Решение № 10455 от 28.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16835/2013 г.

Решение № 10455 от 28.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16835/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Сдружение с нестопанска цел "Български национален параолимпийски комитет", седалище и адрес на управление гр. София, бул. "Васил Левски" № 75 срещу заповед № РД-10-68 от 11.11.2013 г. на министъра на младежта и спорта, с която му е отказано издаването на спортна лицензия.

Жалбоподателят - Сдружение с нестопанска цел "Български национален параолимпийски комитет" (БНПК), счита обжалваната заповед за незаконосъобразна, постановена в нарушение на материалноправни разпоредби и целта на закона - отменителни основания по чл. 149, т. 4 и 5 АПК. Сочи, че органът не констатирал непълнота на представените документи. Отказът е мотивиран със заключението, че БНПК не попада в обхвата на чл. 10, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за физическото възпитание и спорта (ППЗФВС). С оглед на това счита, че заповедта не посочва конкретно основание за отказ, а те са изброени в чл. 17а, ал. 3 от Закона за физическото възпитание и спорта (ЗФВС). Счита, че предметната област на БНПК изцяло съответства на чл. 10, ал. 1, т. 6 ППЗФВС и е подробно регламентирана в устава на сдружението и в частност в неговите чл. 6, 7 и 8. Предметната област на БНПК определя сдружението като спортна организация, развиваща параолимпийския спорт като спорт на хора с увреждания така, както е регламентиран в ЗФВС. Излага подробно фактите относно параолимпийския спорт, както и досежно регламентацията на дейността.

Неправилно счита основанието за отказ чл. 8, т. 7 от устава на сдружението във вр. с чл. 15, ал. 1 ЗФВС. Член 8, т. 7 от устава съответства не само на чл. 15, ал. 1, но и на чл. 10, ал. 1 ЗФВС. Органът неправилно тълкувал законовата норма, извън нейните структурносистемни връзки. Това стеснително тълкуване противоречи на чл. 6, ал. 3 АПК. Неправилно счита и приетото противоречие на чл. 8, т. 12 от устава с чл. 19, ал. 1, т. 10 ЗФВС. Съдебните органи са приели последователна практика, основана на разширително тълкуване на чл. 19, ал. 1, т. 10 ЗВФС. Празнотата в закона е запълнена и националната организация Сдружение "Български олимпийски комитет" е създало Български спортен арбитраж.

Сочи, че чл. 10, ал. 3 ЗВФС вменява на държавата, в лицето на нейните органи, да поощрява създаването и функционирането на спортните организации. Лицензирането на Сдружение "Български национален параолимпийски комитет" като единствена национална спортна организация развиваща параолимпийския спорт сред хората с увреждания ще увеличи нейната функционалност. Това съответства и на международно установената структура в Международния параолимпийски комитет да членуват Националните параолимпийски комитети.

Моли съда да отмени обжалвания отказ и да задължи министъра да издаде исканата лицензия. Претендира направените по делото разноски. Жалбоподателят се представлява от адв. Мирослав Димитров, Софийска адвокатска колегия.

Ответникът по жалбата - министърът на младежта и спорта, счита същата за неоснователна. Заповедта е издадена в съответствие с материалния закон и извършените промени в устава са след датата на нейното издаване. Моли съда да остави без уважение жалбата. Ответникът се представлява от юрисконсулт Койна Харбова.

Върховният административен съд счита жалбата за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване административен акт.

За да се произнесе по същество съдът установи следното:

1. Български национален параолимпийски комитет е сдружение с нестопанска цел, вписано в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел с решение № 1 от 10.12.2012 г. на Софийски градски съд, по фирмено дело № 560/2012 г. Сдружението е вписано в Централния регистър на юридическите лица с нестопанска цел.

1. Целта на сдружението е "развитието, защитата и утвърждаването на параолимпийското движение и разпространението на параолимпийските идеи в страната като част от физическата култура и спорта, както и да представлява този спорт в рамките на своите правомощия и компетенции пред държавните органи, вътрешни и международни спортни организации.

1. Членове на сдружението са две федерации на хора с увреждания, които развиват параолимпийски спорт, четири български федерации по съответен спорт, които развиват параолимпийски спортове - федерациите по кану каяк, тенис на маса, стрелба с лък и тенис, както и пет многоспортови клубове, които развиват параолимпийски спортове.

1. На 9.10.2013 г. БНПК подал заявление за издаване на спортна лицензия на национална спортна организация. Към заявлението приложил изискуемите от чл. 7 от Наредбата за реда за лицензиране на спортните организации в Република България (Наредбата) документи.

1. На 22.10.2013 г. Комисията за лицензиране и атестиране по чл. 4, ал. 1 Наредбата разгледала заявлението и констатирала, че:

а) съгласно чл. 8, т. 7 от устава на БНПК сдружението има право да организира и провежда вътрешни и международни състезания, което е право на спортните федерации - националната спортна организация само координира дейността на включените в нея спортни организации;

б) съгласно чл. 8, т. 12 от устава БНПК осъществява спорно правосъдие и арбитраж, което с оглед на чл. 19, ал. 1, т. 10 ЗФВС е правомощие на спортните федерации;

поради което предложила на министъра да откаже издаването на спортна лицензия на основание чл. 15, ал. 2 ЗФВС и чл. 10, ал. 1 ППЗФВС.

1. На 11.11.2013 г. министърът на физическото възпитание и спорта издал заповед № РД-10-68, с която на основание чл. 17а, ал. 3, т. 1, предложение първо във вр. с чл. 15, ал. 2 ЗФВС и чл. 10, ал. 1 ППЗФВС и протокол № 14 от 22.10.2013 г. на комисията за лицензиране и атестиране отказал издаването на спортна лицензия по следните мотиви:

а) предметната дейност на БНПК обхваща хората с увреждания, а тази предметна област не е упомената в чл. 10, ал. 1 ППЗФВС;

б) чл. 8, т. 7 от устава визира право на сдружението да организира състезания, което е право само на спортните федерации;

в) чл. 8, т. 12 от устава визира право на сдружението да организира спортно правосъдие и арбитраж, което е право само на спортните федерации - чл. 19, ал. 1, т. 10 ЗФВС.

1. Заповедта е подписана от заместник-министър по силата на заповед № РД-09-585 от 5.11.2013 г. за заместване на министъра в периода 11.11.2013 г. - 15.11.2013 г.

1. В хода на съденото производство жалбоподателят представи решение № 2 от 14.04.2014 г. на Софийски градски съд, по фирмено дело № 560/2012 г., с което в устава на сдружението са вписани промени като са отменени точки 8 и 12 от чл. 8 на устава и от предмета на дейност са отпаднали организирането на състезания и спортно правосъдие и арбитраж.

1. В хода на съдебното производство ответникът представи заповед, лицензия, устав, съдебна регистрация на Българска асоциация спорт за всички и Българска асоциация спорт за учащи. И двете организации са със статут на спортни федерации.

Въз основа на така установените факти и като извърши на основание чл. 168, ал. 1 АПК, проверка на оспорения акт, съдът приема от правна страна следното:

Оспорената заповед е издадена от компетентен орган - министърът на физическото възпитание и спорта, съгласно чл. 17а, ал. 2 ЗФВС, е оправомощен да издава или отказва издаването на спортни лицензи. Подписалият заповедта заместник-министър е надлежно оправомощен по силата на заповед за заместване.

Заповедта, от формална страна, отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2 АПК - издадена е в писмена форма и съдържа фактически и правни основания.

В хода на административното производство органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила. Процедурата, предвидена в Наредбата за реда за лицензиране на спортните организации в Република България, е спазена.

По съответствието с материалноправните разпоредби:

Видно от оспорената заповед органът формулирал три основания, за да обоснове отказа си.

Член 10, ал. 1 ППЗФВС:

С тази разпоредба, с подзаконов нормативен акт, са определени предметните области на системата за физическо възпитание, спорт и социален туризъм, в които се предоставя статус на национална спортна организация. Безспорно е, че сред тях не е спорт за хора с увреждания.

Законът за физическото възпитание и спорта регламентира в чл. 10 видовете спортни организации. Това са спортни клубове, спортни федерации и национални спортни организации. Спортните организации са конкретна проява на конституционното право на гражданите на сдружаване - чл. 44, ал. 1 от Конституцията, а въведеният регистрационен режим по отношение на тях е в съответствие с чл. 44, ал. 3 от Конституцията.

В чл. 11 ЗФВС законодателят е регламентирал правото на гражданите на доброволно сдружаване за осъществяване на тренировъчна и спортно-състезателна дейност чрез създаването на спортни клубове. Законът не е поставил каквото и да е ограничение на това право основано на наличието на трайна физическа, психическа, интелектуална или сетивна недостатъчност, която при взаимодействие с обкръжаващата среда би могла да възпрепятства пълноценното и ефективно участие на гражданина в обществото, равноправно с останалите. Нормата не би и могла да постави такова ограничение, тъй като това би било директно нарушение на чл. 6, ал. 2 от Конституцията и утвърдения с нея основен принцип на правовата държава - правата на личността и на самото основно човешко право на равно третиране, като и на друго основно човешко право - правото на сдружаване, в съответствие с чл. 44, ал. 1 от Конституцията.

В чл. 14 ЗФВС са уредени правата на спортните клубове на свободно сдружаване в спортни федерации, а доброволното сдружение на спортни клубове и/или спортните федерации регламентира чл. 15, ал. 1 ЗФВС. Нормата наименува тази форма на сдружаване национални спортни организации. Задачата на тези доброволни сдружения законодателят е определил така: координират дейността на сдружените лица в определена предметна област от системата на физическото възпитание, спорта и социалния туризъм и взаимодействат с държавата и международни спортни организации при формирането и осъществяването на националната спортна политика. Предметните области не са определени в закона.

На основание § 36 ЗФВС е приет правилник за прилагане на закона. Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост. Прилагането на закон не означава създаването на нова правна регламентация. Последното е възможно, само ако е налице изрично делегиране на нормативна компетентност на органа, който издава правилника. Тоест, ако законодателят бе посочил, че предметните области, в които е допустимо да се извършва доброволно сдружаване на спортни клубове и/или спортни федерации се определят в правилника Министерският съвет, като орган, комуто е делегирана нормативна компетентност, би имал правото с правилника да определи предметните области. В случая такава нормативна делегация няма. Това означава, че определените в чл. 10, ал. 1 ППЗФВС предметни области от системата на физическото възпитание, спорта и социалния туризъм не почиват на законово основание.

Не може да се приеме, че определянето на предметните области на сдружаване е форма на изпълнение на закона, което е възложено на Министерския съвет, тъй като определянето на предметната област пряко рефлектира върху установеното в закона право на сдружаване. Тоест, чрез определянето на предметната област може да се достигне до лишаване от определено в закон право. Това, без нарочна нормативна делегация, е в противоречие с чл. 2 от Закона за нормативните актове.

Следва да се посочи, че след издаване на оспорената заповед и преди приключване на устните състезания по настоящото съдебно производство е изменен чл. 10, ал. 1 ППЗФВС като е добавена нова предметна област - физическо възпитание и спорт за деца със специални образователни потребности и за деца в риск (Държавен вестник, бр. 33 от 11.04.2014 г., в сила от същата дата). Видно е, че компетентният орган е преосмислил разбирането си за предметния обхват на правото на сдружаване, но това, първо, не е относимо за предмета на спора, и второ, не променя изложеното досежно правомощието на органа.

Следва също така да се посочи, че от 21.04.2012 г. за България е в сила Конвенцията за хората с увреждания - акт на Организацията на обединените нации, който Европейският съюз ратифицира още на 23.10.2010 г. Член 30, § 5, б. "а" от Конвенцията изрично възлага на държавите-страни по конвенцията да предприемат подходящи мерки за насърчаване и подпомагане на участието в най-пълна степен на хората с увреждания в обичайни спортни дейности на всички равнища. (Впрочем именно б. "г" от чл. 30, § 5 възлага на държавите задължението за подходящи мерки за осигуряване за деца с увреждания на равен достъп до игри и спортно-развлекателни дейности). А сдружаването е една от формите, чрез които хората с увреждания реализират правото си на равноправно участие в спортната дейност.

С оглед на изложеното доводът на министъра за отказ от издаване на спортна лицензия, основан на чл. 10, ал. 1 ППЗФВС, е незаконосъобразен, постановен в нарушение на материалния закон.

Без правно значение с оглед на изложеното, само с оглед на довода на жалбоподателя, че дейността, която развива попада в хипотезата на чл. 10, ал. 1, т. 6 ППЗФВС, следва да се посочи, че този довод е неоснователен. Точка 6 определя предметна област "взаимодействие на спортни организации, развиващи сходни видове спорт". Видно от членския състав на БНПК членуващите в него организации не развиват сходни видове спортове по смисъла на § 1, т. 31 ЗФВС. Те развиват различни спортове, различни форми на физическа активност, и това, което ги обединява са хората, които развиват тези спортове.

Член 8, т. 8 от устава на БНПК:

Член 8, т. 8 от устава на БНПК гласи: "БНПК осъществява: т. 8 организира и провежда вътрешни и международни състезания."

Член 17, ал. 2 ЗФВС, редакция към датата на издаване на оспорената заповед, изрично определя на коя спортна организация и при какви условия се издава спортна лицензия. Нормата сочи, че спортна лицензия се издава на спортната организация - спортна федерация или национална спортна организация. Алинея 3 на нормата определя лимитативно обема на права, които притежателят на спортна лицензия придобива. Разпоредбата не прави разграничение между спортна федерация и национална спортна организация. Точка 4 от разпоредбата установява правото на спортната организация, т.е. и на националната спортна организация, да организира и провежда състезания.

Вярно е, че в чл. 15, ал. 1 ЗФВС, който дефинира предмета на националната спортна организация, е посочено, че тя координира дейността на членуващите в нея спортни клубове и федерации, но изричната разпоредба на чл. 17, ал. 3 ЗФВС, която изчерпателно определя правата, които лицензията предоставя, сочи и правото да организира и провежда състезания. При тази редакция на закона мотива на органа за несъответствие на чл. 8, т. 8 от устава на БНПК с материалноправни разпоредби, които не са и посочени от органа, е незаконосъобразен.

Член 8, т. 12 от устава на БНПК:

Член 8, т. 12 от устава на БНПК гласи: "БНПК осъществява: т. 12. Приема правила и осъществява спортно правосъдие и арбитраж в съответствие с чл. 19, ал. 1, т. 10 от Закона за физическото възпитание и спорта."

Органът приел, че тази разпоредба в устава е в нарушение на чл. 19, ал. 1, т. 10 ЗФВС. Безспорно, чл. 19, ал. 1, т. 10 ЗФВС дава право на спортната федерация, която е получила лиценз, да осъществява спортно правосъдие и арбитраж, да приема правила за дейността на арбитража към тях, който да се произнася по възникването, спирането, отнемането и прекратяването на състезателните права и по спорове, определени в правилниците на федерациите. Нормата не казва нищо за правата на националната спортна организация. Няма законова норма, която да установява, както чл. 19, ал. 1 ЗФВС, правата, които национална спортна организация, която е получила лиценз, има или е забранено да има. Единствена е разпоредбата на чл. 17, ал. 3 ЗФВС и сред визираните в нея права на националната спортна организация, която е получила лицензия, не е правото да осъществява дейност по спортно правосъдие. Следва да се посочи обаче, че ако чл. 19, ал. 1 ЗФВС се разглежда като конкретизация на правата по чл. 17, ал. 3 ЗФВС, то правото по чл. 19, ал. 1, т. 10 ЗФВС е елемент на някое от визираните в чл. 17, ал. 3 ЗФВС права. Органът не е изложил мотиви в тази насока.

Член 17а, ал. 3 ЗФВС:

Член 17, ал. 2 ЗФВС е правната норма, която определя законовите изисквания към националната спортна организация, за да й бъде издадена лицензия, а чл. 17а, ал. 3 ЗФВС е нормата, която определя отрицателните предпоставки, при наличието на които органът отказва лицензия. Нито едно от визираните в нормата основания не са посочени от органа като мотив за постановения отказ. Това само по себе си е самостоятелно и достатъчно основание за незаконосъобразност на оспорената заповед. Органът фактически се позовал на факти и обстоятелства, които законодателят не е определил като основание за отказ от издаване на лиценз.

Изложеното прави оспорената заповед постановена в нарушение на материалния закон. Съдът следва да я отмени и да върне преписката на органа за ново произнасяне съобразно дадените указания по тълкуване и прилагане на закона.

С оглед на изхода от спора, направено от жалбоподателя искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на младежта и спорта, юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, да заплати на Сдружение "Български национален параолимпийски комитет" направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в размер на 10,00 лв. държавна такса и 300,00 лв. адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие № 347044 от 1.04.2014 г.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд