Решение № 9179 от 31.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15229/2014 г.

Решение № 9179 от 31.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 15229/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на прокурор в Районна прокуратура, гр. Пловдив, срещу Решение № 2249 от 27.10.2014 г. на Административен съд, гр. Пловдив, постановено по административно дело № 863/2014 г.

С обжалваното решение съдът отхвърлил протеста на районния прокурор срещу Решение № 153 на Общинския съвет - Калояново, прието по Протокол № 19 от 28.02.2013 г., с което дал съгласие за отдаване под наем за срок от десет години чрез публичен търг на имот публична общинска - язовир, с кадастрален № 000171, находящ се в м. "Селището" по картата на възстановената собственост на с. Отец Паисиево.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Прави анализ на разпоредбите на § 3 и 4 от Закона за сдруженията за напояване (ЗСН) и сочи, че § 4 ЗСН е приложим само ако към датата на влизане в сила на закона не са налице договори за концесия, наем, аренда или съвместно ползване и е налице поне едно регистрирано сдружение за напояване на територията на общината. Счита, че само в този "междинен" момент - от регистрирането до отправянето на исканията, общината ще може валидно да отдава водните обекти по реда на Закона за общинската собственост (ЗОС). Прави извод, че посоченото в § 4, ал. 1 ЗСН - "до предявяване на искането по реда на § 3, ал. 3" имплицитно включва наличието на регистрирано поне едно сдружение за напояване на съответната територия. С оглед на това счита, че приложим е чл. 13, ал. 1, т. 2 от Закона за водите (ЗВ), съгласно който имоти - обекти или части от тях, публична общинска собственост, се предоставят на концесия по реда на Закона за водите.

Алтернативно сочи, че дори и да се приема за приложима, нормата на § 4, ал. 1 ЗСН препраща към чл. 12, ал. 4 ЗОС, която след изменението не може да намери приложение. Счита, че в случая е налице нарушение, което е толкова тежко и съществено, че води до нищожност на Решение № 153. Законодателят чрез повелителни норми от публичен ред създал ясни правила за собствеността и управлението на водите на територията на държавата, включително и концесионирането като основен способ за ползването им. Сочи, че извършеното прилагане на закона от органа се намира в състояние на съществена, трайна колизия с позитивно-правната уредба, поради което и с оглед на начина и степента, в която я засяга - чрез едно ефективно заобикаляне на приложимите институти на Закона за водите, необратимо уврежда обществените отношения, свързани с управлението на водите.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да обяви нищожността на Решение № 153.

Ответникът по касационната жалба - Общинският съвет - Калояново, счита жалбата за неоснователна. Позовава се на чл. 19, т. 1 във вр. с § 1, т. 34 ЗВ и сочи, че в закона не се съдържа препращаща норма към условията и реда за концесиониране по Закона за концесиите. Нормата на чл. 20 ЗВ определя само императивни задължения на концедента при сключване на договор за концесия на водни обекти и съоръжения, а тази на чл. 22, ал. 3 ЗВ не изключва възможността да се отдава под наем недвижим имот - публична общинска собственост, по реда на чл. 14, ал. 7 ЗОС. Законът за сдруженията за напояване също не съдържа препратки към Закона за концесиите.

Позовава се на принципа lex posterior derogate legi priori и сочи, че двата специални закона - Закона за водите и Закона за сдруженията за напояване, само могат да стеснят приложното поле на Закона за общинската собственост, но не и да го изключат. Прилагайки принципа към чл. 14, ал. 7 ЗОС и чл. 13, ал. 1, т. 2 ЗК прави извод, че и двете разпоредби остават да действат. Сочи, че законодателят и при старата, и при новата редакция на законите запазил правото на самостоятелна преценка на органа, а не му вменил приемането на решение при условията на обвързана компетентност. Прави анализ на релевантната нормативна уредба и счита, че доколкото за "услуги от обществен интерес" законодателят е регламентирал задължителен концесионен режим, за водните обекти от местно значение, част от хидромелиоративната структура на бившите земеделски стопанства, не може да се направи такъв извод.

Счита, че Законът за концесиите и Законът за общинската собственост създават компетентност, условия и ред за предоставяне ползването на общински имот - публична общинска собственост, които не се изключват, а се допълват като правото на самостоятелна преценка за начина, по който трябва да се постъпи е на общинския съвет. Сочи, че касаторът не твърди и не сочи доказателства за използване не по предназначение на процесния обект.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от адв. Страшимир Дочков, Адвокатска колегия, гр. Пловдив.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Решението е постановено при съществени нарушения на материалния закон и е необосновано. По делото не се установява водният обект да попада в кръга на обектите по § 3 ЗСН, за да може да бъде отдаден под наем по чл. 12, ал. 4 ЗОС. За обекта е приложимо правилото на чл. 13, ал. 1, т. 2 ЗК. Член 14, ал. 7 ЗОС изрично изключва от обектите, отдавани под наем по този закон, обектите, които подлежат на концесиониране.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 28.02.2013 г. Общинският съвет - Калояново, взел Решение № 153 по Протокол № 19, с което дал съгласие за отдаване под наем за срок от 10 години чрез публичен търг на имот, публична общинска собственост, язовир, кадастрален № 000171, находящ се в м. "Селището" по картата на възстановената собственост на с. Отец Паисиево - акт за публична общинска собственост № 2 от 23.01.2006 г., и определил годишен наем с начална тръжна цена от 700 лв.

1. Решението на общинския съвет е взето със 17 гласа "за" при 17 общински съветници, с поименно гласуване.

3 В хода на съдебното производство съдът приел заключение на съдебно-техническа експертиза, която установила, че в картотеката на изградените язовири, собственост на АПК и ТКЗС за АПК Хисар, под № 59 бил записан язовир "Паисиево - 3", който по характеристики и местонахождение съвпада с процесния. Язовирът бил построен 1964 г. и бил част от хидромелиоративната структура на ОТКЗС с. Долна махала - АПК Хисар, а след 1979 г. АПК - Калояново. Основното му предназначение било предпазване на селото от заливане при поройни валежи като събраните водни маси се прехвърляли в друг микроязовир, който се ползвал за напояване.

Съдът направил анализ на релевантната нормативна уредба - чл. 13, ал. 1, т. 2 и 3 ЗК, чл. 19 и 22, ал. 3 ЗВ, чл. 14, ал. 7 и 2 ЗОС и направил извод, че имотите, публична общинска собственост се отдават за управление на други лица чрез концесия само ако са от обществен интерес. Приел, че чл. 14, ал. 7 ЗОС предвижда възможността за отдаване под наем на имоти - публична общинска собственост, като подлежащите на концесиониране не са изключени.

Приел, че анализа на § 3, ал. 1 и 2 и § 4 ЗСН във вр. с чл. 14, ал. 7 ЗОС във вр. с § 12 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) установява следните предпоставки за приложение на § 4, ал. 1 ЗСН: 1. наличие на язовир - публична общинска собственост, предназначен за напояване и представляващ елемент от напоителната система, който е бил собственост на прекратена организация по § 12 ЗСПЗЗ; 2. липса на сключен договор за концесия, наем или аренда досежно язовира; 3. липса на предявено искане от сдружение по Закона за сдруженията за напояване на територията, на която се намира язовира; 4. съгласие на надзорния орган; 5. спазване на процедурата по Закона за общинската собственост.

Въз основа на установените по делото факти и анализа на релевантната нормативна уредба съдът приел, че всички предпоставки за приложение на § 4, ал. 1 ЗСН за отдаване под наем на процесния язовир са налице, което от своя страна изключва приложението на чл. 13, ал. 1, т. 2 ЗК. Приел, че решението е взето от материално и териториално компетентен орган, при формирана в съответствие със закона воля на органа. Решението е взето и в исканата от закона форма. Съдът не констатирал наличието на толкова съществен порок, като нарушаване на изискванията за компетентност, пълна липса на форма, пълна липса на правно основание за издаване на акта, невъзможен предмет, несъществуващ адресат или такова нарушение на административнопроизводствените правила, които да водят до липса на волеизявление. Въз основа на това съдът направил извод за валидност на Решение № 153 и отхвърлил протеста.

Този извод на съда е правилен.

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, поради нарушение на материалния закон и необосновано. Доводът, който поддържа в подкрепа на твърдяните пороци е за неправилен извод на съда за неприложимост на Закона за концесиите.

В правилни и подробни мотиви съдът направил анализ на релевантната нормативна уредба, който настоящата инстанция изцяло споделя и не счита за необходимо да повтаря. Само с оглед на довода на касатора съдът счита за необходимо да посочи следното:

Безспорно е, че в случая става въпрос за преценка на съотношението между правни норми от различни закони, които регламентират начина на упражняване на правото на общинския съвет да управлява имоти - публична общинска собственост. Безспорно е, че общият принцип за управление на обекти, публична общинска собственост, е уреден в чл. 14, ал. 7 ЗОС. Разпоредбата, редакция към датата на вземане на оспореното Решение № 153, установява правото на общината да отдава под наем имоти публична общинска собственост.

Член 13, ал. 1, т. 2 ЗК установява обектите, които се предоставят на концесия - това са имоти, публична общинска собственост от обществен интерес. Законодателят не е дал легална дефиниция на употребеното понятие "обществен интерес". С оглед на това и в съответствие с разпоредбата на чл. 46, ал. 1 от Закона за нормативните актове и чл. 37, ал. 2 във вр. с чл. 36, ал. 1 от Указ № 833 от 24.04.1974 г. за прилагането на Закона за нормативните актове съдържанието на понятието "обществен интерес" следва да бъде това, което е в общоупотребимия български език. Това значи в интерес на обществото. Това значение на понятието не дава никаква допълнителна характеристика на публичната общинска собственост, защото по аргумент от чл. 6, ал. 1 във вр. с чл. 3, ал. 2 ЗОС именно това специфично предназначение на имотите - да задоволяват обществения интерес по смисъла на чл. 3, ал. 2 ЗОС, ги прави публична общинска собственост. Ако един имот не задоволява обществения интерес, общината е длъжна да го обяви за частна общинска собственост. Що се отнася до водите, налице е изричната забрана - чл. 18, ал. 2 ЗВ, публичната общинска собственост върху води да бъде обявяване за частна общинска собственост. Но това не може да обоснове извод за автоматично задължително упражняване на правото на управление на тези обекти само и единствено чрез концесия. Такава разпоредба нито Законът за общинската собственост, нито Законът за водите съдържат.

Нещо повече. Паралелно с така посочената нормативна уредба съществува и разпоредбата на § 4, ал. 1 ЗСН, която изрично установява единствено правото на общинския съвет да отдава под наем язовирите, до предявяване на искане по реда на § 3, ал. 3 ЗСН, ако при влизане в сила на този закон няма сключени договори по § 3, ал. 2.

Видно е, че законодателят е предоставил на общинския съвет набор от инструменти, чрез които може да упражнява правата си по управление на публичната общинска собственост - язовири. За целите на настоящото дело установяването на правомощието на общинския съвет по Закона за сдруженията за напояване е достатъчно, тъй като става въпрос за нищожността, а не за унищожаемостта на Решение № 153.

За да бъде един административен акт нищожен е необходимо да страда от съществен, основен порок, който го лишава от същността му на властническо волеизявление, поради което не може да произведе и целените правни последици. От визираните в чл. 147 във вр. с чл. 184 АПК пет порока на административния акт установяването на нарушения на изискванията за компетентност и форма могат да доведат до нищожност на постановения акт.

Компетентността е властта, която законодателят е предоставил на органа да издаде един конкретен административен акт и чрез него да създаде или да признае права, съответно да създаде задължения. Липсата на компетентност за издаване на конкретния административен акт значи, че издаденият акт не е носител на държавната власт и поради това държавата не го признава като правно значим. Компетентността на всеки орган е определена в закон. В случая компетентността на общинския съвет е установена в § 4, ал. 1 ЗСН. Следователно Решение № 153 е издадено от компетентен орган.

Другият порок, който би могъл да бъде причина за нищожността на акта е нарушението на изискуемата форма. За да бъде налице нарушение на формата, трябва изискването за форма да бъде въведено в закон. Само тогава, когато законът поставя изискване за определена форма на акта, и тя не е спазена, ще е налице нищожност на акта, тъй като в този случай изискването за форма е условие за действителност (ad solemnitatem). Член 59, ал. 2 АПК изрично установява формата на административния акт и това е писмената форма. Писмената форма е външния начин на изразяване на акта. Безспорно е, че изискването за писмена форма в случая е спазено. Визираните в разпоредбата на чл. 59, ал. 2 АПК изисквания са изисквания към писмената форма, но самите те не са форма на акта, поради което наличието им в материализирания вид на акта има отношение към неговата редовност. Следва да се посочи, че липсата на разпоредителна част и на подпис на издателя на акта значи липса на акта. Същите в случая безспорно са налице. Следователно Решение № 153 е взето и в исканата от закона форма.

Безспорно Решение № 153 е взето при изискуемите от закона кворум и мнозинство, поради което валидно изразява волята на органа.

Останалите пороци на административния акт - допуснати от органа в хода на административното производство нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на материалноправните разпоредби и целта на закона, биха могли да доведат до неговата унищожаемост, но не и до неговата нищожност, тъй като не засягат същността на акта като властническо волеизявление. Доводите, които касаторът поддържа за нищожност на акта са всъщност доводи за неговата незаконосъобразност. Дали процесното решение е взето по реда на Закона за сдруженията в напояването или по реда на Закона за концесиите е въпрос на съответствие с материалноправните разпоредби. За валидността на акта е важно, че и по двата закона компетентен да се произнесе е общинският съвет и неговото решение е взето в искана от закона писмена форма.

Видно от изложеното съдът правилно установил релевантните по делото факти, направил въз основа на тях правилни фактически изводи, правилно тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му е правилно. При извършената на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка за валидността и допустимостта на съдебното решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК върховният административен съд