Решение № 13946 от 20.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11240/2013 г.

Решение № 13946 от 20.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11240/2013 г., IV о., докладчик съдията Татяна Хинова Производството е по реда на Глава десета, Раздел I от Административнопроцесуалния кодекс, във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката. Образувано е по жалба на "Топлофикация ВТ" АД срещу решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), с което са утвърдени считано от 1.08.2013 г. пределни цени на топлинната енергия и са определени цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала". Решението на ДКЕВР е оспорено в частта му по т. 11, с която са определени цени за "Топлофикация ВТ" АД. С жалбата се твърди, че решението в обжалваната му част е незаконосъобразно поради противоречие с материалноправните разпоредби, съществени нарушения на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона - основания за отмяна по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Оспорващата страна прави искане за отмяна на решението в обжалваната част. Ответникът - ДКЕВР, чрез процесуалния си представител юрк. Йовка Велчева, в съдебно заседание и в представени писмени бележки, изразява становище за неоснователност на жалбата. Прави искане за отхвърляне на оспорването. Настоящият състав на Върховния административен съд намира жалбата, подадена срещу решението в частта му по т. 11, за процесуално допустима. Същата е подадена в преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, против акт, които подлежи на съдебен контрол съгласно чл. 13, ал. 7 от ЗЕ и който засяга права и законни интереси на оспорващата страна. Разгледана по същество жалбата е ОСНОВАТЕЛНА. За да се произнесе по оспорването, настоящият състав намери за установено следното от фактическа и правна страна: Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗЕ (в приложимата редакцията към момента на постановяване на обжалваното решение), ДКЕВР осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в закона. Основните принципи на ценово регулиране са заложени в Закона за енергетиката, а методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията и утвърждаването на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство се определят по реда на отменената, но действала към момента на постановяване на оспорваното решение Наредба за регулиране на цените на топлинната енергия (НРЦТЕ), както и на Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ). По отношение на процедурните правила за приемане на решението в този регулаторен период са приложими и правилата на § 14 и § 15 от ПЗР на ЗИД ЗЕ, обнародван в Държавен вестник бр. 59/2013 г., в сила от 5.07.2013 г. За целите на ценообразуването намират приложение и Указания за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода "норма на възвръщаемост на капитала" (отм.), приети с протоколно решение № 28 от 21.02.2012 г. по т. 2 на ДКЕВР, в които е предвиден електронен модел, съдържащ формули и зависимости, чрез които се изчисляват цените на топлинната и електрическата енергия. Съгласно чл. 36, ал. 1 от ЗЕ, цените на електрическата и на топлинната енергия се образуват от енергийните предприятия, съобразно изискванията на закона, наредбите и указанията, дадени от Комисията. За тази цел дружествата от сектор "Топлоенергетика" подават заявления в ДКЕВР по утвърдени от нея образци за утвърждаване на цени на електрическа и топлинна енергия. В конкретния случай във връзка с извършването по реда на чл. 3 от НРЦТЕ (отм.) на регулаторен преглед на цените на топлинна и/или електрическа енергия на дружествата от сектор "Топлоенергетика" ДКЕВР и поискала с писмо Е-14-00-4/4.03.2013 г. от дружествата в сектора, сред които и жалбоподателя да подаде до 1.04.13 г. заявление за утвърждаване на цени на енергия, като представи посочени документи. Дружеството жалбоподател "Топлофикация ВТ" АД е подало заявление вх. № Е-14-05-9 от 23.04.2013 г. Постъпилата от жалбоподателя информация и представените документи са подробно анализирани в доклад с вх. № Е-1к-339/18.07.2013 г., изготвен от работна група, съставена от директора на дирекция "Регулиране и контрол - Електроенергетика и Топлоенергетика", директора на дирекция "Икономически анализи и регулаторен одит" и директора на дирекция "Правна". Същия е адресиран до председателя на ДКЕВР и е относно утвърждаването на цени в сектор "Топлоенергетика" от 1.08.2013 г. В частта му относно жалбоподателя "Топлофикация ВТ" АД подробно е обсъдена обосновката му за предложените от него цени и представените доказателства към заявлението му. Освен това в табличен вид е даден отчетения предходен ценови период, прогноза за цени от 1.07.13 г., посочена е разликата в прогнозата за 2013 г. спрямо 2012 г. и е посочено изменението в проценти. Работната група е приела на основание 40, ал. 6 от УП на ДКЕВР във вр. с § 15 от ПЗР на ЗИД на ЗЕ решение да предложи ДКЕВР да приеме доклада и предложения проект на решение, да насрочи открито заседание и обществено обсъждане, на което да бъдат поканени всички заинтересовани лица и организации. На 18.07.2013 г. е проведено закрито заседание на ДКЕВР, на което е съставен протокол № 110. На това заседание е разгледан доклада на работната група и със свое решение от същата дата ДКЕВР е приела доклада на работната група относно подадените заявления за утвърждаване на цени, насрочено е открито заседание по реда на чл. 13, ал. 3, т. 2 от ЗЕ за разглеждане на доклада на 23.07.2013 г. от 10:00 часа, за участие в него е решено да бъдат поканени представители на заявителите. На същото заседание е приет проекта на решение и е насрочено обществено обсъждане за разглеждане проекта на решение на 23.07.2013 г. от 11:00 часа, на което да бъдат поканени заинтересованите лица. Разпоредено е докладът и обществено обсъждане да се обявят на страницата на ДКЕВР в интернет. На 23.07.13 г. е проведено общественото обсъждане на проекта за решение. С възражение вх. № Е-14-05-15 от 23.07.13 г. "Топлофикация ВТ" АД е възразила срещу доклада на работната група с вх. № Е-1к-339/18.07.2013 г. Заявителят посочва, че извършените изчисления са направени при цена на природния газ - 722,42 лв./хил. нм3 и намаляване добавката по чл. 33, ал. 3 от ЗЕ за дружеството, като е отчетена добавката от 92,42 лв./хил. нм3 за пренос по газоразпределителната мрежа на "Овергаз Север" ЕАД, която "Топлофикация ВТ" АД допълнително заплаща. Дружеството смята, че не е обосновано намаляването на количеството на природния газ за водогрейната и парна част с 120 хил. нм3 в справка № 4 "ТИП в производството". Прогнозната и постигната енергийна ефективност за 2012 г. са съизмерими - 87,4 % / 83,4%, но според заявителя не е отчетено промененото съотношение на произведената с биомаса топлоенергия от 10% на 30 %, което е от котел на твърдо гориво с по-нисък КПД. Дружеството счита, че необосновано е намалено количеството електрическа енергия за собствени нужди от 1830 МВтч, което е 8,84 % на 1230 МВтч, което е 5,94% при отчетени през 2012 г. 8,36%. Заявителят смята, че не е взето под внимание предстоящото включване в работа на нов котел на твърдо гориво с 110 кВт инсталирана мощност. В справка № 5 "ТИП в преноса" са намалени с 2200 МВтч топлинните загуби по преноса, но според дружеството необосновано е завишено количеството на реализираната топлинна енергия от 23420 на 25620 МВтч със същата разлика. Индивидуалната цена на електрическата енергия от комбинирано производство заявителят смята, че следва да е 185,61 лв./МВтч, на топлинната енергия 91,16 лв./МВтч при цена на природния газ от 722,42 лв./хил. нм3 за "Топлофикация ВТ" АД. Възраженията на заинтересованите страни, включително и на жалбоподателя, са подробно обсъдени доклад с вх. № Е-Дк-347/29.07.2013 г., изготвен от работна група, съставена от директора на дирекция "Регулиране и контрол - Електроенергетика и Топлоенергетика", директора на дирекция "Икономически анализи и регулаторен одит" и директора на дирекция "Правна". Някои от възраженията на страните са приети за основателни и са извършени корекции от работната група. Възраженията на дружеството жалбоподател по отношение на корекциите на отделните разходни позиции и технико-икономически параметри са преценени като неоснователни. На 29.07.2013 г. е проведено закрито заседание на ДКЕВР, на което е съставен протокол № 115. Взето е оспорваното решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране. На 31.07.2012 г. ДКЕВР е провела закрито заседание, на което е разгледала и приела мотивите към решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. С обжалваното решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. ДКЕВР е утвърдила считано от 1.08.2013 г. пределни цени на топлинната енергия и е определила цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала". Относно оспорваната т. 11 за жалбоподателя са определени преференциална цена на електрическа енергия без ДДС - 267,70 лв./МВтч, в т. ч.: индивидуална цена на електрическа енергия - 167,70 лв./МВтч; добавка по чл. 33, ал. 3 от ЗЕ - 100,00 лв./МВтч; еднокомпонентна цена на топлинна енергия с топлоносител гореща вода без ДДС - 89,64 лв./МВтч; регулаторна база на активите - 2 084 хил. лв.; норма на възвращаемост - 3,79%; при необходими годишни приходи и прогнозни количества енергия за ценовия период - необходими годишни приходи - 7 509 хил. лв.; прогнозни количества комбинирана електрическа енергия от високоефективно комбинирано производство - 19 470 МВтч.; прогнозни количества на топлинна енергия с топлоносител гореща вода - 25 620 МВтч. По делото е назначена съдебно-икономическа експертиза, чието заключение ще бъде обсъдено с правните изводи по спора. При така установеното от фактическа страна съдът счита от правна страна следното: Решението в оспорената част е издадено от компетентния орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР визирани в чл. 21, ал. 1, т. 8 във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 3 и т. 4 и чл. 33, ал. 1 от ЗЕ. Решението на ДКЕВР е прието при спазване на административно производствените правила. Като орган, натоварен с функции по регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 от ЗЕ) ДКЕВР разполага с правомощието да регулира цените, по които производителите продават топлинна енергия на топлопреносното предприятие и на пряко присъединени клиенти, по които топлопреносното предприятие продава топлинна енергия на клиенти, както и цените за продажба на електрическа енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия по чл. 162, ал. 2, т. 1 от ЗЕ. Спазена е приложимата процедура по § 14 и § 15 от ПЗР на ЗИД ЗЕ, обнародван в Държавен вестник бр. 59/2013 г., в сила от 5.07.2013 г. Жалбоподателят е подал заявление до ДКЕВР за утвърждаване на размера на цените, като е представил необходимата информацията и приложения. ДКЕВР е насрочила дата за открито заседание за обсъждане на заявлението, което е оповестила по предвидения ред и е публикувала заявлението заедно с доклада на работната група. На закрито заседание регулаторният орган е приел проект на решение по заявлението, който е подложен на обществено обсъждане. Общественото обсъждане е проведено съгласно изискванията на чл. 14 от ЗЕ - за участие са поканени държавни органи, ведомства, организации, енергийни предприятия, граждани и търговски дружества. Решението на регулаторния орган е взето след преценка на заявлението и обсъждане на становищата на заинтересованите лица на закрито заседание на комисията, след което е връчено на заявителя и е публикувано. Решението в оспорената му част обаче е постановено и нарушения на материалноправните разпоредби. Комисията е извършила корекция на цените за новия регулаторен период чрез анализ и оценка на отчетната и прогнозната информация, предоставена от заявителя, одобряване на необходимите приходи на енергийното предприятие, включително икономически обоснованите разходи за дейността по лицензиите, като е приложила метода за регулиране "норма на възвръщаемост на капитала" ("разходи плюс"), приети с протоколно решение № 28/21.02.2012 г. В изпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 1 от ЗЕ и чл. 5, ал. 8 от НРЦЕЕ (отм.) и същата разпоредба от НРЦТЕ, комисията формира цените по предварително утвърдени указания, които съдържат необходимата за ценообразуването информация, която енергийните дружества представят, общите и специални изисквания на комисията, метода и начина на регулиране и образуване на цените. Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 от НРЦТЕ (отм.) приложения спрямо жалбоподателя метод на ценово регулиране "норма на възвръщаемост на капитала" ("разходи плюс") с регулаторен период не по-кратък от една година, при който комисията след регулаторен преглед утвърждава цени въз основа на утвърдени необходими приходи, включващи прогнозни икономически обосновани разходи и възвръщаемост, както и прогнозни количества топлинна енергия; следващ регулаторен преглед се извършва по указания на комисията или по заявление на енергийното предприятие при съществени отклонения между одобрените и действителните разходи и/или възвръщаемост в зависимост от резултатите по чл. 3, ал. 2 от НРЦТЕ (отм.). Като регулаторен орган ДКЕВР следва да определи цените като приложи единни критерии и методика, като се съобрази с нормативно установените изисквания и вземе предвид съдържащата се в заявленията на отделните дружества информация. Утвърдените от ДКЕВР цени обаче не са формирани в съответствие с изискванията на чл. 31 от ЗЕ - същите да се основават на обективни критерии и да са определени, съобразно предварително зададени изисквания. Основателни са в тази насока две от оплакванията на жалбоподателя. Същите се установяват както от доказателствата по делото, така и от заключението на вещото лице по назначената съдебно-икономическа експертиза. Жалбоподателят възразява по отношение на намаляването на количеството електрическа енергия за собствени нужди (СН) от 1 930 МВтч, което съставлява 8,84% на 1 230 МВтч, което е 5,94%. Съгласно приетото заключение на назначената икономическа експертиза това намаляване не е обосновано, тъй като не е съответно както на заявения от топлофикационното дружество размер, така и на отчетения размер за базисната 2012 г. Съгласно информацията на регулаторния орган това намаляване е обосновано с извършени анализи, данни от националната практика и отчитане на специфичните условия на производство на всяка централа. Според заключението на вещото лице по преписката липсват обективни данни, които да обосноват приетото намаляване. При липса на потвърждаващи преценката обективни данни и анализи, вещото лице дава заключение, че намаляването на електрическата енергия за СН не е обосновано. В тази връзка следва да се отбележи, че по възражението на топлофикационното дружество, което е било и по отношение на този компонент, не са изложени конкретни мотиви, а най-общо е казано, че всички релевирани възражения са неоснователни. Неоснователни са доводите на регулаторния орган, релевирани в производството по делото от процесуалния представител, че намаляването на количествата електрическа енергия за СН е обосновано с извършен анализ на сектора, който се съдържа в общите мотиви на оспореното решение и в доклада на работната група. Анализ по отношение на количествата електрическа енергия за СН не се съдържа в посочените процедурни актове. От друга страна настоящият състав счита, че метод на обобщен анализ при утвърждаване на пределни цени за различни енергийни предприятия при метод на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала" е приложим, но само по отношение на принципните насоки за сектора. Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 от НРЦЕЕ "норма на възвръщаемост на капитала" е метод на ценово регулиране, при който Комисията след проведен регулаторен преглед утвърждава цени и необходими годишни приходи на енергийното предприятие за регулаторен период не по кратък от една година. По смисъла на чл. 3, ал. 3 и ал. 4 от НРЦТЕ и § 1, т. 15, б. "а" от Допълнителната разпоредба на НРЦЕЕ "регулаторен преглед" означава дейност, при която комисията извършва анализ и оценка на отчетната информация за базисната година и прогнозната информация за следващ ценови/регулаторен период, предоставена от енергийните предприятия. В резултат на регулаторния преглед, при прилагане на метода "норма на възвръщаемост на капитала", Комисията утвърждава прогнозните необходими приходи и цените на енергийните предприятия, включително икономически обоснованите разходи за дейностите по съответните лицензии и възвръщаемост на капитала. В случая намаленото количество на електрическа енергия за СН не е признато нито в заявения, нито в отчетения за базисната година размер и по отношение на това намаление липсва обосновка на регулаторния орган, както в мотивите относими към дружеството жалбоподател, така и в общите мотиви, съдържащи общ анализ на сектора. Настоящият състав приема, че намалението с 2 200 МВтч топлинни загуби по преноса, с които са завишени количествата на реализираната топлинна енергия не е обосновано. В съответствие с т. 5 от приетия общ подход в мотивите на оспорваното решение, ДКЕВР е посочила, че технологичните разходи по преноса на топлинна енергия са коригирани в зависимост от нивото на отчетените през регулаторния период и планираните инвестиции през новия ценови период. По идентичен начин е мотивирано в първия доклад на работната група, който е част от документацията по издаване на оспорваното решение и чиито мотиви са и мотивите към оспорвания административен акт. Топлофикационното дружество не оспорва, а и вещото лице приема за обосновано намаляването на топлинните загуби по преноса, с оглед отчетените инвестиции по преноса за базисната година, както и планираните инвестиции по преноса за регулаторния период. Вещото лице преценява като неоснован подхода за завишаване на количеството реализирана енергия за регулаторния период със същата стойност. В мотивите на оспореното решение, както и в доклада изготвен от работната група, липсва анализ и икономическа обосновка, които да обосноват подхода на регулаторния орган за завишаване на количеството реализирана топлинна енергия с количеството, с което са намалени топлинните загуби по преноса. При липса на други фактори логично е потреблението да се запази на същата величина. Намаляването на технологичните разходи по преноса на топлинна енергия не следва да се прехвърля като количество за реализация, тъй като за по-големия обем произведена топлинна енергия няма потребители. Подхода за това завишено количество топлофикационното дружество да се приеме като клиент на самото себе си също няма икономическа обоснованост, тъй като непризнатите технологични загуби остават за сметка на дружеството. Извършеното от ДКЕВР завишение на прогнозното количество реализирана топлинна енергия с топлоносител гореща вода е незаконосъобразно, тъй като не е основано нито на закона, нито на приложимите подзаконови нормативни актове, както и на Указанията, приети с решение № 28 от 21.02.2012 г. на ДКЕВР. Що се касае до довода на ответника, че с възприетия подход се осигурява баланса между интересите на енергийните предприятия и клиентите, регламентиран в чл. 23, т. 4 от ЗЕ, настоящият състав счита този довод за неоснователен. В случая не се оспорва намалението на технологичните загуби, което пряко влияе на интересите на потребителите, а се оспорва икономическата обоснованост на извода, че с тези намалени технологични загуби следва да се увеличи прогнозното количество топлинна енергия за реализация, а не да се отнесат като непризнати разходи за сметка на дружеството. Настоящият състав прецени като неоснователни доводите на оспорващата страна по отношение на немотивирано и незаконосъобразно намаляване на заявения размер на добавката по чл. 33, ал. 3 от ЗЕ. Добавките по чл. 33, ал. 3 от ЗЕ са определени в съответствие с критериите по чл. 25 от НРЦЕЕ и при спазване на принципите на ценово регулиране, посочени в чл. 23 и чл. 31 от ЗЕ, с оглед осигуряване на баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия и създаване на стимули за ефективна дейност на регулираните енергийни предприятия, с отчитане на конкретните разходни особености и нива на цените на топлинната и електрическа енергия. При спазване на този общ подход към дружествата е определена добавка за топлофикационни дружества, присъединени към газоразпределителна мрежа в размер на 100 лв. Няма основание за дружеството жалбоподател да бъде определена добавка в различен размер, тъй като допълнителната цена, която дружеството плаща за пренос по газоразпределителната мрежа на "Овергаз Север" ЕАД е включена в цената на природния газ и по този начин по-високата цена, която дружество плаща е компенсирана. Съобразно заключението на приетата съдебно-икономическа експертиза, намалението на сумата по раздел "Разходи пряко свързани с дейността по лицензията" е коректно определен на базата на прогнозни разходи за бъдещи периоди, определени на базата на статистиката за предходни периоди, чрез корекция с известни очаквания на отчетни стойности. Намалението на стойността на оборотния капитал на дружеството е съобразен с предприетия общ подход към дружествата в сектора, като в тази връзка следва да се отбележи, че по отношение определянето на тази стойност дружеството не е възразило в производството по издаване на оспореното решение. Не излага конкретни доводи и в жалбата, по която е образувано производството. Поради тази причина няма основание да се приеме, че в този случай дружеството е възразило по отношение на предприетия общ подход към дружествата в сектора. В тази връзка следва да се отбележи, че отново без да има конкретно възражение, дружеството е поставило и задача на вещото лице касаеща среднопретеглената норма на възвращаемост на капитала, но по този показател ДКЕВР не е извършила корекция на заявените от жалбоподателя данни. По отношение на намаляването на природния газ за водогрейната и парната част, вещото лице е дало заключение, че намаляването е икономически обосновано от гледна точка на намаляване на разходите, формиращи цената на топлинната енергия. Настоящият състав счита, че този подход, освен икономически обоснован е и законосъобразен, тъй като осигурява баланса между интересите на енергийните предприятия и клиентите, регламентиран в чл. 23, т. 4 от ЗЕ. По тези доводи настоящият състав счете, че решението в оспорената част следва да бъде отменено и върнато на административния орган. При новото произнасяне по заявлението на жалбоподателя "Топлофикация ВТ" АД, ДКЕВР следва да изготви подробни анализи и да изложи мотиви, относими към конкретното топлофикационно дружество, които да обосновават наложените корекции по отношение на намаляването на количеството електрическа енергия за собствени нужди, както и да обоснове като икономически обективен подхода за завишаване на количеството на реализираната електрическа енергия с разликата, приета като намаление на топлинната загуба по преноса. Липсва искане на жалбоподателя за присъждане на направените от него разноски по делото, поради което такива не следва да бъдат присъждани. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2, във връзка с чл. 173, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение