Решение № 7841 от 14.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5167/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 64, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. - ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на заместник министъра на регионалното развитие и благоустройството и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" (ОПРР) 2014 - 2020 г., чрез процесуален представител главен юрисконсулт С. Димитрова, срещу Решение 397/04.04.2025 г., постановено по адм. дело 284/2024 г. по описа на Административен съд (АС) - Смолян, с което е отменено негово Решение РД-02-14-1159/16.07.2024 г., обективиращо волеизявление за отказ от верификация на разходи, представляващи безвъзмездна финансова помощ (БФП) по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16 RFOP001-1.022-0005-C04/30.12.2020 г., в размер на 119 568, 44 лева без ДДС, респ. 143 482, 13 лева с ДДС, извършени в изпълнение на строително-монтажни работи (СМР) по Договор BG16 RFOP001-1.022-0005-C01-S-02/19.07.2021 г., сключен с изпълнителя "ИСА 2000" ЕООД. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за законосъобразност на атакувания пред АС Смолян индивидуален административен акт. Поддържа становище, че изложените в оспорения отказ за верификация факти и обстоятелства обосновават упражнената разпоредителна власт. Противопоставя се на заключението на съда, че съставените количествено-стойностни сметки (КСС) и констативен протокол за приемане на непредвидени СМР установяват реалното изпълнение на дейностите, за които са предявени процесните разходи, аргументирайки липса на отразяването им в прегледаната техническа документация, в т.ч. не само в КСС към изменените проекти съгласно чл. 154 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), но и в заповедната книга на обекта, издадена съгласно правилата на Наредба 3 от 31.07.2003 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 72 от 15.08.2003 г. (Наредба 3/2003 г.). Позовавайки се на дефиницията за "непредвидени разходи", касационният жалбоподател намира, че бенефициерът, дори след нарочно искане за това, не е доказал, че отчетените СМР обективно не са могли да бъдат предвидени към момента на разработване и одобряване на техническия или инвестиционния проект. Намира, че обосновката на причините за възникване на непредвидените разходи е недостатъчна, доколкото в приложеното становище единствено е декларирано, че дейностите не са могли да бъдат предвидени, но се явяват обективно необходими за въвеждането на обекта в експлоатация, а като причина е изтъкната само промяната в състоянието на сградата. В контекста на изложеното, поддържа, че ръководителят на УО (РУО) на ОПРР 2014 - 2020 г. е мотивирал надлежно тезата си, като всички фактически основания обосновават извода за недопустимост на предявените с искане за окончателно плащане 4/15.01.2024 г. разходи, поради липса на предпоставките, визирани в предписанието на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, във връзка с условията, посочени в чл. 82, ал. 1, т. 6 и чл. 84 от Общите условия (ОУ) към сключения АДПБФП. В заключение, излага довод за допуснато при постановяването на обжалваното съдебно решение съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в липса на собствени мотиви по съществото на спора, необсъждане на всички относими факти и обстоятелства и едностранчиво и безмотивно възприемане тезата на жалбоподателя в първоинстанционното производство. По изложените съображения моли касационната инстанция да отмени обжалваното съдебно решение и да се произнесе по съществото на спора, като отхвърли жалбата на Община Смолян против атакувания индивидуален административен акт. Претендира разноски за двете съдебни инстанции, от които държавни такси и по 360,00 лева юрисконсултско възнаграждение, изчислено по реда на чл. 24, предл. 2-ро от Наредбата за заплащането на правната помощ, приета с ПМС 4 от 6.01.2006 г., обн., ДВ, бр. 5 от 17.01.2006 г. (НЗПП). Релевира възражение за прекомерност на ответната претенция за адвокатско възнаграждение, обосновано с тълкуването на Съда на Европейския съюз (СЕС) по Дело С-438/22. Ответникът Община Смолян, с БУЛСТАТ 000615118, със седалище в гр. Смолян, п.к.: 4700, бул. "България" 12, в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител адв. С. Николова, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за производството пред Върховния административен съд. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отменено Решение РД-02-14-1159/16.07.2024 г. на заместник министъра на регионалното развитие и благоустройството и РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., обективиращо волеизявление за отказ от верификация на разходи, представляващи БФП по АДБФП BG16 RFOP001-1.022-0005-C04/30.12.2020 г., в размер на 119 568, 44 лева без ДДС, респ. 143 482, 13 лева с ДДС, извършени в изпълнение на СМР по Договор BG16 RFOP001-1.022-0005-C01-S-02/19.07.2021 г., сключен с изпълнителя "ИСА 2000" ЕООД. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че Община Смолян е бенефициер по сключен с Министерство на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) АДПБФП BG16 RFOP001-1.022-0005-C04/30.12.2020 г. по процедура на директно предоставяне ВG16 RFOP001-1.022 "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020-Смолян", РД-02-37-123/30.12.2020 г. По повод постъпило при РУО искане за плащане 3 е извършена документална проверка, при която са изведени констатации за различия, предполагащи коригиране на първоначалните данни и представяне на допълнителни документи, в т.