Решение № 9063 от 27.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 12972/2014 г.

Решение № 9063 от 27.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 12972/2014 г., VII о., докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба, подадена от "Българска телекомуникационна компания" ЕАД срещу Решение № 578 от 19 август 2014 г., с което Комисията за регулиране на съобщенията /КРС/ е одобрила Системата за определяне на разходите на "Българска телекомуникационна компания" ЕАД (БТК), съгласно представен от БТК проект за изменение с писма вх. № № 04-04-87/11.07.2014 г. и 04-04-87/8.08.2014 г., с която се изменя и допълва Системата за определяне на разходите на БТК, одобрена с Решение № 158/28.02.2008 г. на Комисията за регулиране на съобщенията. Излага съображения за нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на чл. 59 и чл. 35 АПК, нарушение на материалния закон и необосновано разширяване на специфичните задължения наложени на БТК, въведени допълнителни изисквания, които не произтичат от наложените специфични задължения и не са свързани с техния ефективен контрол, произнасяне извън законовите правомощия. В представените в открито заседание писмени бележки се сочи, че следва да се прогласи нищожност на решение № 578/2014 г. на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) поради липса на валидно обективирана воля на колективния орган за приемане на административния акт. Излагат се доводи, че в протокола от 19.08.2014 г. комисията не е обективирана воля за приемане на решение, с което се одобрява проект на Система, внесен с писмо от 11.07.2014 г. и 8.08.2014 г. В заседанието, проведено на 19.08.2014 г. КРС не е приемала решение за одобряване на Система. Излага доводи, че съгласно чл. 170, ал. 1 ЗЕС и с оглед разпоредбата на чл. 220, ал. 3 ЗЕС, системата се прилага само когато е наложено задължение за разходоориентираност. Счита, че анализът на законовите разпоредби показва, че не може да бъде поставен знак за равенство между задължението за определяне на разходоориентирани цени и другите възможности за ценови контрол, които могат да се налагат от КРС. Този извод се налага от разпоредбата на чл. 166, ал. 2, т. 5 ЗЕС и чл. 217 ЗЕС. Доколкото ЗЕС определя в кои случаи се прилага система за определяне на разходите, това са хипотезите при които има наложено задължение за разходоориентирани цени и изискването за прилагането на системата за други форми на ценови контрол е в противоречие с разпоредбите на ЗЕС. КРС установява, че двете позиции "други нетрафични услуги" и "други трафични услуги" се отнасят за услугите, за които няма наложено задължение за разходоориентираност. Ответната страна счита жалбата за неоснователна, включително доводите за нищожност на оспореното решение. Жалбата е процесуално допустима, подадена в срок. Жалбоподателят има правен интерес да обжалва решението. С решението е одобрен проекта внесен с писмо вх. № 04-04-87/11.07.2014 г., в което е посочено, че проектът е изготвен поради предприемане от страна на Комисията на действия по налагане на седмични санкции и глоби спрямо дружеството и представляващия дружеството с Постановление № 3/19.06.2014 г. на основание чл. 287, ал. 1 АПК до изпълнение на задълженията по т. IX. 5.2.5. и т. Х. 5.2.5. от решение № 1361/2012 г., а дружеството счита законосъобразно одобряване на изменения в системата, внесено с проект от 27.05.2014 г. С писмо вх. № 04-04-87/11.07.2014 г. БТК е застъпило становище, че поради наложената санкция дружеството е принудено да предприеме действия по изменение на системата по начина, определен от КРС, независимо от факта, че изискванията на КРС излизат извън рамките на закона и на специфичните задължения, наложени на БТК, в подкрепа на което становище е изложило мотиви и аргументи. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. С Решение № 578 от 19 август 2014 г., Комисията за регулиране на съобщенията /КРС/ е одобрила Системата за определяне на разходите на "Българска телекомуникационна компания" ЕАД (БТК), съгласно представен от БТК проект за изменение с писма вх. № № 04-04-87/11.07.2014 г. и 04-04-87/8.08.2014 г., с която се изменя и допълва Системата за определяне на разходите на БТК, одобрена с Решение № 158/28.02.2008 г. на Комисията за регулиране на съобщенията. Решението е издадено на основание чл. 222, ал. 4 от Закона за електронните съобщения /ЗЕС/ във връзка с т. IX. 5.2.5. и т. Х. 5.2.5. от решение № 1361/2012 г. на КРС, във връзка с писма вх. № № 04-04-87/11.07.2014 г. и 04-04-87/8.08.2014 г. от "Българска телекомуникационна компания" ЕАД и на основание чл. 60, ал. АПК. Посоченото в заповедта правно основание чл. 222, ал. 4 ЗЕС, предвижда, че Комисията одобрява системата за определяне на разходите в тримесечен срок след представянето й по ал. 2, като може да даде задължителни указания на предприятията по ал. 1 да изменят системата за определяне на разходите. Неоснователно е твърдението за липса на обективирана воля на КРС за приемане на Решение № 578/19.08.2014 г. От представения по делото Доклад на дирекция "Пазарно регулиране" ПР1-338/18.08.2014 г. относно изпълнение на т. IX. 5.2.5. и т. Х. 5.2.5. от Решение № 1361/31.05.2012 г. на КРС заедно с приложенията към него (официално заверен препис) е видно, че приетото въз основа на него Решение № 578/2014 г. изразява волята на Комисията като колективен орган. Това се установява от съдържанието и на Протокол от заседание на КРС, проведено на 19.08.2014 г. Съгласно т. 5.1. от Допълнителните точки на Раздел "Б" от Протокола Комисията единодушно одобрява доклад относно изпълнение на т. IX. 5.2.5. и т. Х. 5.2.5. от Решение № 1361/31.05.2012 г. на КРС. Точка 5.3. от Протокола предвижда да се изпрати писмо до "БЪЛГАРСКА ТЕЛЕКОМУНИКАЦИОННА КОМПАНИЯ" ЕАД, съгласно приложението към доклада по т. 5.1. Точка 5 от Приложенията към доклада включва Проект на решение, чийто текст е аналогичен с този на обжалваното Решение № 578/2014 г. С оглед на това, волята на КРС като колективен орган е надлежно обективирана в Решение № 578/2014 г., което е изпратено на БТК с Писмо на КРС с изх. 04-04-87/20.08.2014 г., съобразно т. 7 от Приложенията към Доклад на дирекция "Пазарно регулиране" ПР1-338/18.08.2014 г. относно изпълнение на т. IX. 5.2.5. и т. Х. 5.2.5. от Решение № 1361/31.05.2012 г. на КРС. Неоснователно е твърдението, че докладът не доказва формираната колективна воля на КРС, тъй като съдържа предложения до комисията и то повече от едно предложение, както и че макар и да са направени предложенията, не означава, че ще бъдат възприети от органа. Направените предложения до КРС, макар и повече от едно са непротиворечиви и насочени към един и същ резултат. С т. 5 от протокола от заседание на КРС се одобрява доклада в цялост, включително и направените до Комисията конкретни предложения. Фактическите основания за приемането на Решението № 578/2014 г. са посочени посредством подробното и хронологично описание на кореспонденцията между Комисията и БТК, предхождаща приемането Решението. Предхождащата приемането на Решението кореспонденция показва, че КРС се е запознала с представените от БТК аргументи и е изразила своята позиция по тях. Неоснователно е твърдението за противоречие на Решение № 578/19.08.2014 г. с материалния закон. Предметът на правния спор е дали Комисията правилно и законосъобразно е приела, че задълженията на БТК пo т. IX. 5.2.5 и т. Х. 5.2.5 от решение № 1361/12 г. изискват в Системата да бъдат включени най-малко услугите, посочени в Приложение 2 към Формата и методологията за водене на разделно счетоводство, прието с решение № 1882/2012 г. на КРС. Задълженията за изменение на действащата Система за определяне на разходите на БТК произтичат от т. IX. 5.2.5. и т. 5.2.5. от Решение № 1361/2012 г., които гласят следното: IX. 5.2.5.: С оглед изпълнение на задължението пo т. IX. 5.2.4., "Българска телекомуникационна компания" АД се задължава да въведе необходимите промени в действащата система за определяне на разходите на предприятието с оглед измененото разделно счетоводство, съгласно т. IX. 5.1.2., "Българска телекомуникационна компания" АД се задължава да представи на комисията проект на промени в системата за определяне на разходите в 6-месечен срок от въвеждане на разделното счетоводство по т. IX. 5.1.2. Х. 5.2.5.: С оглед изпълнение на задължението по т. Х. 5.2.4., "Българска телекомуникационна компания" АД се задължава да въведе необходимите промени в действащата система за определяне на разходите на предприятието с оглед измененото разделно счетоводство, съгласно т. Х. 5.1.2. "Българска телекомуникационна компания" АД се задължава да представи на комисията проект на промени в системата за определяне на разходите в 6-месечен срок от въвеждане на разделното счетоводство по т. Х. 5.1.2. Цитираните т. IX. 5.2.5. и т. Х. 5.2.5. от Решение № 1361/2012 г. препращат към т. IX. 5.1.2. и т. Х. 5.1.2. от същото решение, съгласно които: 5.1.2.: "Българска телекомуникационна компания" АД изготвя и въвежда разделно счетоводство в срок до шест месеца от уведомяването за произнасянето на комисията пo т. IX. 5.1.1. 5.1.2.: "Българска телекомуникационна компания" АД изготвя и въвежда разделно счетоводство в срок до шест месеца от уведомяването за произнасянето на комисията пo т. Х.5.1.1. Точка IX. 5.1.2. и т. Х. 5.1.2. от Решение № 1361/2012 г. от своя страна препращат към т. IX. 5.1.1. и т. Х. 5.1.1. от същото решение, предвиждащи, че: 5.1.1.: Задължава "Българска телекомуникационна компания" АД да въведе и прилага разделно счетоводство, съобразно изискванията към методологията за въвеждане на разделно счетоводство и формите за представяне на регулаторни счетоводни отчети, определени с решение на комисията след провеждане на консултации с " Българска телекомуникационна компания" АД. 5.1.1.: Задължава "Българска телекомуникационна компания" АД да въведе и прилага разделно счетоводство, съобразно изискванията към методологията за въвеждане на разделно счетоводство и формите за представяне на регулаторни счетоводни отчети, определени с решение на комисията след провеждане на консултации с "Българска телекомуникационна компания" АД. От буквалния текст на т. 5.2.5. и т. Х. 5.2.5. от Решение № 1361/2012 г. и препратките към т. т. IX. 5.1.2. и т. 5.1.2., съответно т. IX. 5.1.1. и т. Х. 5.1.1. следва, че измененията на Системата за определяне на разходите са необходими с оглед одобрената от КРС форма и методология за прилагане на разделно счетоводство. Това налага изменения на Системата, която да включи в Списъка с услуги (Приложение 1.1 от Системата) всички услуги съгласно Приложение 2 към Методологията за разделно счетоводство, приета с Решение № 1882/2012 г. на КРС. Видно от т. IX. 5.1.1 и т. Х. 5.1.1 от Решение № 1361/2012 г. КРС е посочила, че ще приеме отделно решение по отношение на формата и методологията за разделно счетоводство. С цитираните точки на Решение № 1361/2012 г., Комисията изисква от БТК да въведе измененията в Системата при спазване на определена последователност от действия, които включват и отделно по-късно решение на КРС, а именно Решение № 1882/2012 г. Обстоятелството, че с Решение № 1361/2012 г. КРС налага задължение за изменение на Системата при съобразяване на по-късно решение на Комисията относно разделното счетоводство, не означава, че КРС не е изразила воля да наложи това задължение на БТК. От т. IX. 5.2.5 и т. Х. 5.2.5, както и т. IX. 5.1.2 и т. Х. 5.1.2 от Решение № 1361/2012 г. е видно, че БТК се задължава да въведе необходимите промени в Системата по начин, съответстващ на определената с последващото Решение 1882/2012 г. "Форма и методология за въвеждане и прилагане на разделно счетоводство" (Методологията). Неоснователно е твърдението на жалбоподателя, че с т. IХ 5.2.5 и т. Х. 5.2.5 от Решение № 1361/2012 г. не се реферира към всички услуги в Приложение 2 към Методологията за разделно счетоводство съгласно Решение № 1882/2012 г. В приложението към Решение 1361/2012 г. (стр. 285 и 286) е посочено, че задължението за прилагане на разделно счетоводство е наложено на БТК с Решение № 237/17.03.2009 г., като в съответствие със съображение 5 от преамбюла и т. 4 от Препоръка на ЕК 2005/698/Е0 обхваща цялостната дейност на задълженото предприятие, включително и на пазарите, на които не е определено като предприятие със значително пазарно въздействие. С решение 1361/2012 г. КРС продължава действието на задължението за прилагане на разделно счетоводство без да го изменя по отношение на неговия обхват като то обхваща цялостната дейност на задълженото предприятие, включително и на пазарите, на които не е определено като предприятие със значително пазарно въздействие. В т. 4, раздел III от Методологията на КРС (стр. 17) изрично се определя обхвата на това задължение, като, поради възможностите за антиконкурентно крос-субсидиране, обхваща и услуги на свързани пазари, които не са анализирани, т.е. обхваща всички изброени в Приложение 2 услуги, като КРС е посочила, че счита включването на услугите от Приложение 2 от съществено значение за доказване на спазването на задълженията за равнопоставеност и липса на антиконкурентно крос-субсидиране. От описаната привръзка става ясно, че комисията е изискала от БТК да измени Системата при съобразяване на измененото задължение за прилагане на разделно счетоводство. С решение 1361/2012 г. КРС продължава действието на задължението за прилагане на разделно счетоводство без да го изменя по отношение на неговия обхват като то обхваща цялостната дейност на задълженото предприятие, включително и на пазарите, на които не е определено като предприятие със значително пазарно въздействие. От разпоредбите на чл. 172, ал. 2 и чл. 218 от ЗЕС не може да се направи извода сочен от жалбоподателя. Обединяването на резултатите за нерегулирани услуги в две групи, ще доведе до невъзможност да бъде прилаган принципът на обективност, който е основополагащ както за действащата Система за определяне на разходите, така и в проекта за изменение на Системата, представен от БТК. Неоснователно е твърдението, че БТК няма задължение за предоставяне на резултати от системата за всички услуги, описани в Приложение № 2 към Решение № 1882/2012 г. Изричното задължение за одит на Системата се съдържа в чл. 222, ал. 8 ЗЕС, а не в чл. 218 от закона. В случай, че Системата съдържа детайлна информация само за разпределяне на разходите по регулирани услуги, одиторът няма да има възможност да направи оценка на коректността на пълното разпределение на разходите по отношение на всички дейности в предприятието. Неоснователно е твърдението, че включването на всички услуги към Методологията за разделно счетоводство, приета с Решение № 1882/2012 г, не е необходимо условие за ефективен контрол върху услугите, за които е наложено задължение за разходоориентираност. За осигуряване на коректност на резултатите от Системата за определяне на разходите, която позволява разпределение на приходите и разходите на дадено предприятие до ниво продукт и/или услуга, същата следва да обхваща всички услуги. Системата за определяне на разходите на БТК е свързана с изпълнението на почти всички ценови ограничения, наложени с тези три решения на Комисията, тъй като Системата е единственият източник за информация и доказване на разходоориентираността на цените, определяни от БТК, който може да бъде одитиран. Неоснователни са доводите на жалбоподателя във връзка с т. IX. 6.3. и т. Х. 6.5 от Решение № 1361/2012 г., изразяващи се в отмяна на задължението за въвеждане на необходими промени в Системата за услугите "генериране" и "терминиране" на повиквания, тъй като с посоченото решение е отменено задължението разходите за услугите генериране и терминиране да се определят въз основа на Система, ползваща пълно разпределение на разходите. Тези разходи се определят въз основа на pure-BULRIC модел, но КРС не е постановявала заличаване на услугите в Системата, още повече, че същите фигурират и в разделното счетоводство. Неотносимо е твърдението, че БТК няма задължение да прилага система за определяне на разходите при изпълнение на всички ценови ограничения, наложени с Решение № 1361/2012 г., Решение № 195/2013 г. и Решение № 246/2011 г. За произнасянето по отношение на правилността на разпределение на разходите между регулираните услуги, както КРС, така и одиторът на Системата следва да има информация за разпределението на разходите и стойността на базите, ползвани при това разпределение и по отношение на нерегулираните услуги. В противен случай няма как да се провери дали направеното разпределение на разходите в Системата води до коректно разпределяне на разходите към регулираните услуги и дали за дадени услуги не се отнасят необосновани и неефективно извършени разходи. Воден от изложеното, Върховният административен съд, Седмо отделение