Решение № 7 от 2.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7313/2016 г.

Решение № 7 от 2.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7313/2016 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Ц. С. Д. против решение по адм. д. № 13/2016 г. по описа на Административен съд - Г. Иска отмяна на решението с доводи за неправилност на решението. Твърди, че няма житейска логика в твърдяното бездействие, стриктно седял на предната седалка и безпристрастно "като Темида" изпълнявал служебните си задължения. Допуснато е нарушение на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР. Развива и други съображения. Ответната страна началникът на РУ на МВР - Г. не изразява становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, тъй като е установено нарушение на Етичния кодекс за поведението на държавните служители в МВР. Върховният административен съд, пето отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена от страна, спрямо която решението е неблагоприятно, в срока по чл. 211 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество е основателна по следните съображения: С решение по адм. д. № 13/2016 г. по описа на АС - Г. е отхвърлена като неоснователна жалбата на Ц. С. Д. против заповед № 1752з-109/23.12.2015 г. на началника на РУ - Г., с която е наложено дисциплинарно наказание "порицание за срок от шест месеца" на основание чл. 194, ал. 2, т. 4, чл. 197, ал. 1, т. 3, чл. 200, ал. 1, т. 12 и чл. 204, т. 4 от ЗМВР вр. с т. 24, т. 4, т. 12 от Етичния кодекс за поведението на държавните служители в МВР. За да постанови този резултат съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган, при спазване на чл. 195, ал. 1 от ЗМВР относно преклузивните срокове, на чл. 206, ал. 1 от АПК за дадени обяснения на 20.11.2015 г. и 4.12.2015 г. Приел за доказано бездействие в периода от 19.00 ч. на 20.07.2015 г. до 7.00 ч. на 21.07.2015 г. - седи със затворени очи на предна седалка на служебния автомобил в конкретно посочени интервали от време. Съдът обсъдил служебните задължения в Инструкцията за реда и организацията за осъществяване на дейностите по контрол на пътното движение за осъществяване на контрол визуално или с технически средства, неизпълнението на което е нарушение по т. 24 на Етичния кодекс. Решението е материално незаконосъобразно. Фактите са установени с оглед доказателствата по делото. По време на наряд на 20.07-21.07.2015 г. от 19.00 ч. до 7.00 ч. в смесен екип по охрана на обществения ред и контрол на движението на територията на Г., служителят в конкретно посочени интервали от време е седял със затворени очи на предна дясна седалка на автомобил, в който е монтирана система "Видео наблюдение на пътен контрол". Нарушението е доказано с файлове. В мотивите на заповедта изрично е посочено, че служителят, младши инспектор на длъжност полицай "водач на патрулен автомобил" група "Охрана на обществения ред" сектор"Охранителна полиция" при РУ Г., е нарушил изискванията на т. 24 от Г. втора, раздел първи, т. 4 и т. 12 от Етичния кодекс и представлявали нарушение на служебната дисциплина. Пътният контрол се регламентира с Инструкция за реда и организацията за осъществяване на дейностите по контрол на пътното движение, което е установено и от съда в решението. Настоящата съдебна инстанция споделя правните изводи за компетентност на органа, спазване на процесуалните правила по налагане на дисциплинарното наказание. Не споделя изводите за материална законосъобразност на заповедта. Правният проблем в случая е дали установените в административното производство дисциплинарни нарушения на служебната дисциплина, представляващи бездействия при и във връзка с изпълнение на служебни задължения, регламентирани с, инструкция, представляват основание за налагане на наказание по чл. 194, ал. 2, т. 4 и чл. 200, ал. 1, т. 12 от ЗМВР за "нарушаване на етичните правила за поведение на държавните служители в МВР". Във връзка с противоречива практика на съдилищата по приложение на аналогична разпоредба в отменения Закона за Министерството на вътрешните работи - чл. 239, ал. 1, т. 5 от ЗМВР (отм.) Общото събрание на съдиите при Върховния административен съд с ТП № 3 от 7.06.2007 г. по т. д. № 4/2007 г. на ОС на съдиите при Върховния административен съд, /обн. ДВ бр. 48/2007 г./, р. III, даде отрицателен отговор. По смисъла на чл. 194, ал. 2 от ЗМВР нарушение на служебната дисциплина представлява виновното неизпълнение на разпоредбите на този закон и издадените въз основа на него подзаконови нормативни актове, на заповеди и разпореждания на ръководството на МВР и на преките ръководители, неизпълнение на служебни задължения, неспазване на служебни правомощия и неспазване на правилата на Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР. Следователно дисциплинарните нарушения са две групи: а) първа група - на служебни задължения и правомощия, свързани със заеманата длъжност, регламентирани в правни източници, заповеди на ръководството на МВР и на началниците на служби, неизпълнение на разпоредби на ЗМВР, подзаконови нормативни актове, заповеди, инструкции и разпореждания и б) втора група нарушения - на етични правила за професионално поведение в Етичния кодекс. При упражняване на правомощията си в дисциплинарното производство наказващият орган е длъжен да дава точна правна квалификация на нарушенията на служебни задължения, свързани със заеманата длъжност и регламентирани по описания начин, както и на основанието за налагане на наказанието, което задължение произтича от чл. 210, ал. 1 от ЗМВР. Когато е извършено действие или бездействие във връзка със служебни задължения, нарушени са конкретни правила, които очертават съдържанието на служебното правоотношение, следва да се налагат наказания на онези основания, в чийто фактически състав са включени нарушенията на служебните задължения. Няма спор по делото, че контролът на пътното движение е служебна дейност, която се осъществява не по морални норми, а по правила, въведени с посочената Инструкция. Без значение за правната квалификация на служебните нарушения и правното основание за ангажиране на дисциплинарната отговорност е, че нарушенията представляват в същото време нарушения и на онези морални норми, които са включени в Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР. Съгласно чл. 150, ал. 1 от ЗМВР министърът на вътрешните работи утвърждава Етичен кодекс. П. този начин субективните критерии и разбирания на конкретно лице, упражняващо правомощия на министър на вътрешните работи са превърнати в източник на право по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 4 от ЗМВР. Проблемът е, че Етичният кодекс възпроизвежда в голяма част разпоредби на Закона за Министерството на вътрешните работи и инструкциите за работа. Това обаче не превръща правните норми в морални норми на поведение. Когато деянието представлява нарушение на ЗМВР, на издадените въз основа на него подзаконови нормативни актове, инструкции, заповеди, разпореждания е налице неизпълнение на служебни задължения, очертани с нормативни актове, в длъжностната характеристика, представлява неспазване на предоставени служебни правомощия. Наказващият орган не може да подменя правното основание за наказание като подвежда тези нарушения под разпоредбата на чл. 200, ал. 1, т. 12 - нарушаване на етични правила за поведение. Нарушението на морални норми за поведение, посочени в Етичния кодекс, е самостоятелно основание за дисциплинарно наказание, и то не "поглъща" и не може да поглъща всички останали дисциплинарни нарушения по чл. 194, ал. 2 от ЗМВР. Ако беше така, законодателят нямаше да го изведе отделно в чл. 194, ал. 2, т. 4 от ЗМВР. По принцип всяко неизпълнение на служебни задължения от страна на служител в МВР е морално укоримо. Но дисциплинарно наказващият орган е длъжен при налагане на наказанието да спазва закона. За да бъде основание за дисциплинарно наказание по чл. 200, ал. 1, т. 12 от ЗМВР поведението трябва да е извън хипотезите на чл. 194, ал. 2, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗМВР. В противен случай единственото основание за уволнение по ЗМВР ще е нарушението на етичните норми в Етичния кодекс, одобрен от министъра на вътрешните работи, който, както се спомена по-горе възпроизвежда задължения, посочени в нормативни и административни актове. По принцип моралните норми са правила за поведение към определен исторически момент, постепенно формирани като общопризнати изисквания за поведение в определена област или във всички области на обществения живот и възникват, когато има ясни критерии и разбирания за това кое е дължимото поведение на човека към обществото, прави се разграничение какви са моралните права и задължения, а при съпоставяне между фактическото и дължимото поведение се дава и морална оценка. Отличителна черта на моралните норми от законовите е, че те принципно са неписани правила за поведение и не възникват на основата на властнически актове. Следователно при действие или бездействие във връзка със служебни задължения, с които са нарушени конкретни правила за изпълнение на служебни задължения следва да се налагат наказания на онези основания, в чийто фактически състав са включени нарушенията на служебните задължения. Дори едно и също задължение да е посочено, както в инструкция, така и в Етичния кодекс, неизпълнението му не може да се определи като нарушаване на етични правила за поведение, тъй като включването на една правна норма в ЕК не променя характера й и тя не става етично правило. Като е приел, че заповедта е законосъобразна поради доказано неспазване на етични правила, съдът е допуснал нарушение на материалния закон, касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. В заповедта няма мотиви какво е дължимото поведение на служителя и какви нарушения на служебната дисциплина по чл. 194, ал. 2, т. 1 - 3 от ЗМВР са допуснати, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила на чл. 210, ал. 1 от ЗМВР, отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК по съществото на спора. Предвид изхода на спора следва да се уважи искането за присъждане на разноски - 15 лева платени държавни такси за две инстанции. Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение