Решение № 11466 от 11.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7768/2021 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган по Програмата за трансгранично сътрудничество Дунав 2014 2020 г., гр. София, ул. Св. Св. Кирил и Методий 17 19 срещу Решение 2183 от 02.04.2021 г. на Административен съд София град по административно дело 11486/2020 г.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-02-14-903 от 26.08.2019 г. на ръководителя на Националния орган по Програмата за трансгранично сътрудничество Дунав 2014 2020 г., с което на Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура е определен за недопустим разход в размер на 61 138,91 евро възнаграждения на членовете на екипа по проект Danube Ports Network.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - ръководителят на Националния орган по Програмата за трансгранично сътрудничество Дунав 2014 2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага подробно съдържанието на приложимата за компетентността му правна уредба член 73, 74, параграф 2 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби на Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), член 23, параграф 4 от Регламент (ЕС) 1299/2013 то Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел Европейско териториално сътрудничество (Регламент 1299/2013), както и на т. 5.3. и 5.4 от Програмата за сътрудничество.

Излага подробно фактите по делото и специалните правила за допустимост на разходите по програмата т. 5.4.1. от Насоките за контрол по програмата Дунав. Прави анализ на правните способи за възлагане на изпълнението на дейности по проекта от служители на Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура и счита за неправилно приравняването на договора за услуга с трудовото правоотношение

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от пълномощник А. Събева.

1. Ответникът по касационната жалба Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура, счита същата за неоснователна.

Съдът правилно е установил, че оспореният административен акт не съдържа основания за отказ от верификация на процесния разход по смисъла на чл. 57, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), което е самостоятелно основание за неговата незаконосъобразност. Излага доводи за липсата на нередност. Сочи, че процесният разход е бил верифициран от определените от националния орган контрольори и европейското финансиране му е било възстановено.

Позовава се на специалните правила на Делегиран регламент (ЕС) 481/2014 на Комисията от 4 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) 1299/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на специалните разпоредби за допустимостта на разходите по програмите за сътрудничество (Регламент 481/2014) и сочи, че във финансово отношение не би имало разлика при оформяне на процесните възнаграждения като трудови или граждански.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт И. Ценкова.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна, че:

1. На 31.01.201 г. между Министерството на националната икономика на Румъния, в качеството му на Управляващ орган на проект Danube Ports Network от Програмата за транснационално сътрудничество Дунав 2014 2020 г., и Pro Danube international е сключен договор за субсидия.

1. На 03.01.2017 г. със Заповед РД-08-1 генералният директор на Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура сформира екип за изпълнение и управление на проект Danube Ports Network.

1. На 03.01.2017 г. генералният директор на Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура утвърждава Методология за възлагане на задължения, формиране и изплащане на възнаграждения на лицата, участващи в управлението и изпълнението на проекти, финансирани по Програмата за транснационално сътрудничество Дунав 2014 2020 г.

1. На 03.01.2017 г. между генералния директор на Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура и С. Христов, ръководител на проект; Р. Борисов, заместник-ръководител на проект; В. Хаджиев, координатор; С. Алексиева, експерт Развитие на пристанищата; Г. Добрева, експерт Счетоводител; И. Иванов, експерт Човешки ресурси; Б. Димитрова, експерт Техническо изпълнение, публичност и логистика; С. Атанасова, експерт Законодателство в областта на пристанищата; Д. Матева, експерт Дейности клон ТП Русе; К. Георгиев, експерт Системи за пристанищни услуги и екология са сключени договори за изпълнение на дейности по проект Danube Ports Network по реда на Закона за задълженията и договорите. Лицата са работници/служители на Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура.

1. На 26.06.2017 г. между Националния орган по Програмата за транснационално сътрудничество Дунав 2014 2020 г. и Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура, в качеството му на партньор, е сключен договор за предоставяне на национално съфинансиране на проект Danube Ports Network.

1. В периода 01.07.2017 г. 31.12.2017 г. по проект Danube Ports Network Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура отчита разходи по бюджетна линия Персонал в размер на 61 138,91 евро. Разходите са одобрени от контрольор и възстановени на предприятието.

1. На 02.01.2019 г. на ръководителя на Националния орган по Програмата за транснационално сътрудничество Дунав 2014 2020 г. са представени резултатите от извършен контрол върху функционирането на системата за първо ниво на контрол по програмата. Проверката приема, че разходите по проект Danube Ports Network на Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура са недопустими на основание т. 5.4.1 от Насоките за контрол по програмата Дунав (Danube Control Guidelines).

1. На 21.05.2019 г. ръководителят на Националния орган по Програмата за транснационално сътрудничество Дунав уведомява Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура за установено съмнение за нередност във връзка с направения разход по бюджетна линия Персонал по проект Danube Ports Network.

1. На 05.06.2019 г. Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура представя възражение.

1. На 25.06.2019 г. ръководителят на Националния орган по Програмата за транснационално сътрудничество Дунав уведомява Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура за установени недопустими разходи по бюджетна линия Персонал в периода 01.01.2017 31.12.2018 г. по проект Danube Ports Network.

1. На 08.07.2019 г. Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура представя възражение.

1. На 26.08.2019 г. с Решение РД-02-14-903, издадено на основание чл. 14 от Наредбата за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове, т. 5.1,.5.3,. 5.4 от Програмата за транснационално сътрудничество Дунав 2014 2020 г. във вр. с член 8, параграф 4, буква а), т. ii) и v) от Регламент 1299/2014, т. 3.5. от Наръчника за контрол по Програмата за транснационално сътрудничество Дунав 2014 2020 г. и чл. 9, ал. 1, и 2 ЗУСЕСИФ ръководителят на националния орган по Програмата за транснационално сътрудничество Дунав определя за недопустими разходи възнагражденията на членовете на екипа по проект Danube Ports Network в Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура в размер на 61 138,91 евро.

1. На 10.09.2019 г. Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура подава до Административен съд София жалба срещу Решение РД-02-14-903. По жалбата е образувано административно дело 10507/2019 г.

1. В хода на съдебното производство Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура представя справка за реално изплатените суми и длъжностни характеристики на членовете на екипа за управление и изпълнение.

1. В хода на съдебното производство органът представя Заповед РД-02-14-191 от 26.02.2019 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството за определяне на ръководител на Националния орган по Програмата за транснационално сътрудничество Дунав 2014 2020 г.

1. На 03.06.2020 г. с Решение 2735 по административно дело 10507/2019 г. Административен съд София град обявява нищожността на решение РД-14-903.

1. На 13.11.2020 г. с Решение 14079 по административно дело 09438/2020 г. Върховният административен съд отменя Решение 2735 и връща делото за ново разглеждане от друг състав.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема за установено от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие на материалния закон.

Съдът приема, че избраният от Държавно предприятие Пристанищна инфраструктура начин на определяне на възнаграждението на членовете на екипа по управление на проект Danube Ports Network служители на предприятието, работещи почасово с променлив брой часове на месец, е чрез разделяне на брутните разходи за труд за година на 1 720 часа по основния трудов договор. Този подход е в пълно съответствие с член 68 от Регламент 1303/2013 и с т. 3.3.1. от приложение Допустимост на разходите по проект към Насоките за контрол на програмата Дунав (Annex E of project expenditures)

С оглед на това часовата ставка на всеки експерт се определя по същия начин, както е в приетия подход, съответно не би било възможно да се изплати различно възнаграждение, независимо от характера на договора, въз основа на който се извършва дейността.

Неоснователно органът не е приел, че плащанията на служителите на държавното предприятие по силата на сключените договори не се приравнява на трудови възнаграждения, тъй като Регламент 481/2014 допуща възлагане на изпълнение на дейностите и въз основа на договор, различен от трудовия. Член 3, параграф 2 от Регламент 481/2014 указва, че плащанията в полза на физически лица, работещи за бенефициера по договор, който не е трудов договор, може да бъдат приравнени към трудови правоотношения и такъв договор да се смята за трудов. В този смисъл разпоредбата указва, че плащанията се приравняват като трудови възнаграждения и следователно не предпоставя приравняване на граждански договор към трудов по смисъла на националното законодателство

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно, допустимо и правилно.

Доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са свързани с разликата между трудов и граждански договор и с тълкуването, което касаторът дава на приложимата нормативна уредба.

Но преди да се обсъждат тези доводи на касатора от доказателствата по делото е безспорно, че процесният разход в размер на 61 138,91 евро е бил своевременно верифициран и възстановен на бенефициера (по смисъла на член 2, точка 10 от Регламент 1303/2013). Верификацията на един разход значи издаването на благоприятен за адресата индивидуален административен акт, при това акт, който в случая е влязъл в сила.

Безспорно е, че с оглед на правомощията си по контрол на изпълнението на процесния проект ръководителят на Националния орган би могъл да установи, че даден разход е неправилно верифициран и с оглед на това за него да е налице задължение да защити интересите на бюджета на Съюза като го признае за недопустим. Но за да се случи това законосъобразно е необходимо влезлият (или влезлите, защото по делото въпреки огромния обем документи конкретна информация за актовете, с които процесната сума е верифицирана няма) в сила благоприятен за бенефициера акт да бъде отменен по реда на чл. 99 АПК.

Без органът да е провел производство при условията на чл. 99 АПК и в сроковете по чл. 100 АПК органът не може да постанови нов акт с противоположно съдържание на вече издаден такъв. Факта, че влезлият в сила акт е издаден от контрольор първо ниво не променя с нищо изискването за отмяна на влезлия в сила акт при условията на чл. 99 АПК.

В случая органът не е провел производство по отмяна на влезлите в сила или на влезлия в сила акт, с който на бенефициера са признати за допустими процесните разходи. Това представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, защото органът не е провел изискуемото производство, което би му позволило да отмени влезли в сила актове, с които сумите са верифицирани. Едва когато проведе производството по чл. 99 АПК и отмени влезлите в сила актове за верификация, органът може да постанови нов акт, с който да откаже верификация на разходите на приетото от него правно основание.

Изложеното прави на собствено основание оспорения акт незаконосъобразен и прави ненужно обсъждането на доводите за материалната му законосъобразност.

С оглед на горното изводът на първоинстанционният съд за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен, поради което и решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са за възнаграждение за процесуално представителство от юрисконсулт, размерът на което съдът определя на 150,00 лв. на основание чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 25, ал.1 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221 ал. 1 АПК Върховният административен съд