Решение № 4922 от 27.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6348/2019 г.

Решение № 4922 от 27.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6348/2019 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "Топлофикация – Русе" ЕАД ЕИК 117005106 със седалище и адрес на управление в гр. Русе, ул. "ТЕЦ-Изток" № 1 срещу Решение № 5 от 19.03.2019 г. на Административен съд – Русе по адм. дело № 231/2017 г., с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу Заповед № А-О-021/31.05.2017 г. на председателя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор (ДАМТН) за отнемане на лицензия № 203/27.02.2006 г., издадена на звено "Технически надзор" при "Топлофикация – Русе" ЕАД за осъществяване на технически надзор на съоръжения с повишена опасност.

В касационната жалба са изложени оплаквания, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Жалбоподателят сочи, че в нормативната уредба липсва дефиниция, която да определя основните характеристики на стенда за изпитване на товарозахващащи приспособления, нито пък е налице схема или препратка към стандарт, които да определят тези характеристики. След като конструкцията на това съоръжение не е изрично определена, нейният избор е предоставен на лицето, което осъществява техническия надзор. Отрича, че е допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 4а, ал. 1, т. 10 от Наредбата да условията и реда за издаване на лицензии за осъществяване на технически надзор на съоръжения с повишена опасност и реда за водене на регистър на съоръженията. Дори да се приеме, че не разполага с процесния стенд за изпитване, касационният жалбоподател счита, че това би било основание за ограничаване на обхвата на лицензията, а не за нейното отнемане. Моли решението да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да се отмени административният акт. Претендира присъждане на разноски.

Ответникът – председателят на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор, не изразява становище по касационната жалба.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

Предмет на оспорване пред административния съд е Заповед № А-О-021/31.05.2017 г. на председателя на ДАМТН, с която на основание чл. 34а, ал. 9, т. 2 от Закона за техническите изисквания към продуктите (ЗТИП) е отнета издадената на звено "Технически надзор" при "Топлофикация – Русе" ЕАД лицензия № 203/27.02.2006 г. за осъществяване на технически надзор на съоръжения с повишена опасност.

От фактическа страна съдът е установил, че лицензията е издадена на основание чл. 34а, ал. 1, т. 2 от ЗТИП на звено "Технически надзор" при "Топлофикация – Русе" ЕАД.

На 08.12.2016 г. на звеното е извършена проверка по реда на чл. 34б, ал. 1 от ЗТИП и чл. 21 от Наредбата да условията и реда за издаване на лицензии за осъществяване на технически надзор на съоръжения с повишена опасност и реда за водене на регистър на съоръженията (НУРИЛОТНСПОРВРС).

Въз основа на резултатите от проверката административният орган е приел, че персоналът на звеното не отговаря на изискванията на чл. 3а, ал. 1, т. 3 от НУРИЛОТНСПОРВРС и не може да осъществява дейности по технически надзор съгласно издадената лицензия, тъй като липсва назначено лице, което да изпълнява функциите на отговорник по качеството. Относно материално-техническите условия и средства за осъществяване на надзора административният орган е приел, че звеното не притежава изискуемия съгласно чл. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС стенд за изпитване на товарозахващащи приспособления, кербоващи клещи и друго оборудване за стабилно закрепване на маркировка върху въжени (метални) и текстилни повърхности – за осъществяване на технически надзор на въжени товарозахващащи приспособления.

Съгласно разпоредбата на чл. 34а, ал. 9, т. 2 от ЗТИП, послужила като правно основание за издаване на процесната заповед, председателят на ДАМТН отнема лицензията с мотивирана писмена заповед при промени, водещи до несъответствие с изискванията по ал. 2, 3 или 4 от същата разпоредба. В конкретния случай е констатирано несъответствие с чл. 34а, ал. 2, т. 3 и т. 4 и ал. 4 ЗТИП, вр. чл. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС.

От правна страна съдът е обосновал, че обжалваната заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма и без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. При проверка на приложението на материалния закон съдът е посочил, че в чл. 3а, ал. 3, т. 2 от НУРИЛОТНСПОРВРС са определени условията, на които следва да отговаря отговорникът по качеството – той може да бъде лице, което не е част от персонала на структурно обособената част на предприятието или организацията, но е наето по трудово правоотношение в предприятието или организацията и отговаря на изискванията на чл. 34а, ал. 3, т. 1, б. "б" от ЗТИП. Тези условия са спазени по отношение на лицето В. Велев, с което е сключено допълнително споразумение от 26.01.2017 г. към трудовия му договор, доколкото то е ръководител на друго звено (заема длъжността ръководител на лаборатория в предприятие – изпитателна лаборатория "Горива и масла" при "Топлофикация – Русе") и не участва в ръководството или контрола на самото предприятие – търговското дружество "Топлофикация Русе" ЕАД. В т. 12 от допълнителното споразумение изрично се възлага на посоченото лице да бъде и отговорник по качеството към звено "Технически надзор". С жалбата е представен сертификат от 04.12.2015 г. от ЦПО към "Интерпроджект" ООД за това, че в периода 02.12 – 4.12.2015 г. В. Велев е завършил успешно курс на обучение за вътрешен одитор и отговорник по качеството в органи за контрол по стандарти БДС ISO 19011: 2011 и БДС EN IS0/IEC 17020: 2012. Ответникът не е оспорил твърдението на жалбоподателя, че издалият сертификата орган притежава компетентност за това съгласно чл. 3а, ал. 2, изр. 2 от НУРИЛОТНСПОРВРС. Доколкото споразумението е сключено преди издаване на оспорения административен акт, а квалификацията е придобита още преди извършването на проверката, съдът е приел, че към датата на издаване на оспорения административен акт жалбоподателят е разполагал с лице, на което по трудов договор е било възложено изпълнението на функцията отговорник по качеството и което е отговаряло на законовите изисквания за тази длъжност, поради което не е било налице визираното в заповедта несъответствие с чл. 3а, ал. 1, т. 3 от НУРИЛОТНСПОРВРС.

Съдът е приел обаче, че е налице другото несъответствие, посочено в административния акт. Разпоредбата на чл. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС изрично предвижда, че минимално необходимите материално-технически условия и средства по чл. 34а, ал. 2, т. 4 и ал. 3, т. 2 от ЗТИП, които трябва да притежават лицата и структурнообособените части на предприятия или организации, включват стенд за изпитване на товарозахващащи приспособления, кербоващи клещи и друго оборудване за стабилно закрепване на маркировка върху въжени (метални) и текстилни повърхности – за осъществяване на технически надзор на въжени товарозахващащи приспособления.

Съгласно приетото по делото заключение на съдебно-техническа експертиза при прилагане на наличната в звеното кранова везна TZF50 е възможно да се изпитва съответствието на съоръжения с повишена опасност с техническите изисквания по БДС и да се провежда технически надзор върху тях. Вещото лице е установило, че тази везна изпълнява пълноценно функциите на стенд. Товарозахващащите приспособления, подлежащи на изпитване, се захващат в единия си край за бетонова тежест посредством специално захващащо приспособление. В другия си край те се захващат към долния край на везната чрез шегел, а горният й край се захваща чрез стоманено въже и шегел към куката на крана. Предварително везната се тарира да мери само нето тегло, след което чрез крана започва повдигане и натоварване на изпитваното съоръжение, като допустимият товар се завишава с 50 % съгласно чл. 113, ал. 3 от Наредбата за безопасната експлоатация и техническия надзор на повдигателни съоръжения (НБЕТНПС). Вещото лице е посочило, че по този начин крановата везна се използва от жалбоподателя за коректно отчитане на статичното натоварване, приложено върху изпитваните съоръжения с повишена опасност и подлежащи на периодичен контрол. Вещото лице е направило сравнение между крановата везна на звеното и изискуемия съгласно наредбата стенд и е констатирало, че при изпитване на такива съоръжения със стенд също се използва везна като към нея по същия начин се захваща единия край на изпитваното съоръжение, а другият край се захваща към устройство за натоварване, като при стенда това е хидравличен цилиндър и натоварването се извършва чрез хидравлична станция в рамките на зададения товар. При тези данни вещото лице е стигнало до извода, че везната на стенда изпълнява същото предназначение като наличната при жалбоподателя кранова везна. При изслушването му вещото лице е уточнило, че при натоварване по хидравличен път натоварването е по-плавно, а при използването на кранова везна, както е при жалбоподателя, начинът на натоварване зависи от уменията на оператора на крана. Посочил е, че при крана, като цяло, натоварването е по-рязко. Въз основа на заключението на вещото лице съдът е приел, че натоварването посредством хидравлична станция е по-плавно, отколкото прилаганото от жалбоподателя, което зависи само от уменията на оператора на крана, съответно позволява по-точното тестване товароподемността на изпитваните елементи и здравината им на опън. Съдът цитира съдебна практика по аналогични случаи, в която се приема, че законодателят изрично е предвидил наличието на такова техническо средство (стенд) и не е посочил в подзаконовия нормативен акт други възможни технически разрешения и че е недопустимо вместо определения по наредбата вид средство да се ползват други заместващи го технически средства. По изложените съображения съдът е приел за доказано нарушаването на разпоредбата на чл. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС. Представеният договор за наем на стенд за изпитване на товарозахващащи приспособления е сключен на 5.06.2017 г., т. е. след издаване на оспорения административен акт, поради което съдът e преценил, че не следва да бъде взет предвид при решаване на делото – арг. от чл. 142, ал. 2 от АПК.

На последно място, отчитайки данните и за други, констатирани при извършената проверка нарушения (системата за качество не отговаря на изискванията на БДС EN IS0/IEC 17020/2012, не се прилага документирана система за обучение на персонала, не е изготвен план – график за обучение през 2016 г., а изготвеният график за калибриране на средствата за измерване не се спазва, на две от съоръженията – тръбопровод и експандер липсва нанесен регистрационен номер и поставени стикери, върху който да е записан регистрационният номер на органа, извършил техническия преглед, датата на извършването му и датата на следващия периодичен такъв, а в ревизионните актове и на двете съоръжения не се съдържа заключение за годността им за по-нататъшна безопасна работа), съдът е приел, че при упражняване на предоставената в чл. 34а, ал. 11 от ЗТИП дискреция органът е действал при съблюдаване на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК и в съответствие с целта на закона.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради нарушение на материалния закон.

Правилен е изводът на съда, че в хода на съдебното производство не са опровергани констатациите на административния орган, че в нарушение на разпоредбата на чл. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС титулярят на лицензията не разполага със стенд за изпитване на товарозахващащи приспособления, кербоващи клещи и друго оборудване за стабилно закрепване на маркировка върху въжени (метални) и текстилни повърхности – за осъществяване на технически надзор на въжени товарозахващащи приспособления. В подкрепа на този извод съдът е изложил мотиви, за които в касационната жалба правилно се отбелязва, че цитираното от съда Приложение № 8 към чл. 53, ал. 4 от НБЕТНПС касае норма, която систематично принадлежи към глава трета "Безопасна експлоатация на повдигателните съоръжения" от наредбата, а не към глава четвърта "Технически надзор". Приложението не е част от посочените от административния орган правни норми, съставляващи правно основание за издаване на акта, поради което не следва да се обсъжда. С горното уточнение, касационната инстанция споделя останалите мотиви на обжалваното решение относно приложението на чл. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС. В чл. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС изрично е предвидено, че титулярят на лицензията следва да притежава точно определен вид техническо средство (стенд). В подзаконовия нормативен акт не са предвидени други възможни технически разрешения и не е позволено вместо определения в наредбата вид средство да се ползват други заместващи го технически средства, какъвто е настоящият случай – в касационната жалба се посочва, че заместващото техническо средство е изградено от самия жалбоподател. Предвид това, че се касае за надзор върху съоръжения с повишена опасност, то режимът за упражняването му е регламентиран с императивни правни норми. От заключението на вещото лице следва категоричен извод, че звеното "Технически надзор" при "Топлофикация – Русе" ЕАД използва метод на изпитване, който е аналогичен на метода за статично изпитване със стенд, но има съществена разлика, тъй като наличната в дружеството кранова везна TZF50 не е с хидравлично задвижване, а стендът има хидравличен цилиндър, който позволява хидравлично натоварване. Именно поради хидравличното натоварване при стенда вещото лице посочва, че стендът безспорно превъзхожда наличната кранова везна, тъй като хидравличното натоварване при стенда е плавно, а при крановата везна плавността на натоварването зависи от оператора на крана. Самият касационен жалбоподател не отрича разликата между двете технически средства, като пред първоинстанционния съд е представил договор за наем на стенд. Съдът правилно е посочил, че договорът е сключен след датата на отнемане на лицензията, поради което е неотносимо доказателство и не следва да бъде обсъждан.

Правилен е също така изводът на съда, към датата на издаване на акта за отнемане на лиценза звеното за технически надзор е разполагало с лице, на което по трудов договор е било възложено изпълнението на функцията отговорник по качеството и което е отговаряло на законовите изисквания за тази длъжност, поради което не е било налице визираното в заповедта несъответствие с чл. 3а, ал. 1, т. 3 от НУРИЛОТНСПОРВРС.

Неправилен е обаче изводът на съда, че заповедта е издадена при спазване на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК и в съответствие с целта на закона. Съгласно чл. 34а, ал. 11 ЗТИП, в случаите по ал. 9, т. 2, 4 или 5 председателят на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор може, вместо да отнеме, само да ограничи обхвата на лицензията. В случая отнетият лиценз има следния предмет:

1. Котли парни, работещи при свръхналягане до 0, 05 МРа;

1. Котли водогрейни, работещи при температура на нагрятата вода до 110°С включително;

1. Съдове, работещи с неотровни, неразяждащи и взривобезопасни среди при свръхналягане до 1, 6 МРа и температура на стените на съда до 200°С, на които произведението от обема в dm3 и свръхналягането в МРа це превишава числото 1000;

1. Съдове, работещи с отровни, разяждащи и взривобезопасни среди при свръхналягане до 1, 6 МРа и температура на стените на съда до 200°С, на които произведението от обема в dm3 и свръхналягането в МРа не превишава числото 50;

1. Съдове в разпределителните уредби за напрежение в електрическите централи и подстанции;

1. Бутилки с обем до 0, 1 3 m и варели за транспортиране на сгъстени, втечнени или разтворени под налягане газове;

1. Съдове, предназначени за съхраняване и транспортиране на неотровни, неразяждащи и взривобезопасни среди, които се намират под налягане периодично при тяхното изпразване;

1. Съдове за втечнени въглеводородни газове, предназначени за захранване с газ на газови съоръжения, инсталации и тръбопроводи, предназначени за захранване на отоплителни инсталации, уредби или газови уреди в административни, жилищни и обществени сгради и обекти;

1. Тръбопроводи с външен диаметър 76 mm и температура на транспортираната среда над 110°С до 250°С или с налягане над 0, 05 МРа до 1, 6 МРа;

1. Тръбопроводи с външен диаметър от 76 mm до 108 mm и температура на транспортираната среда от 250°С до 450°С или с налягане над 1, 6 МРа до 8, 0 МРа;

1. Тръбопроводи с външен диаметър от 51 mm до 76 mm и температура на транспортираната среда 450°С и по-висока или налягане над 8, 0 МРа;

1. Съоръженrя и тръбопроводи, предназначени за захранване с втечнен въглеводороден газ на инсталации, уредби и газови уреди в административни, жилищни и обществени сгради и обекти;

1. Газови инсталации и съоръжения и газови уреди за природен газ или за втечнен въглеводороден газ в жилищни, административни и общественообслужващи сгради;

1. Кранове товароподемни с ръчно задвижване и с товароподемност до 5 t и релсовите пътища към тях;

1. Кранове конзолни;

1. Колички електрически товароподемни, движещи се по надземни релсови пътища, немонтирани на кранове;

1. Телфери електрически, немонтирани на кранове;

1. Органи товарозахващащи - куки, грайфери, електромагнити, спредери и др.;

1. Приспособления сменяеми товарозахващащи, окачени на товароподемната кука - сапани, клещи, траверси, вакуумни захващани и др.;

1. Пътища кранови на посочените в точки 14-16 кранове.

След като по делото е установено, че звеното разполага с изискуемия персонал за осъществяване на всички дейности по технически надзор съгласно издадената лицензия, а неизпълненото изискване за стенд по чл. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС засяга техническия надзор само върху съоръженията с повишена опасност така, както са изброени в същата разпоредба - товарозахващащи приспособления, кербоващи клещи и друго оборудване за стабилно закрепване на маркировка върху въжени (метални) и текстилни повърхности – за осъществяване на технически надзор на въжени товарозахващащи приспособления, основателно е оплакването, че административният орган е следвало да изложи мотиви защо отнема лицензията вместо само да ограничи обхвата й. Такива мотиви в акта няма. Мотиви относно необходимостта да бъде отнета лицензията са изложени за първи път от съда въз основа на приложения по преписката протокол, съставен при проверката на звеното. Не всички описани в протокола обстоятелства обаче са посочени от органа като фактически основания за издаване на акта. Въз основа на протокола от проверката органът е обосновал само две констатации за несъответствие. Останалото съдържание на протокола, цитирано в обжалваното съдебно решение, не е обсъдено от органа, нито описаните в него факти и обстоятелства са квалифицирани от органа като нарушения на конкретни разпоредби, нито органът е извършил преценка на тяхната тежест.

Съгласно чл. 34а, ал. 9, т. 2 от ЗТИП, достатъчна е промяна и само в едно от условията, визирани в ал. 2, 3 или 4 на същата разпоредба, за да се породи правомощието, в условията на оперативна самостоятелност, за председателя на ДАМТН да отнеме лицензията или да ограничи нейния обхват - чл. 34а, ал. 11 от ЗТИП. В настоящия случай доказаното несъответствие с чл. 34а, ал. 2, т. 4 и ал. 4 ЗТИП, вр. 4а, ал. 1, т. 10 от НУРИЛОТНСПОРВРС засяга само част от дейностите по лицензията, за чието изпълнение е необходим стенд. Чрез процесната заповед обаче органът е отменил изцяло лицензията, без да аргументира избора си. Преценката на органа, дори и при условията на оперативна самостоятелност, следва да бъде мотивирана. При съдебния контрол за законосъобразност на акта съдът не се ограничава единствено да констатира оперативната самостоятелност на органа, а и да установи дали засягането на правата на адресата на административния акт (при алтернативни нормативни възможности) е обосновано и дали постига целите, за които се прилага. Неизлагането на мотиви от страна на административния орган в тази насока препятства контрола за законосъобразност върху акта и е самостоятелно основание за отмяната му.

Предвид гореизложеното обжалваното решение следва да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго за отмяна на административния акт.

Съобразно изхода на делото в полза на касационния жалбоподател следва да бъдат присъдени разноски в размер на 620 лв., които включват 50 лв. държавна такса и 200 лв. възнаграждение за вещо лице за първата инстанция и 370 лв. държавна такса за касационната инстанция.

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, седмо отделение