Решение № 6338 от 09.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3467/2026 г.

Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във връзка със Закона за устройство на територията /ЗУТ/. Образувано е по касационна жалба на В. Л. А. от гр. Добрич, чрез процесуалните й представители адв. Иванов и адв. Танчев, срещу решение № 2602 от 15.12.2025г., постановено по адм. д. № 264/2025г. по описа на Административен съд – Добрич, с което е отхвърлена жалбата й срещу заповед № 286 от 16.04.2025г. на кмета на община Каварна, с която на основание чл. 225а, ал. 1 и ал. 2 във връзка с чл. 225, ал. 1, т. 2 ЗУТ е наредено да бъде премахнат незаконен строеж "сграда с идентификатор № 65543.31.165.2 по кадастралната карта и кадастралния регистър /КККР/ на [населено място], общ. Каварна. В касационната жалба се твърди неправилност на оспореното решение като постановено в противоречие със закона, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и поради необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Навежда подробни съображения за неправилност на извода на съда на първо място досежно компетентността на органа, издал заповедта, като се мотивира с това, че счита, че нареденият за премахване строеж не е пета, а е трета категория. Излага и аргументи за неправилност на извода на съда за законосъобразност на заповедта, издадена без допуснати нарушения на административно производствените правила и при спазване на материалния закон. Твърди и неправилност на извода на съда, че наредения за премахване обект не е търпим, като напротив мотивира подробно наличието на предпоставките по § 16, ал. 1 ПР на ЗУТ, съответно твърди, че незаконният строеж не подлежи на премахване. Иска оспореното съдебно решение да бъде отменено като бъде постановено друго, с което се отменя оспорената заповед. Претендира разноски за двете инстанции. Ответникът кметът на община Каварна, чрез процесуалния си представител адв. Генчева в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба и законосъобразност на оспореното решение. В открито съдебно заседание чрез процесуалния си представител адв. Генчева изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски и прави възражение за прекомерност на договореното адвокатско възнаграждение в полза на процесуалните представител на касатора. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, адресат на оспореното решение и срещу съдебен акт, подлежащ на касационен контрол, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. За да постанови оспореното решение съставът на АС – гр. Добрич е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия, като е обосновал, че действително се касае за строеж от пета категория, а не както се твърди от жалбоподателката такъв от трета категория, при спазване на изискванията за форма и без допуснати съществени нарушения на административно производствените правила. Изложил е съображения и за материална законосъобразност на заповедта, тъй като е приел за безспорно установено наличието на незаконен строеж, извършен без строителни книжа. Приел е, че от доказателствата е установено, че строежът е извършен в периода 1968 – 1976г. като част от курортно селище Русалка – 2, като се е ползвал в този период с функцията на административно – битово помещение за строителите и работниците в курортното селище, а на по късен етап е ползвано като ведомствена почивна база на СМУ – Толбухин. Предвид така очертания период на извършване на строежа на наредения за премахване строеж съдът е определил, „че търпимостта му следва да бъде установена съобразно изискванията на § 16, ал. 1 ПР на ЗИД на ЗУТ. Приел е, че нареденият аз премахване строеж не е търпим строеж, тъй като не е налице третата предпоставка, а именно приел е, че строежът не отговаря на правилата и нормите по устройство на територията, действал към момента на извършването на строежа. Приел е, че същият е изграден в горска територия, която макар и със заповед № 2682 от 01.09.1976г. на министъра на горите и горската промишленост да е била отредена за изграждането на дом за отдих „Русалка“, никога не е било променено предназначението на земята, като пък строеж в територия от горския фон от вида на спорния, е приел, че е недопустимо да бъде извършван. Обосновал е и недопустимост на строежа и съобразно строителните правила и норми, действали в периода 1967г. – 1976г. досежно извършването им в неурегулирана територия, извън територията на населеното място. Посочил е, че в тази хипотеза застрояването е допустимо само съгласно § 181, ал. 2 от Правилника за прилагане на Закона за планово изграждане на населените места /ППЗПИНМ/, като видът, размера и разположението на строежите се определял с приетите на основание чл. 52 ЗПИНМ правила. Посочил е, че тези разпоредби предвиждат строежите в територии без одобрен план да отговарят на определени изисквания, които не допускат масивни конструкции. В различни хипотези на Специалните правила от норми за изграждането на населените места /СПНИНМ/, допускащи строителство извън границите на населените места, е аргументирал недопустимост на наредения за премахване строеж. Най – накрая е приел, че нареденият за премахване строеж противоречи на § 97 от СПНИНМ, съответно е недопустимо строеж, като е направил такъв извод за трите бунгала, собственост на жалбоподателката. Приел е и че спорният строеж не е допустим и по сегадействащите правила и нормативи по устройство на територията, приел е, че за същата няма одобрени ОУП и ПУП по ЗУТ, нито пък е имало одобрени такива по преди действалите Закон за териториално и селищно устройство и ЗПИНМ. Решението е неправилно, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, довели до неправилното приложение на материалния закон и поради необоснованост. Правилен и съответен на закона е извода на съда, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия. Обосновано съдът е приел, че нареденият за премахване строеж е пета категория и съответно компетентен да издаде заповедта е кмета на общината. Неоснователно е възражението, че нареденият за премахване строеж е трета категория, тъй като представлявали ваканционния бунгала с площ и капацитет отговарящи на строежите по чл. 137, ал. 1, т. 3 б. „в“ ЗУТ. Това е така, тъй като в случая е наредено премахването само на един обект, а именно една сграда, която отговаря на строежите по чл. 137, ал. 1 т. 5 ЗУТ. В тази връзка е обоснован извода на съда за това, че заповедта е издадена от компетентен орган, както и че същата отговаря на изискванията за форма. Неправилен и необоснован обаче е извода на съда за това, че оспорената заповед е издадена без допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и при правилното приложение на материалния закон. В случая оспорената заповед е издадена на основание чл. 225, ал. 2, т. 2 ЗУТ, а именно поради това, че наредената за премахване сграда е изградена без строителни книжа. Необоснован е и извода на съда, че между страните не бил спорен въпросът дали нареденият за премахване строеж е извършен без строителни книжа. Напротив това е един от основаните спорни по делото въпроси, по отношение на който жалбоподателката е възразила още в хода на административното производство. Това е така, тъй като с подадено възражение срещу констативния акт, въз основа на който е издадена заповедта, В. А. е възразила, че бунгалото е построено по предвидения за това ред и с издадените строителни книжа за построяването на вилното селище „Русалка“, като е посочила и основания да смята, че това е така. Административният орган в противоречие с правилата е игнорирал това възражение. В нарушение на съдопроизводствените правила и съдът е игнорирал всички твърдения, че нареденият за премахване строеж е извършен със строителни книжа, които са съставени назад във времето и съответно не е положил усилия да бъдат издирени тези книжа. Видно от събраните в хода на производството доказателства е, че нареденият за премахване строеж представлява бунгало, част от ваканционно селище „Русалка“, общ. Каварна, създадено със заповед № 2620 от ДВ бр. 54/1963г., с която това селищно образувание е обявено за курорт. По делото са представени доказателства за това, че в курортното селище Русалка има изградени множество бунгала, за които са представени доказателства, че са издадени актове обр. 15 и обр. 16 за въвеждането им в експлоатация /справка за предадените обекти по оперативна пускова програма за СЖК - Толбухин/ на бунгалата на Русалка от 30.06.1976г. От представени по делото заснемания от ортофото план с години на летене и заснемане от 1977г. и 1984г. е видно, че нареденото за премахване бунгало в очертанията, които сега са отразени в констативния акт, по който е издадена оспорената заповед, съществува на място. Т.е. безспорно е установено, че спорното бунгало съществува към посочените периоди в същите очертания като сега, което пък опровергава становището на административния орган, че е налице дострояване на обекта в последните години. Това се установява и от приетата по делото съдебно – техническа експертиза. Т.е. налице са доказателства, че нареденият за премахване строеж е съществувал на място след 1968г., както и са налице доказателства, които могат да обосноват предположение, че са били налице издадени първични строителни книжа – проекти и разрешение за строеж, тъй като без тях не е възможно да бъде издаден акт обр. 15 за етап на приемане на строежа и акт обр. 16 за разрешаване на ползването на същия, а доказателства в насока на това, че са издадени актове за приемане на бунгалата по делото са налице. Това се потвърждава и от представено удостоверение от 21.07.2000г. на началника на РДНСК – гр. Добрич, с което е удостоверено по отношение на изрично изброени обекти във в.с. Русалка, между които и бунгалата, както в Русалка 1, така и в Русалка 2, че са налице доказателства за държавно приемане на строежите по съответния ред, действал към момента на приключване на същите, поради което е посочил, че не следва да се провежда нова процедура по ППЗТСУ и Наредба № 6 от ДВ бр. 72/1999г. От писмо изх. № РД – 02 – 15 от 05.02. може би 1997г. на Регионална инспакция по териториалноустройствен и строителен контрол /РИТСК/ - гр. Добрич се установява, че ваканционно селище „Русалка“ е прието с протокол обр. 16 от 21 до 31 юни 19698г. за първи етап и с протокол обр. 16 от 20 до 27 октомври 1969г. за втори етап /стр. 14 от първоинстанционното дело/. Строеж може да бъде приет само ако е изграден в съответствие с одобрените строителни книжа. Предвид това, оспорената заповед е издадена при допуснато нарушение на чл. 35 и чл. 36 АПК, а именно не са били изяснени всички факти и обстоятелства от значение за спора, както не е изпълнено задължението да бъдат събрани относимите към него доказателства служебно, при положение, че е направено и именно възражение, че нареденият за премахване обект е бил изграден в минало време като част от държавно курортно селище. Това е основание за отмяна на оспорената заповед само по себе си. Съдът от своя страна е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като на него е вменено да провери законосъобразността на административния акт на всички основания, посочени в чл. 146 АПК, да установи правилното спорните факти и обстоятелства и събере относимите към спора доказателства, включително служебно. В случая съдът е приел, че е безспорен факта на извършен строеж без строителни книжа, въпреки наведените възражения и представени от жалбоподателката доказателства за извършване на строежа по предвидения за това ред. Съдът, предвид наличието на индиции, че строежът е част от ваканционно селище „Русалка“ и че по отношение на бунгалата, изградени в селището има съставени актове обр. 15 и обр. 16, не е положил усилия да издири доказателства за това. Следва да се посочи и че на съдебно – техническата експертиза не са поставени въпроси, които да касаят това дали сградите са изградени със строителни книжа, на същата са поставени въпроси само относно търпимостта на строежа, което е пропуск на съда. Въпреки това в приетата СТЕ също има индикации, че са налице такива книжа, а именно в нея се коментират архитектурните разработки на сградите във ваканционното селище от ИПП „Туристпроект“ към Комитета по туризма към МС. Представени са идейно – застроителен план на ваканционно селище „Русалка“ с проектант арх. М. М. и колектив и архитектурна разработка с разпределение на бунгалата. Това е нарушение от категорията на съществените, което води до незаконосъобразност на решението и до необоснованост на извода за законосъобразност на заповедта. На второ място необоснован е и извода на съда, както и извода на административния орган за това, че нареденият за премахване строеж не е търпим строеж, тъй като не са налице предпоставките по § 16, ал. 1 ПР на ЗУТ. Посочената разпоредба предвижда, че „Строежи, изградени до 7 април 1987 г., за които няма строителни книжа, но са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им или съгласно този закон, са търпими строежи и не подлежат на премахване и забрана за ползване“. В случая безспорно от събраните в хода на производството доказателства е установено, че нареденият за премахване строеж – бунгало е изграден преди 07.04.1987г., т.е. налице е първата предпоставка по разпоредбата. Втората предпоставка, в случай, че се приеме, че не са били налични строителни книжа /което обаче предвид гореизложеното е спорно/, е строежът да е бил допустим по действащия подробен устройствен план. Необоснован и в противоречие със събраните по делото доказателства в тази връзка е извода на съда, че за територията, в която се намира строежа няма такъв план. Видно от събраните в хода на делото доказателства е, че бунгалото е част от ваканционно селище „Русалка“, общ. Каварна, което е създадено със заповед № 2620 от ДВ бр. 54/1963г. на министъра на народното здраве и социалните грижи, с която това селищно образувание е обявено за курорт. Съгласно чл. 3 изр. второ от ЗПИНМ /отм./ „Находящите се извън строителните граници на градовете и селата: махали, санаторно-курортни места, индустриални комплекси и работнически селища, дворовете на трудово-кооперативните земеделски стопанства и държавните земеделски стопанства, машинно-тракторни станции, гари, станции, летища, морски и речни пристанища и други такива, съставляват част от съответното населено място“. Т.е. по силата на самия закон с обособяването на ваканционното селище, същото става част от населеното място. Освен това от представените по делото доказателства в частност протокол на технически съвет при отдел „Градоустройство“ при МАБ /министерство на архитектурата и благоустройството/ от 15.09.1967г. – гр. Толбухин /сега гр. Добрич/ /стр. 395 – 397 от първоинстанционното дело/ е видно, че прието задание за проектиране на курортен комплекс с капацитет от 2000 души, на който е дадено името „Русалка“. По този протокол по т. 2 е приета „генералната схема на комплекса с означените граници като същата се разработи като генерален градоустройствен план“. Взето е и решение да се направят необходимите постъпки за изменение на генералната схема на крайбрежната зона. Генералния градоустройствен план е еквивалента на ПУП за пристанища, летища, обекти със специално предназначение, такива със значение на националната сигурност и др., включително курортни образувания. Т.е. към момента на евентуалното изграждане на наредения за премахване строеж са налице индиции, че е имало устройствен план. От други пък налични по делото доказателства и в частност съдебно решение № 352 от 24.10.2014г. по гр.д. № 229/2013г. на Добрички окръжен съд във връзка с проведен установителен иск за собственост е видно, че е прието, че за имот идентификатор № 65543.31.165 има одобрен териториално устройствен план от 1997г., по който част от посочения имот е отреден за курортни структури с площ от 26800 кв.м., като в тази част от имота има хотелска част, състояща се от 9 бунгала /стр. 286 от първоинстанционното дело/. Тази заповед е представена на стр. 567 от първоинстанционното дело. Т.е. налице е индиция и че към сегашния момент има действащ подробен устройствен план за имота. Следва да се посочи в тази връзка, че нито съдът, нито пък административния орган при издаване на заповедта не са събрали всички относими към спора писмени доказателства, като въпреки индицията, че има план – генерален план за имота към момента на изграждане на бунгалото, както и такъв, който може да е действащ към сегашния момент, не са положили усилия да бъдат издирени същите. В тази връзка съдът необосновано е приел, че не е налице една от предпоставките по § 16, ал. 1 ПР на ЗУТ, а именно да е налице одобрен подробен устройствен план. Необоснован е и извода на съда за това, че нареденият за премахване строеж не съответства и на правилата по устройство на територията действали към момента на построяване му, определен към периода 1968 – 1976г. Неправилно е позоваването от съда на заповед № 2682 от 01.09.1976г. /стр. 164 от първоинстанционното дело/, тъй като тя се отнася за изграждане на дом за отдих и почивка „Русалка“, но в м. Яйлата в землището на с. Българево, общ. Балчик от Държавното строително управление – гр. Толбухин. Нареденият за премахване строеж се намира в м. Тауклиман, землището на с. Свети Никола, общ. Каварна, като между двете села не е налице тъждество, същите се намират и в различни общини. Т.е. заповедта, на която се позовава съдът се отнася за друго, различно място, а не за спорното вилно селище „Русалка“. Със заповед № 744 от 12.04.1967г. /стр. 16 от първоинстанционното дело/ на министъра на горите и горската промишленост е разрешено на ДТП „Балкантурист“ да устрои къмпинг върху 40 дка залесена площ в м. Яйлата, с. Свети Никола, без земята да се изключва от държавния горски фонд, но и тази заповед е неотносима към спора, тъй като отново се касае за територия различна от територията, на която се намира ваканционното селище „Русалка“, което не е идентично с къмпинг с 40 места. Видно от писмо изх. № 5490 от 26.11.1968г. на министъра на горите и горската промишленост на основание чл. 27 от Закона за защита на природата /отм./ и 312 разпореждане на Министерски съвет за построяване на ваканционно селище „Русалка“ /Тауклиман/ са предоставени на Комитета по туризъм при МС допълнително 100 дка площ в защитената местност „Тауклиман“, като е посочено че на Комитета по туризъм се разрешават общо 250 дка: на първи етап – 120 дка и на втори етап – 130 дка, площ, върху която се разполагат бунгала, пътища, зелени площи. Т.е. спазени са и изискванията на специалния закон за защита на природата /отм./. Това от една страна, а от друга, с издаването на заповед № 2620 от ДВ бр. 54/1963г. на министъра на народното здраве и социалните грижи, с която вилно селище „Русалка“ като селищно образувание е обявено за курорт, то по силата на закона чл. 3 изр. второ от ЗПИНМ е станало част от населеното място, респективно към момента на построяването на вилното селище не е било част от горския фонд. В случая и административния орган и съдът при преценката относно търпимостта на строежа не са събрали относимите към спора доказателства и не са изяснили фактите и обстоятелствата от значение за случая. Административния орган, за да приеме, че строежът не е търпим се е позовал на дадено становище от главния архитект на общината, което дори не е цитирал в заповедта, в което е прието, че е налице дострояване на бунгалото, тъй като документите за собственост са за по – малка площ от една страна, а от друга е приел, че същото не е търпимо по § 16, ал. 3 ПР на ЗУТ, който не е приложим в случая, тъй като касае друг период на изграждане, а именно строежи започнати след 30 юни 1998г., а спорния не е такъв. Най – накрая изложените мотиви в становището на главния архитект, че е извършен строеж в горска територия и цитираната заповед в тази връзка № 2682 от 01.09.1976г. са неотносими към спорния строеж по изложените по – горе съображения, а именно тъй като те касаят друг строеж, в друга местност. Т.е. съдът не е изяснил и тези спорни по делото въпроси, като доказателствата, на които се е позовал са неотносими към спора. Предвид изложените съображения оспореното съдебно решение е неправилно, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, тъй като съдът не е изяснил всички факти и обстоятелства от значение за спора и не е събрал относимите доказателства. Поради това оспореното решение следва да бъде отменено и делото следва да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане най – напред следва да бъде установено дали нареденият за премахване строеж е бил извършен със строителни книжа, който е първият и основен спорен между страните въпрос. При изясняването му следва да бъдат положени усилия и да бъдат събрани доказателства относно строителните книжа на ваканционно селище „Русалка“, като следва да се установи и къде евентуално биха могли да се съхраняват те, включително да се направи справка в Държавния архив, както и в местните архиви, както и архива на К.К. „Албена“, предвид наличието на данни за предоставянето на в.с. Русалка за управление от к.к. „Албена“. Да се поиска и справка от ДНСК за това дали в техния архив се пазят протоколи обр. 16 за въвеждане в експлоатация на ваканционното селище „Русалка“, като бъдат събрани, които от своя страха биха очертали кръга на въведените в експлоатация обекти, с оглед на установяването на законността на извършване на строежа. Предвид това, че дружеството ваканционно селище „Русалка“ АД е било приватизирано документи биха могли да се съхраняват и в Агенцията за приватизация и в частност и в правния анализ към приватизационната сделка. При новото разглеждане съдът следва да положи усилия да събере относимите доказателства относно наличието или не на строителни книжа за наредения за премахване строеж и едва след това и в случай, че бъде безспорно установено, че строежът е извършен без такива да извърши преценката за това дали строежът е търпим и то по относимата разпоредба към момента на изграждането му, а именно § 16, ал. 1 ПР на ЗУТ и като събере и относимите към тази преценка доказателства. Предвид изхода на спора по претенциите на страните за разноски, включително за настоящата инстанция, следва да се произнесе първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото, съгласно чл. 226, ал. 3 АПК. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 и т. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение