Решение № 10133 от 7.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6231/2011 г.

Решение № 10133 от 7.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6231/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 4040/22.03.2011 г., постановено по административно дело № 12164 по описа на Върховния административен съд (ВАС) за 2010 г., тричленен състав от пето отделение на ВАС е: 1) оставил без разглеждане жалбата на Община Карлово срещу решение № 668 от 15.09.2010 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община, като недопустима и прекратил производството по делото в тази му част; 2) оставил без разглеждане жалбата на Община Пловдив, представлявана от кмета Славчо Стоев Атанасов, срещу решение № 668 от 15.09.2010 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община, в частта му, с която е разпоредено да се обезвредят чрез депониране балирани отпадъци, генерирани на територията на Столична община в регионални депа за неопасни отпадъци в Ловеч, Карлово и Севлиево, като недопустима и прекратил производството по делото в тази му част; 3) отхвърлил жалбата на Община Пловдив, представлявана от кмета Славчо Стоев Атанасов, срещу решение № 668 от 15.09.2010 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община, в частта му, с която е разпоредено да се обезвредят чрез депониране балирани отпадъци, генерирани на територията на Столична община, в регионално депо за неопасни отпадъци в с. Цалапица. Така постановеното решение е оспорено с касационна жалба от Община Пловдив, ЕИК 000471504, представлявана от кмета Славчо Атанасов, действащ чрез пълномощниците адв. Боян Станоев, адв. Дани Каназирева и адв. Елена Гунчева, в частта, с която е отхвърлена жалбата на Община Пловдив, представлявана от кмета Славчо Стоев Атанасов, срещу решение № 668 от 15.09.2009 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община, в частта му, с която е разпоредено да се обезвредят чрез депониране балирани отпадъци, генерирани на територията на Столична община, в регионално депо за неопасни отпадъци в с. Цалапица. Твърди се, че решението в обжалваната му част е неправилно поради необоснованост (касационно основание по чл. 209, т. 3, предл. 3 от АПК), защото съдът не е съобразил, че оспореният административен акт е приет при липса на материална компетентност (Министерският съвет е иззел от местното самоуправление дейност по управление на отпадъците в противоречие с Конституцията на Република България), съществено нарушение на административнопроизводствените правила (проектът на акта е публикуван на официалната страница на Министерството на околната среда и водите като общ административен акт, подлежащ на обществено обсъждане, но по време на производството по издаването му същият е приел формата на индивидуален административен акт) и липса на мотиви. Касаторът сочи и, че съдът не е обсъдил всички твърдени в жалбата нарушения и основания. Исканията са за отмяна на съдебното решение в атакуваната му част и за отмяна на оспорения административен акт. В допълнително писмено становище адв. Михаил Екимджиев и адв. Гинка Черничерска като пълномощници също на Община Пловдив обосновават тезата, че преценката за правилността на обжалваното решение на тричленния съдебен състав и за законосъобразността на оспореното решение на Министерския съвет изисква и изследване на приложимото право на Европейския съюз, като се визират чл. 4 и чл. 5 от Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и Съвета от 05.04.2006 г. за отпадъците, както и задължителното им тълкуване, дадено от Съда на Европейския съюз (с предишно наименование Съд на Европейските общности). Твърдят, че в случая е налице нарушение на правото на Европейския съюз, и се позовават на задължителното тълкуване на правото на Европейския съюз, дадено от Съда на Европейските общности в решение от 04.03.2010 г. по дело № С-297/2008 г. и в решение от 16.07.2009 г. по дело № С-254/2008 г. Навеждат доводи, че първоинстанционния съд не се е съобразил със задължителните стандарти по прилагане на правото на Европейския съюз, установени в практиката на Съда на Европейския съюз, които налагат категоричен извод, че не са налице визираните в решението на Министерския съвет от 15.09.2010 г. фактически и правни основания за издаването му, както и, че е недопустимо самото разрешаване на депониране в регионалното сметище на с. Цалапица на отпадъци, генерирани в Столична община, без да е съобразен принципът "замърсителят плаща". Правят извода, че стандартите в решенията на Съда на Европейския съюз са ясни и следва да бъдат приложени пряко от петчленния състав на ВАС, а ако в последния възникнат съмнения относно тълкуването и прилагането на Общностното право във връзка с настоящия казус, по силата на чл. 267, ал. 1, б. "б" от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) във връзка с чл. 628 от ГПК, той е длъжен да отправи искане за преюдициално заключение до Съда на Европейския съюз (в тази връзка са формулирани и конкретни въпроси за преюдициално запитване). Искането им е касационната жалба на Община Пловдив да бъде уважена и в полза на касатора да се присъдят направените по делото разноски. В допълнителна молба на другите касаторови пълномощници - адв. Дани Каназирева, адв. Боян Станоев и адв. Елена Гунчева, се сочи, че делото трябва да бъде спряно и да се отправи преюдициално запитване относно тълкуването и прилагането на Общностното право и приложимостта му към настоящия казус. В условията на евентуалност при неуважаване на това искане, се поддържа по същество касационната жалба. Решението на тричленния състав от пето отделение на ВАС е атакувано и с частна жалба от Община Карлово, представлявана от кмета Найден Найденов, действащ чрез пълномощника адв. Стоимен Гърбев, в частта, с която е оставена без разглеждане жалбата на Община Карлово срещу решение № 668 от 15.09.2010 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община, като недопустима и е прекратено производството по делото в тази му част. Твърди се, че в жалбата си кмета на Община Карлово мотивирано е изложил съображения за нищожност на решението на Министерския съвет с доводи за липса на материална компетентност на автора на акта, но въпреки, че административните актове могат да се оспорят за нищожност без ограничение във времето, в нарушение на императивната норма на чл. 149, ал. 5 от АПК, съдът е оставил без разглеждане жалбата на Община Карлово като просрочена. Исканията са за отмяна на решението в оспорената му част като постановено в нарушение на съдопроизводствените правила, връщането му за разглеждане по същество в тази част и присъждане на деловодните разноски. Аргументи в подкрепа на тези искания са развити и в допълнително представено писмено становище и в съдебно заседание от процесуалния представител адв. Гърбев. Ответникът Министерски съвет на Република България чрез процесуалния представител Д. Тодорова в писмено становище моли частната жалба на Община Карлово да се остави без уважение като неоснователна. С друго писмено становище чрез упълномощената да го представлява главен юрисконсулт Елена Маринова моли жалбите на общините Пловдив и Карлово да бъдат оставени без уважение като неоснователни, а в случай, че бъде отменено решението на тричленния съдебен състав в частта му, с която жалбата на Община Карлово срещу решението на Министерския съвет е оставена без разглеждане, същата да се отхвърли като неоснователна. В писмени бележки на главен юрисконсулт Елена Маринова са развити съображения в насока, че доводите на Община Пловдив и Община Карлово за липса на материална компетентност на Министерския съвет за постановяване на решение № 668/15.09.2010 г. са абсолютно идентични, и съдът, макар да е оставил без разглеждане жалбата на Община Карлово, на практика се е произнесъл по същество, като е отхвърлил доводите на последната за липса на материална компетентност на административния орган, като се прави и възражение по чл. 78, ал. 5 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК за прекомерност на адвокатските възнаграждения, заплатени от Община Карлово и Община Пловдив. В проведеното по настоящото дело съдебно заседание същия юрисконсулт излага допълнително аргументи в подкрепа на исканията си. Ответникът Министъра на околната среда и водите чрез процесуалния представител юрисконсулт Петьо Петков в писмено възражение оспорва и моли да бъдат оставени без уважение като неоснователни касационната жалба на Община Пловдив и частната жалба на Община Карлово. В случай, че настоящата инстанция отмени решението на тричленния състав в частта му, с която жалбата от Община Карлово срещу решението на Министерския съвет е оставена без разглеждане, се иска отхвърляне на същата като неоснователна. В писмени бележки на упълномощения юрисконсулт Петков се аргументира теза, че искането на Община Пловдив за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз, както и жалбите на Община Пловдив и Община Карлово, следва да се оставят без уважение, а в допълнително становище на същия юрисконсулт се сочи, че доводите на Община Пловдив и Община Карлово за липса на материална компетентност на Министерския съвет за постановяване на решение № 668/15.09.2010 г. са абсолютно идентични, и съдът, макар да е оставил без разглеждане жалбата на Община Карлово, на практика се е произнесъл по същество, като е отхвърлил доводите на последната за липса на материална компетентност на административния орган. Съображения в подкрепа на същата теза юрисконсулт Петков излага и в съдебно заседание. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на частната жалба на Община Карлово и неоснователност на касационната жалба на Община Пловдив. Върховният административен съд в петчленен състав на втора колегия намира касационната и частната жалби за процесуално допустими като подадени в срок и от надлежни страни. След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира за установено следното: Производството по реда на чл. 145 - 178 от АПК пред тричленния състав на Върховния административен съд е образувано по жалба на Община Пловдив срещу решение № 668 от 15.09.2010 г. на Министерски съвет (МС) на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община (СО), като към делото с Определение № 14432 от 26.11.2010 г. е присъединено и производството по административно дело № 14575/2010 г., образувано по жалба на Община Карлово против същото решение. За остави жалбата на Община Карлово без разглеждане и да прекрати съдебното производство в тази му част, съдът е приел, че същата е просрочена. Настоящият съдебен състав не споделя този извод. Тричленният състав не е съобразил, че Община Карлово го сезира с оплакване за нищожност на решението на Министерския съвет, като твърди липса на материална компетентност на органа, издал акта. Съгласно чл. 149, ал. 5 от АПК административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето. С оглед на това частната жалба срещу атакуваната с нея част на проверяваното съдебно решение (имаща характер на определение) се явява основателна поради допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и следва да бъде уважена, като съдебния акт бъде отменен в тази му част и делото се върне на същия съдебен състав за разглеждане по същество на жалбата на Община Карлово срещу решение № 668 от 15.09.2010 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община в регионално сметище Карлово. Формулираното в това отношение искане на ответниците, петчленният състав да се произнесе по същество по първоначалната жалба на Община Карлово срещу решението на Министерския съвет, противоречи на разпоредбата на чл. 131 от АПК, съгласно която съдебните производства по този кодекс са двуинстанционни, освен когато в него или в друг закон е установено друго (което за случая не е така). Жалбата на Община Карлово срещу процесното решение на Министерския съвет (в частта му, касаеща регионалното депо за неопасни отпадъци гр. Карлово) подлежи на разглеждане от две съдебни инстанции: първа инстанция по същество - тричленен състав на Върховния административен съд (чл. 132, ал. 2, т. 2, предл. 1 във връзка с чл. 165 от АПК), и касационна инстанция - петчленен състав на Върховния административен съд (чл. 217, ал. 1, предл. 2 от АПК). За пълнота на изложението трябва да се отбележи, че по направеното от Община Карлово искане за присъждане на деловодните разноски следва да се произнесе тричленния състав на ВАС (по арг. от разпоредбата на чл. 226, ал. 3 от АПК) при новото разглеждане на делото. Касационната жалба на Община Пловдив обаче е неоснователна. Противно на твърдяното от касаторовите повереници, обжалваното съдебно решение в атакуваната от Община Пловдив част е обосновано и правилно по същество, постановено при изяснена фактическа обстановка, след подробен анализ на релевантните доказателства и установените от тях обстоятелства и при правилно приложение на материалния закон. Решаващият съдебен състав на Върховния административен съд, пето отделение, обосновано е приел, че процесното решение на Министерския съвет е постановено от компетентен орган. Доводите на касатора, че Министерския съвет е иззел правомощия от органите на местното самоуправление касателно дейността по управление на отпадъците, са неоснователни. Съгласно разпоредбата на чл. 23, ал. 2 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), с акт на Министерския съвет, който е и издателят на процесния акт в конкретния случай, се разрешава използването на до 10 на сто от оставащия капацитет на регионалното депо, който е в експлоатация, или проектния капацитет на друг вид регионално съоръжение за третиране на битовите отпадъци за нуждите на други райони, когато е налице обоснована и неотложна необходимост, свързана с постигането на националните цели по Националната програма за управление на дейностите по отпадъците. От данните по делото явства наличието на предпоставки, наложили намесата на централен орган на управление в хипотезата на чл. 23, ал. 2 от Закона за управление на отпадъците. В случая е възникнала обоснована и неотложна необходимост, свързана с постигането на националните цели по Националната програма за управление на дейностите по отпадъците. Тази необходимост е обусловена от риска за човешкото здраве и околната среда от временното съхраняване на балирани отпадъци на неадекватни площадки, нуждата от екологосъобразно обезвреждане на тези отпадъци, стартиралата наказателна процедура срещу Република България за нарушение на Директива 2006/12/ЕО за отпадъците. Неблагоприятните последици от липсата на законосъобразно третиране на балираните отпадъци на Столична община се разпростират върху цялата държава, а когато въпросът е от национално значение, разпоредбата на чл. 23, ал. 2 от ЗУО се явява специална спрямо тези на чл. 16, ал. 1 и ал. 3, т. 4 от същия закон, възлагащи в правомощие на кмета на общината да организира дейностите по управление на отпадъците, образувани на нейна територия. Въпрос, който със своите последици има национално измерение, и е от решаващо значение за осъществяване на националната политика в областта на опазване на околната среда, в частност в областта на управлението на отпадъците, не е от кръга въпроси, предоставени от закона в компетентност на органите на местното самоуправление и местната администрация. Неоснователно е и касаторовото възражение за пренебрегнато от решаващия съдебен състав извършено съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемане на процесния административен акт. Не са налице съществени разлики между проекта на постановление на Министерския съвет, публикуван на интернет страницата на Министерството на околната среда и водите, и спорното решение на Министерския съвет. Става въпрос все за обезвреждането на 30 000 тона отпадъци на регионалното депо при с. Цалапица. Освен това, понеже издаденият административен акт е индивидуален, а не общ, изричното неуведомяване на адресата за отпочване процедурата по неговото издаване действително е процесуално нарушение, но в случая то не е съществено, доколкото с оглед публикуването на проектоакта на интернет страницата на министерството, не може да се твърди, че правото на участие на Община Пловдив в административното производство е накърнено. Предвид доказателствата по делото се налага извода, че изпълнението на това изискване на закона не би могло да доведе до друг резултат, поради което пропускът да бъде изпълнено не е съществено процедурно нарушение. Обратно на твърденията на поверениците на касатора, съдът в решението си задълбочено и аргументирано е обсъдил всички относими за казуса твърдения. Необсъждането на такива, стоящи извън предмета на спора, не представлява процесуално нарушение. По отношение на инвокираните и пред касационната инстанция възражения за нарушена процедура по издаването на административния акт и неговата немотивираност, трябва да се отчете и, че те са надлежно обсъдени в проверяваното решение и им е даден убедителен отрицателен отговор, който настоящият съдебен състав споделя. В решението на Министерския съвет са изложени подробни мотиви относно необходимостта от законосъобразно третиране на балираните отпадъци, генерирани на територията на Столична община, предвид заложените цели в Националната програма за управление на дейностите по отпадъците, стартиралата наказателна процедура по отношение на Република България, финансирането на регионалните депа и разрешеното количество отпадъци за депониране. Извън горното, неоснователни са и касаторовите твърдения за противоречие на първоинстанционното съдебно решение с цитираната практика на Съда на Европейския съюз и Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и Съвета от 05.04.2006 г. за отпадъците. В решението на Министерския съвет няма диспозитив, задължаващ Община Пловдив да поеме разходите за обезвреждане на балираните отпадъци на Столична община, или за тяхното безвъзмездно депониране. Въпросът кой да заплати посочените разходи е уреден в нормата на чл. 23, ал. 3 от Закона за управление на отпадъците, по силата на която разходите за депониране на балираните отпадъци в депото при с. Цалапица са за сметка на Столична община, която следва да ги заплати на Община Пловдив. Това разрешение напълно съответства на закрепения в чл. 15 от Директивата принцип "замърсителят плаща". Съгласно визирания чл. 4 от Директива 2006/12/ЕО държавите-членки на Европейския съюз се задължават да предприемат необходимите мерки за оползотворяване и обезвреждане на отпадъците, без това да застрашава здравето на човека и околната среда. Доколкото временното съхраняване на балирани отпадъци на Столична община на площадки за срок, многократно по-дълъг от нормативно установения, е в нарушение на чл. 4 от Директивата и причина за стартиране на наказателна процедура срещу България, то разпоредената с процесното решение на Министерския съвет мярка за обезвреждане чрез депониране на отпадъците има за цел именно преустановяване на нарушението на чл. 4 от Директивата и неналагане на санкции на Република България. В този смисъл следва да се приеме, че изводите на първоинстанционния съд не противоречат на приложимото право на Европейския съюз и на задължителното им тълкуване, дадено от Съда на Европейския съюз (с предишно наименование Съд на Европейските общности). Преценката му за наличие на визираните в решението на Министерския съвет от 15.09.2010 г. фактически и правни основания за издаването му е в съответствие със задължителните стандарти по прилагане на правото на Европейския съюз, установени в практиката на Съда на Европейския съюз. Настоящият съдебен състав счита, че не са налице предпоставките по чл. 628 от ГПК за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз. Не съществува неяснота относно тълкуването и прилагането на чл. 4 и чл. 5 от Директива 2006/12/ЕО. Стандартите в цитираните решения на Съда на Европейския съюз са ясни и не пораждат съмнения относно тълкуването и прилагането на Правото на Европейския съюз, във връзка с което не се налага отправяне на преюдициално запитване, още повече, че Формулираните от касаторовите повереници въпроси за преюдициално запитване не биха помогнали за правилното решаване на делото, защото нормите на директивата, които нямат пряко приложение, са коректно транспонирани в Закона за управление на отпадъците. От изложеното е видно, че развитите доводи от процесуалните представители на Община Пловдив досежно атакуваната от нея част на съдебното решение не обуславят неговата неправилност и не опровергават правните изводи на тричленния съдебен състав. Предвид липсата на касационни основания за отмяна на оспорения съдебен акт в тази му част, в същата проверяваното съдебно решение трябва да се остави в сила. При този изход на спора претенцията на Община Пловдив да й се присъдят направените деловодни разноски се явява неоснователна и не следва да се уважава. За пълнота на изложените се налага да се отбележи, че съдебното решение в частта му, с която е оставена без разглеждане жалбата на Община Пловдив, представлявана от кмета Славчо Стоев Атанасов, срещу решение № 668 от 15.09.2010 г. на Министерски съвет на Република България за обезвреждане чрез депониране на балирани отпадъци на Столична община, в частта му, с която е разпоредено да се обезвредят чрез депониране балирани отпадъци, генерирани на територията на Столична община в регионални депа за неопасни отпадъци в Ловеч, Карлово и Севлиево, като недопустима и прекратено производството по делото в тази му част, не е обжалвано и е влязло в сила. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, в петчленен състав на втора колегия,