Решение № 2038 от 28.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6118/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет гр. Елин Пелин, представляван от председателя Б.Б., чрез процесуален представител адв.Н.Вулджев, против решение 414/02.04.2024 г., постановено по адм. дело 1358/2023 г. по описа на Административен съд - София-област /АССО/. Касаторът навежда доводи за неправилност на обжалваното решение, като постановено при неправилно приложение на материалния закон и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита за неправилен изводът на съда, че неизвършената предварителна оценка на въздействието по чл. 26, ал. 3 от ЗНА /в сила от 04.11.2016 г./ на допълнителното предложение за изменение и допълнение на проекта на Наредбата не води до отмяна на цялата Наредба. Посочва и че процедурата по приемане на същата е започнала преди влизане в сила на промените в чл. 26, ал. 3 от ЗНА и приложими по отношение на допълнителните предложения и становища към основното предложение на проекта са правилата в сила към момента на започване на административното производство - 30.10.2016 г. Изразява несъгласие и с извода на съда за допуснато нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като поддържа, че допълнителното предложение на Кмета не се явява проект на нормативен акт по чл. 20, ал. 3 от ЗНА, а предложение за изменение на основния проект, внесен по реда на чл. 20, ал. 4 от ЗНА, като в случая Кметът на общината не е компетентен орган /съставител и/или орган по приемане на акта/. Иска да се отмени обжалваното съдебно решение и се отхвърли протеста на зам.окръжен прокурор при Окръжна прокуратура - София. Претендира и направените по делото разноски. Ответната страна - Зам.окръжен прокурор при Окръжна прокуратура - София, с писмено становище, оспорва касационната жалба и счита обжалваното решение за правилно и законосъобразно. Иска същото да бъде оставено в сила. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Трето отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите в касационната жалба и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването, в срока по чл.211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение АССО е отменил по протест на зам.окръжен прокурор при Окръжна прокуратура София, Наредба 1 за опазване на обществения ред на територията на община Елин Пелин /Наредбата/, приета с решение 391 по протокол 20 от редовно заседание на Общински съвет-Елин Пелин от 26.01.2017 г., изменена с решение 651 по Протокол 32 от 25.11.2021 г. и с решение 856 по Протокол 40 от 25.07.2022 г. на Общински съвет-Елин Пелин. Първоинстанционният съд е установил, че кметът на община Елин Пелин със свое предложение, вх. ОбС-771 от 23.12.2016 г. по описа на община Елин Пелин, и вх. ОА-8745 от 10.01.2017 г. по описа на ОбС - Елин Пелин, е направил предложение за отмяна на Наредба 1 за опазване на обществения ред на територията на община Елин Пелин, приета с решение 114 по протокол 4 от 26.01.2012 г., доп. с решение 180 от 26.05.2016 г. и приемане на нова Наредба 1 за опазване на обществения ред на територията на община Елин Пелин със съображенията, че същата не отразява в голяма степен настъпилите промени в обществените отношения. Констатирал е, че изготвеният от назначената комисия проекто-акт на наредбата, придружен с документ озаглавен мотиви, съдържащи: аргументация за причините за отмяна на досега действащата Наредба и приемането на нова; целите, които се преследват с проекто-наредбата; неизползването на допълнителни финансови средства относно нейното прилагане; очакваните резултати от приемането и прилагането на Наредбата и че същата не противоречи на българското и европейското законодателство, е бил публикуван на интернет-страницата на община Елин Пелин на 31.10.2016 г., като е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища. Установил е, че с допълнително предложение до община Елин Пелин и ОбС - Елин Пелин от дата 12.01.2017 г. кметът на общината е инициирал допълнителни изменения и допълнения в чл. 20, чл. 67, чл. 68, чл. 69, чл. 70, чл. 71 и чл. 72 и Допълнителните разпоредби. Проекто-наредбата, вкл. и допълнително направените предложения от 12.01.2017 г. са разгледани от Постоянната комисия /ПК/ по законност, сигурност, обществен ред, граждански права и транспорт, която с решение по протокол 13 от 12.01.2017 г. е дала единодушно положително становище за приемането им. На 20.01.2017 г. Председателят на ОбС - Елин Пелин е свикал редовно заседание на Съвета за 26.01.2017 г., като по т. 4.1. от дневния ред е включено предложението на кмета на общината от 10.01.2017 г. и допълнителното такова от 12.01.2017 г. за отмяна на предходната Наредба 1 и приемане на нова Наредба 1 за опазване на обществения ред на територията на община Елин Пелин. Дневният ред за заседанието е бил публикуван на интернет-страницата на община Елин Пелин. На редовно проведеното на 26.01.2017 г. заседание, в присъствието на всички 21 съветници, ОбС - Елин Пелин, с решение 391 по протокол 20 от 26.01.2017 г., приел новата Наредба 1 за опазване на обществения ред на територията на община Елин Пелин. Наредбата е приета с 20 гласа "за", 0 - "против", 0 - "въздържал се", като има данни в присъствените листа за 1 общ.съветник, напуснал по-рано заседанието. Решението на ОбС - Елин Пелин е публикувано на интернет-страницата на общината на 02.02.2017 г., а наредбата - на 01.02.2017 г. Процесната Наредба 1 е била изменена в съответствие с решение 1542 от 18.12.2019 г. по адм.