Решение № 5005 от 20.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11846/2020 г.

Решение № 5005 от 20.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11846/2020 г., I о., докладчик съдията Мария Радева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на "Бултрейд – Частна Компания" ЕАД със седалище и адрес на управление в гр. Русе, ул. "Елин Пелин", № 15 А, представлявано от изпълнителния директор С. П., чрез адв. Т. Т. против решение № 22/13.08.2020 г. на Административен съд – Русе, постановено по адм. дело № 236/2020 г., с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу Акт за установяване на публично вземане № 17/121/06278/3/01/04/01 от 06.12.2019 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" – София. В касационната жалба са посочени касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Касаторът възразява срещу извода на съда относно спазването от административния орган на разпоредбите на чл. 35 и чл. 36 от АПК. Оспорва възприетото от съда, че в АУПДВ правилно е прието, че е налице неизпълнение на поетото от дружеството задължение за изпълнение на поетия бизнес план. Счита, че при извършената проверка на доходите от дейността на дружеството са определени некоректно. Излага подробни доводи в подкрепа на тезата, че административният орган е следвало да проверява не само приходите на дружеството от млекопроизводство и от продажба на месо, но и приходите от цялостната дейност на дружеството. В тази връзка намира, че не е налице нарушение на т. 4. 18 от сключения договор и не следва да бъде налагана санкция по т. 30 от Приложение към раздел I "Общи условия" от публикуваните в ДВ, бр. 69 от 30.08.2019 г., в сила от 30.08.2019 г. "Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и ал. 7 от ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007 – 2013 г. ". Според касаторът необсъдени са останали изложените в акта твърдения, че дружеството не покрива критерия "жизнеспособност на предприятието". Иска се отмяна на решението и отмяна на оспорения административен акт. Претендира присъждане на разноски. Ответникът – изпълнителният директор на ДФ "Земеделие", чрез процесуалния си представител юрк. П., оспорва касационната жалба в писмена молба от 26.02.2021 г. Претендира присъждане на разноски и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Заключението на прокурора от Върховна административна прокуратура е за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, първо отделение, като взе предвид доводите на страните и установените по делото факти, на основание чл. 218 и чл. 220 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. При разглеждането й по същество, съдът съобрази следното: Предмет на оспорване пред административния съд е бил Акт за установяване на публично държавно вземане № 17/121/06278/3/01/04/01 от 06.12.2019 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" – София, с който на основание т. 8. 1, във връзка с т. 4. 18 от договор № 17/121/06278 от 28.08.2014 г., чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8/03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2007-2013, чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от АПК и във връзка с чл. 165 и чл. 166 от ДОПК и чл. 20а, ал. 1 от ЗПЗП на "Бултрейд – Частна Компания" ЕАД е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 7 974, 52 лв., ведно с лихва, считано от датата, следваща датата на изтичане на 14 дневен срок за доброволно плащане от връчването на акта. В хода на съдебното производство е допуснато провеждането на ССчЕ, заключението по която е обсъдено подробно в обжалваното решение. Административният съд е приел, че оспорването е допустимо, а АУПДВ е издаден от компетентен административен орган съгласно чл. 20а, ал. 5 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, в писмена форма и съдържа реквизитите по чл. 59, ал. 2 АПК. Прието е, че в случая нарушението във връзка с което е издаден АУПДВ е неспазването на т. 4. 18 от договора за подпомагане във вр. с чл. 16, ал. 2 и ал. 5 от Наредба № 8/2008 г., като същото касае неизпълнение на ангажименти или други задължения, свързани с условията за предоставяне на помощта или подкрепата, предвидени в секторното законодателство в областта на селското стопанство по смисъла на чл. 63, ап. 1 от Регламент № 1306/2013 г. Въз основа на това е прието, че следва да се установи публично държавно вземане по реда на чл. 166 от ДОПК. Обосновал е извод, че актът е издаден при спазване на административнопроизводствените правила, регламентирани в АПК /чл. 166, ал. 2 ДОПК вр. чл. 20а, ал. 5 ЗПЗП/, като са спазени изискванията на чл. 35 и чл. 36 от АПК. Първоинстанционният съд е извършил обстоен анализ на относимите материалноправни разпоредби на приложимата Наредба № 8/03.04.3008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" по Програма за развитие на селските райони 2007-2013. В съдебния акт подробно са обсъдени и клаузите на сключения между ДФ "Земеделие" и "Бултрейд – Частна Компания" ЕАД договор. Съдът е счел за безспорно установено, че реализираните от дружеството продажби на мляко и говеждо месо са по – малки от заложените в одобрения бизнес план. Прието е, че дружеството е получило безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизация на земеделското стопанство" от ПРСР 2007-2013. в размер на 79 745, 18 лв., одобрена въз основа на представените със заявлението документи на етап кандидатстване. След анализиране на поетите от дружеството ангажименти по договора и на изготвения бизнес план, съдът е обосновал извода, че правилно в АУПДВ е прието наличието на неизпълнение на задължението по одобрения проект. Прието е, че именно въз основа на заложените от дружеството в бизнес плана показатели, в които са предвидени финансови приходи от продажба на продукция през следващите 5 г., е одобрен проектът за подпомагане за сумата от 79 745, 18 лв. С оглед заложените показатели в бизнес плана дружеството е планирало нарастването на приходите от продажбата на месо и мляко за следващите години. Въз основа на резултатите от извършената проверка на дружеството относно продадената продукция през 2016 г., 2017 г. и 2018 г. съдът е приел за установено, че непостигането на предвидените финансови приходи се дължи не само на по-ниската продажна цена за кг. месо и за литър мляко от заложените в бизнес плана, но и на продажбата на по-малки количества от предвидените през процесните години. В тази връзка съдът е отхвърлил, като неоснователни доводите на жалбоподателя във връзка с причините за реализираните по – малко продажби на месо и мляко. Като ирелевантен за спора е приет размерът на предоставената безвъзмездна финансова помощ. В тази връзка е изложено, че с подаденото предложение земеделският производител се е ангажирал да извърши инвестиция в определен размер, с която е планирал да си осигури бъдещи приходи увеличаващи се в годините. Изложени са аргументи, че в случая не се касае за оценка на постигнатата печалба от дружеството при използването на инвестицията, която се влияе пряко от разходите, които дружеството ще направи за собствена сметка, а се преценява единствено размерът на приходите от продажба на продукцията, които не са обвързани пряко от размера на разходите. Като неоснователни са отхвърлени доводите на жалбоподателя във връзка с наложени рестрикции на пазара на произвежданите от него продукти в Русия и значително по-ниската цена на суровото мляко. В тази връзка съдът отново е съобразил резултатите на извършената проверка на място при която е установено, че ниският размер на приходите е обусловен не само от по-ниска продажна цена, а и от намалени количества на продадените продукти. Съдът е отбелязал соченото от жалбоподателя намаление в цената е от 0, 60 лв. - през 2014 г. на 0, 42 лв. – през 2018 г., или спад с 30%. Прието е, че дори при такъв спад ако бъдат реализирани заложените в бизнес плана количества продукция, то дружеството ще реализира 70% изпълнение на финансовите показатели, при което не би било налице основание за възстановяване на финансовата помощ. Съдът е акцентирал на т. 4. 22 от договора, съгласно която ползвателя е длъжен писмено да уведоми Фонда незабавно след настъпването на обстоятелства от значение за изпълнението на договора, както и на разпоредбата на чл. 55, ал. 2 от Наредба № 8/2008 г., която предвижда задължение за ползвателя на финансова помощ да уведоми разплащателната агенция за възникнали форсмажорни обстоятелства, които водят до неизпълнение на задълженията по сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Прието е, че в случая липсват твърдения и данни за такова уведомяване от страна на дружеството. Съдът е посочил, че едва с депозирането на възражението, след откриване на производството по издаване на АУПДВ от страна на дружеството е направено искане по чл. 46, ал. 1 от Наредба № 8/2008 г., като съгласно цитираната разпоредба ползвателят на помощта може да подаде в РА искане за промяна на договора за отпускане на финансова помощ. В тази връзка е прието, че направеното искане е принципно и не е придружено с никакви доказателства, въз основа на които да бъде преценена основателността му. Административния съд е обосновал извода, че при издаване на АУПДВ са съобразени нормативните изисквания на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8/03.08.2008 г., като размерът на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е определен по т. 30 от Правилата за възстановяване на безвъзмездна финансова помощ. Отбелязано е, че тази точка касае нарушение описано като: "Ползвателят не изпълнява одобрения проект (не са постигнати нивата на финансовите показатели, предвидени в бизнес плана). ". Съдът е посочил, че с АУПДВ е постановено възстановяване на 10% от предоставената на дружеството безвъзмездна финансова помощ, като е изчислено неизпълнението на финансовите показатели на бизнес плана средно аритметично за всички проверявани пълни финансови години – 2016 г., 2017 г. и 2018 г. в размер на 40, 59%. Първоинстанционният съд е приел, че този процент не е точен, като е възприел установения процент от вещото лице по проведената ССчЕ от 41, 07%. Прието е, че тази разлика не се отразява на извода за изпълнение под 50% и над 20% от предвидените приходи по одобрения бизнес план. За правилна е приета преценката на административния орган относно продължителността на нарушението, което е установено само за две от проверяваните три години, тъй като за 2016 г. изпълнението на финансовите показатели от бизнес плана е над 50%. В резултат на тези констатации е прието, че относимият процент по т. 30 от Правилата за възстановяване на безвъзмездна финансова помощ, правилно е определен в АУПДВ и е 10%. Съдът не е кредитирал заключението на вещото лице в частта, с която размерът на подлежащата на възстановяване помощ по т. 30 от Правилата за възстановяване на безвъзмездна финансова помощ е определен на 15%. Така постановеното решение е неправилно. Неправилно съдът е приел, че установяването на подлежаща на възстановяване помощ е по общия ред на чл. 166 ДОПК. На основание параграф 12 от ПЗР на ЗИДЗПЗП /бр. 2. /2018 г. / и чл. 4, ал. 3 от ДР ЗУСЕСИФ /ДВ бр. 58/2017 г., в сила от 18.07.17 г., изм. ДВ, бр. 2/2018 г. периодът на мониториг на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от 28.0.2014 г. е изтекъл на 28.08.2019 г. към момента на издаване на оспорения АА, поради което параграф 12 не намира приложение. След изменението ЗПЗП ДВ бр, 51/2019 г. в сила от 28.06.2019 г. чл. 27, ал. 6. ЗПЗП изрично препраща към ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 166, ал. 1 ДОПК установяването на публични вземания се извършва по реда и от органа, определен в съответния закон. В конкретния случай съответният закон - чл. 27, ал. 6 и ал. 7 и чл. 20а, ал. 5 и ал. 6 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ред. от ДВ бр. 51/2019 г., в сила от 28.06.2019 г.) - съдържа уредба на реда и органа, който установява дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони. Именно тази е уредбата действаща към момента на издаване на оспорения индивидуален административен акт от 06.12.2019 г. Съгласно чл. 27, ал. 6 ЗПЗП, дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, което представлява основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), се установява с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 от същия закон. На основание чл. 27, ал. 7 ЗПЗП дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради неспазване на критерии за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, извън основанията по ал. 6, се установява с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на ДОПК, който в чл. 166, ал. 2 ДОПК препраща към реда по АПК. Съгласно чл. 20а, ал. 5 от ЗПЗП (в сила от 28.06.2019 г.) компетентността за издаване на административния акт и в двата случая, е на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". От цитираните разпоредби следва, че след изменението на ЗПЗП, ДВ, бр. 51/2019, в сила от 28.06.2019 г., законът изрично разграничава случаите, в които публичните вземания по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони се установяват с решение за финансова корекция и с акт на установяване на публично държавно вземане. По силата на чл. 27, ал. 7 ЗПЗП издаването на АУПДВ е субсидиарно, когато не са налице основанията по чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9 от ЗУСЕСИФ за налагане на финансова корекция. При действието на тези норми, допуснатото от административния орган нарушение на вида на акта и процедурата по неговото издаване, представлява съществено нарушение на изискванията за форма на акта и административнопроизводствените правила, тъй като засяга материалноправните основания за определяне дължимостта на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ и разграничението им, предвидено в чл. 27, ал. 6 и ал. 7 от ЗПЗП. По делото е установено, че между ДФ "Земеделие" и "Бултрейд – Частна Компания" ЕАД като ползвател е сключен договор № 17/121/06278/28.08.2014 г. Съгласно условията на т. 1. 1. и т. 1. 2. от договора, Фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща до 50% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 17/121/06278 от 27.06.2013 г. Ползвателят се е задължил да извърши инвестицията съгласно одобрения проект, условията на договора и Наредба № 8 от 03.04.3008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. По делото не е спорно, че ползвателят е извършил изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения проект и таблицата на одобрените разходи. Според мотивите на оспорения акт при извършената проверка на място след плащане е установено неизпълнение от дружеството на показателите на одобрения бизнес план относно реализацията на приходите от дейността. Посочени са правните основания на чл. 16, ал. 2 и ал. 5 от Наредба № 8/03.04.2008 г., според които бизнес планът по ал. 1 трябва да показва значително подобряване на цялостната дейност на земеделското стопанство на кандидата или на земеделските стопанства на членовете на организациите на производители чрез постигане на една или повече цели съгласно чл. 2, ал. 2 и чл. 3, а съгласно ал. 5 бизнес планът трябва да доказва икономическа жизнеспособност на стопанството. Също така в мотивите на акта е посочено, че констатираното неизпълнение е такова по т. 30 от Приложението към раздел първи "Общи положения" от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и ал. 7 ЗПЗП 2007 – 2013 г. /не са постигнати нивата на показателите, предвидени в бизнес плана/ и е определен съответния на това нарушение размер на подлежащата на възстановяване финансова помощ. От изложеното следва, че самият актосъставител приема, че е налице установено от него нарушение по чл. 27, ал. 6 или ал. 7 ЗПЗП. Безспорно непостигането на заложените финансови показатели в бизнес плана представлява неизпълнение на одобрените индикатори и е налице основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ за извършване на финансова корекция. В този смисъл са налице множество, постановени от Върховния административен съд, четвърто отделение съдебни решения, изброени в решение № 15687 от 17.12.2020 г. по адм. д. № 8586/2020 г., които не следва да бъдат посочвани отново. Изложеното налага извод, че при констатираното нарушение, изразяващо се в непостигане на нивата на показателите, предвидени в бизнес плана, на основание чл. 27, ал. 6 ЗПЗП дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е следвало да се установи с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 ЗУСЕСИФ, тъй като е налице основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 от същия закон. Изричната и ясна регламентация в специалния закон на вида на акта, реда за издаването му и правните основания в различните хипотези не допуска нарушаването на тези разпоредби да бъде възприемано, като несъществено и невлияещо на законосъобразността на оспорения акт. Настоящият съдебен състав изцяло споделя мотивите изложени в решение № 15687 от 17.12.2020 г. по адм. д. № 8586/2020 г. относно пряко приложимия текст на чл. 33, пар. 2 от Регламент /Е0/ № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика във връзка с чл. 72, пар. 2 от Регламент /Е0/ № 1698/2005 г. на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от ЕЗФРСР, според който в случаи като процесния, когато средствата са вече изплатени на бенефициера, те се връщат от акредитираната разплащателна агенция по реда на нейната собствена процедура за връщане на средства. Поради това законосъобразното провеждане на предвидената процедура по издаване на административните актове за установяване на задължения за подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони и точното прилагане на материалноправните норми, е от съществено значение за изпълнение на задължението на ДФ "Земеделие" – РА по чл. 27, ал. 3 ЗПЗП. Предвид изложеното, следва да се приеме, че оспореният АУПДВ е незаконосъобразен на основанията по чл. 146, т. 2, 3 и 4 от АПК. Решението, с което жалбата е отхвърлена, като неправилно постановено следва да се отмени. Вместо него следва да се постанови друго, с което да се отмени процесния АУПДВ № 17/121/06278/3/01/04/01 от 06.12.2019 г. на изпълнителния директор на Държавен Фонд "Земеделие". При този изход на спора следва да се отмени решението и в частта за разноските. На касационния жалбоподател следва да се присъдят направените съдебни разноски за платени държавни такси пред двете съдебни инстанции и разходи за адвокатска защита също за двете съдебни инстанции в общ размер на 1573, 80 лева. Неоснователно е възражението на ответника по касация за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение поради фактическата и правна сложност на делото. Водим от горното, Върховният административен съд, първо отделение,