и мотиви от страна на регулатора в подкрепа на извода, че исканата корекция на утвърдените с решение № Ц-011/08.03.2010 г. цени с недовзет приход би довело до увеличение на цените на крайните потребители. Излагането на релевантните факти и обстоятелства от органа е следвало да бъде извършено при издаване на административния акт, т. к. посочването им впоследствие в съдебно заседание със становищата по жалбата е свързано с възможност за подмяна на съображенията, мотивирали преценката на органа, което е недопустимо. Мотивите на издателя на административния акт, с оглед на които се извършва упражнявания от съда контрол, не могат да бъдат замествани от твърдения на страните, следователно изискването за мотивиране при прилагане на бланкетна правна норма е условие за неговата законосъобразност, т. к. само тогава е възможна ефективна защита на страните в административното производство и упражняването на контрол от страна на съда. Не е допустимо преценяването на законосъобразността на акта от гледище на други фактически и правни основания извън тези, които е посочил издаващият го орган, както и излагане на мотиви от съда по един немотивиран от административния орган акт. Мотивирането на административните актове е задължително условие за тяхната законосъобразност. Това при всички случаи се отнася и до решенията, приемани от ДКЕВР в качеството на колективен административен орган по силата на изричната норма на чл. 13, ал. 2 от ЗЕ. На следващо място, редът за утвърждаване, определяне и изменение на цените на природния газ е регламентиран в глава трета от НРЦПГ. /чл. 25- чл. 33 /. Тези изисквания са приложими както към утвърждаването на цените за всеки регулаторен период, така и при последващо изменение в рамките на този регулаторен период, доколкото липсва друга нормативна регламентация за тяхното определяне. По тези съображения съдът намира, че при заявление за промяна на вече утвърдените цени от регулатора, определянето на тези цени следва да е основано на изискванията и правилата в глава трета от цитираната по- горе Наредба. Административното производство по издаване на решението е започнало въз основа на заявление вх. № Е - 15-52-8/14.07.2011 г. с което жалбоподателят е предложил на ДКЕВР за утвърждаване актуализирани цени за пренос на природен газ по МГО, цени за разпределение на природен газ и цени за снабдяване на потребители за периода 2009 г. - 2013 г. В указания от закона срок ДКЕВР не се е произнесла и като последица от бездействието, дружеството е сезирало ВАС с жалба, по която е образувано адм. дело № 16502 от 2011 г. по описа на съда. С решение № 6743 от 14.05.2012 г., постановено по делото, ВАС е отменил мълчаливия отказ на ДКЕВР по заявление вх. № Е - 15-52-8/14.07.2011 г. и е върнал делото на административния орган за повторно разглеждане и ново произнасяне, със задължителни указания за разглеждане на искането след законосъобразно провеждане на процедурата по реда на чл. 25 и сл. от НРЦПГ . Съгласно разпоредбата на чл. 28 от НРЦПГ, комисията в срок до два месеца след представяне на заявление за утвърждаване и/или изменение на утвърдените цени, съответно за отстраняване на констатираните нередовности, на закрито заседание приема доклад на съответните длъжностни лица, насрочва дата и час за провеждане на открито заседание за обсъждане на приетия доклад. От данните по делото е видно, че ДКЕВР е издала горното решение без да спази административно производствените правила. Не е оповестен доклада на работната група, не е проведено открито заседание за обсъждането му, не е предоставен и срок на жалбоподателя, респ. на други заинтересовани субекти за възражения и становище. Не е проведено и заседание за обществено обсъждане на проекторешението. Провеждайки единствено закрито заседание, в нарушение на разпоредбата на чл. 13, ал. 3, т. 2 от ЗЕ и чл. 28 от НРЦПГ, ДКЕВР е допуснала съществено нарушение на административнопроизводствените правила във връзка с ценовото регулиране. Нарушението е съществено, поради това, че препятства възможността на заинтересованите лица- адресати на акта, да участват в производството и да изразят становище. Предвид изложените съображения съдът намира, че при издаване на обжалваното решение административния орган не е осъществил дължимата процесуална активност, което обосновава извода за нарушение на административно производствените правила- отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК. По тези съображения жалбата следва да бъде уважена, а оспореното решение да бъде отменено, като преписката се върне на административния орган за изпълнение на указанията, дадени в мотивите на настоящото решение. С оглед изхода на спора, искането на процесуалния представител на оспорващия за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателно и следва да се уважи. Ответникът следва да бъде осъден на осн. чл. 143, ал. 1 от АПК да заплати на "Овергаз Изток"АД, със седалище в град Бургас разноските по делото, представляващи юрисконсултско възнаграждение, определено по реда на чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 2004 г. в размер на 300 лева. Водим от гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 2, от АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,