дело 980/2019 г. по описа на АССО, с решение 651 от 25.11.2021 г. по протокол 32 от редовно заседание на ОбС Елин Пелин по предложение на кмета на общината и с решение 856 от 25.07.2022 г. по протокол 40 на редовно заседание на ОбС Елин Пелин, като последното изменение е публикувано на интернет-страницата на общината на 28.07.2022 г. При така установеното, от правна страна административният съд е приел протестът за основателен. Счел е, че проекто-наредбата е публикувана на интернет-страницата на общината на 31.10.2016 г., като на заинтересованите лица е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Налични към предложението на вносителя - кметът на общината от 10.01.2017 г. са и мотиви към проекто-наредбата, но такива не са изложени към допълнителното предложение на кметът на общината от 12.07.2017 г. Съдът е посочил, че не е извършена предварителна оценка на въздействието на акта по смисъла на чл. 20 във вр. с чл. 19, ал. 2, изр. второ от ЗНА и такава не се съдържа в мотивите и доклада на вносителя. Отчел е, че досежно допълнителното предложение на вносителя от 12.01.2017 г. за изменение и допълнение на внесения проект на Наредбата не е спазена процедурата по действащата нова разпоредба на чл. 26, ал. 4 от ЗНА същото не е придружено с доклад и предварителна оценка на въздействието и не е публикувано на интернет-страницата на общината, с което не е извършено своевременно съобщаване на променения първоначален проект на заинтересованите лица, като им се предостави възможност за изразяване на становища и мнения. В заключение е посочил, че допуснатите процесуални нарушения при приемането на Наредба 1 за опазване на обществения ред на територията на община Елин Пелин са съществени и обосновават нейната отмяната. Решението е валидно, допустимо и правилно. Не са налице сочените в касационната жалба основания за отмяната му. Настоящият състав счита, че в случая е неприложима разпоредбата на § 9 от ПЗР към Закона за изменение и допълнение на ЗНА (ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г.), тъй като не са изпълнени изискванията на посочената разпоредба, а именно: да е налице изработен и съгласуван до влизането в сила на закона проект на Наредбата. Към 04.11.2016 г. проекто-наредбата е била единствено публикувана на интернет-страницата на общината, но не и съгласувана, поради което административният орган е следвало да съобрази своевременно настъпилите промени в ЗНА и да продължи процедурата по одобряване и приемане на подзаконовия нормативен акт по новия ред. Съобразявайки измененията на ЗНА, не могат да се споделят изводите на първоинстанционния съд, че при приемане на процесната Наредба е бил нарушен чл. 20 от ЗНА. Анализът на разпоредбите на чл. 19 и чл. 20 от ЗНА сочи, че извършването на предварителна оценка на въздействието не е задължително при изработването на проект на подзаконов нормативен акт, който не се приема от Министерски съвет, а от орган на местно самоуправление, както в случая. В този смисъл са и мотивите към законопроекта за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове 502-01-74/01.09.2015 г., според които актовете, по отношение на които ще се изготвя предварителна оценка на въздействието, са закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет. Обосновани обаче са изводите на съда, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неизпълнение на задълженията, вменени му с разпоредбите на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 ЗНА. Констатираните от АССО съществени нарушения на процесуалните правила са достатъчни за отмяна на протестирана Наредба. Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Алинея 2 на същата разпоредба предвижда, че в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица, а ал. 3 и ал. 4 сочат, че преди внасянето на проект на нормативен акт съставителят, когато е орган на местното самоуправление, какъвто е процесният случай, трябва да го публикува на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет заедно с мотивите, като на заинтересованите лица и организации, се предоставя срок не по-кратък от 30 дни за предложения и становища. В изключителни случаи, по причини, посочени изрично в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, който не може да бъде по-кратък от 14 дни. Посочената правна рамка обосновава извод, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени, с оглед гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите, съответно доклада към него, следва да са с посоченото в чл. 28, ал. 2 ЗНА императивно съдържание. Те трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. В този смисъл трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, по който принципите на обоснованост, откритост и съгласуваност, заложени в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намират част от своето проявление спрямо засегнатите лица. За тяхното спазване следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме съответния проект. В случая, безспорно се установява, че на заинтересованите лица не е бил даден 30-дневен срок за предложения и становища по проекта на подзаконовия нормативен акт, с оглед съображенията изложени по-горе за приложимостта на § 9 от ПЗР към Закона за изменение и допълнение на ЗНА. Независимо, че проектът на Наредбата е бил публикуван на 31.10.20216 г. срокът за предложения и становища не е бил удължен на 30 дни, съгласно настъпилите законови изменения. Допълнителното предложение на вносителя от 12.01.2017 г. за изменение и допълнение на внесения проект на Наредбата не е придружено с мотиви и доклад и не е публикувано на интернет-страницата на общината. Така административният орган е лишил заинтересованите лица от правото им да изразят становище относно проекта на Наредбата в цялост. В тази връзка несъстоятелно е твърдението на касатора, че допълнителното предложение на Кмета не се явява проект на нормативен акт по чл. 20, ал. 3 от ЗНА, а предложение за изменение на основния проект, внесен по реда на чл. 20, ал. 4 от ЗНА. Допълнителното предложение е направено от съставителя на проекта, с което първоначално предложените текстове на чл. 20, чл. 67, чл. 68, чл. 69, чл. 70, чл. 71 и чл. 72 и Допълнителните разпоредби се видоизменят. По отношение на предложението от 12.01.2017 г. няма данни да е спазена разпоредбата на чл. 26, ал. 5 от ЗНА и същото, като неразделна част от проекта на наредбата, е разгледано и гласувано от Общинския съвет. Вземането на решение от Общински съвет гр. Елин Пелин без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице мотиви за приемане на част от предложените текстове, съответни на законовото изискване и мотивите да са станали достояние на заинтересованите лица в рамките на законово определения срок, се явяват особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Изпълнението на правилата представлява задължително условие за законосъобразност на процедурата, респ. неспазването на разпоредбите с императивен характер е основание за отмяна на нормативния акт. По изложените съображения, решението на Административен съд София - област, като валидно, допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила. При този изход на правния спор на касационния жалбоподател не се дължат разноски. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на Трето отделение