ч.: одобрени технически проекти и др. за въвеждане в експлоатация на обекта, както и обосновка за допълнително извършените СМР с новите/неналични позиции по одобрената КСС. Бенефициерът е уведомен с писмо 99-0-6-347/24.11.2023 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., към което е приложен и Констативен протокол от извършена на 20 - 21.11.2023 г. непланирана проверка на място, установила разлики в предвидените количества на отделни видове СМР, извършени замени на част от материалите и др., че следва да приложи необходимите документи съгласно съставените Методически указания. В отговор е представено писмено становище с изх. Д-1007777/14.12.2023 г., в което са описани дейностите и допълнително изпълнените СМР, като е приложена строителна документация, анализи на единичните цени на новите дейности (заменителна таблица), фактури за допълнителните СМР и съгласувано становище от фирмата, осъществяваща строителния надзор върху обекта. Посочено е, че допълнителните разходи са свързани с увеличаване на заложени количества и добавяне на нови видове СМР, чието изпълнение е породено от направени и одобрени по време на строителството промени в обекта, както и от настъпили промени в състоянието на сградата и прилежащия терен в периода от изготвяне на първоначалния проект до реализиране на строителството. С писмо с изх. 99-00-347 от 21.02.2024 г. бенефициерът е уведомен за издадено от РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. Решение РД-02-36-286/21.02.2024 г., с което една част от заявените разходи са верифицирани на база разходооправдателни документи, а друга - са възприети като недопустими и в тази част актът обективира отказ от верификация. На 15.01.2024 г. при РУО е постъпило ново искане за плащане 4 (окончателно), в което са заявени за верификация отказаните с Решение РД-02-36-286/21.02.2024 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. разходи по Констативен протокол за приемане на непредвидени СМР от 03.08.2023 г. Във връзка със заведеното ново искане и с писмо с рег. BG16RFOP001-1.022-0005-C04-M079/02.07.2024 г. административният орган е уведомил бенефициера, че следва да представи обосновка за непредвидимостта и обективната необходимост от допълнителните СМР, отразени в констативния протокол, както и за конкретните обстоятелства, довели до извършването им. При преглед на приложените допълнителни документи РУО е издал атакувания пред АС Смолян индивидуален административен акт, с който е отказал верификация на разходи в размер на 143 482, 13 лева с ДДС, формулирайки заключение, че представената обосновка не доказва, че процесните СМР отговарят на дефиницията за "непредвидени разходи", а именно такива, които към момента на разработване и одобряване на техническия или работния инвестиционен проект обективно не са могли да бъдат предвидени. Според проверяващите основен аргумент в подкрепа на тази теза е липсата на конкретна информация относно причините за възникването на съответните СМР. За установяване на спорни по делото факти и обстоятелства е назначена съдебно-техническа експертиза (СТЕ), от заключението по която се извеждат причините за изпълнение на допълнителните СМР една част от тях са предпоставени от промени по време на строителството, друга - на доставка и монтаж, извършени в резултат на Протокол за съвместен оглед от 21.06.2023 г., като по отношение на тази група е посочено, че няма отразена промяна в проекта, няма запис и в заповедна книга; а трета група е обоснована с промени по време на строителството, свързани с възстановяване на плочниците, част "Паркоустройство". Експертът е провел разлика между отделните видове и количества СМР спрямо това дали представляват увеличаване на заложените количества, съгласно първоначалната проектно-сметна документация - количествена сметка и/ или добавяне на нови количества или видове СМР. Посочено е, че е проведена процедура по чл. 154 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), касаеща промените по време на строителството в него, като издаденото разрешение за строеж е презаверено и е издадена нова Заповед 15 от 25.05.2023 г., с която са вписани допълнително работни проекти по части "Архитектура", "Паркоустройство", "Конструкции", "Пожарна безопасност", "Енергийна ефективност", "Геодезия", одобрени и съгласувани на 25.05.2023 г., за промени по време на строителството, които според експерта са в обхвата на съществените изменения по чл. 154, ал. 2 ЗУТ. Вещото лице е допълнило, че изпълнението на неверифицираните строителни работи по т. 2.1. до 2.5 вкл. и от 2.13 до 2.17 вкл. от заключението е разрешено с документите при преработка на проекта по чл. 154 ЗУТ, а изпълнението на СМР по тези пунктове е отчетено с Констативен акт от 31.07.2023 г. и съставените актове Обр. 12 към чл. 7, ал. 3. т. 12 от Наредба 3 от 31 юли 2003 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството. Изложило е още, че СМР, предмет на Констативен протокол от 03.08.2023 г., са реално изпълнени на място, като това е удостоверено с Констативен протокол за приемане на непредвидени СМР от 03.08.2023 г., както и със становището на управителя на "ЕМ ЕМ КОНСУЛТ" ООД и цитираните в т. 5 от заключението актове. На последно място, експертът е посочил, че процесните СМР са фактурирани с отделна Фактура 6000000598/03.08.2023 г. на "ИСА 2000" ЕООД, на стойност 119 568, 44 лева без ДДС, респ. 143 482, 13 лева с ДДС, а стойността им не надхвърля 10% от тази на строителните работи, финансирани чрез БФП по проекта. Въз основа на всички проверени факти експертът по СТЕ е формулирал заключение, че обектът не би могъл да бъде въведен в експлоатация без изпълнението на процесните СМР. По делото е проведен разпит на свидетеля Л. П. Р., който сочи, че изпълнява функциите на ръководител на проекта от май месец 2024 г., познава изпълнението на проекта, независимо че към момента на произнасянето по двете искания за плащане - 3 и 4, не е осъществявал ръководството му. Твърди, че непредвидени СМР са наложени от дългия период, изминал между одобряването на инвестиционния и работния проект и самото извършване на строителството, както и от промените в нормативната регламентация в сферата. Сочи по-конкретно, че работите по полагане на фаянс по стени и мазилка са свързани с необходимостта да бъде обособено още едно помещение за тоалетна в сутерена на сградата, има непредвидени разходи за осветление, предпоставени от по-новите и енергийно ефективни LED ленти и решени на работна среща, на която е присъствал. Според свидетеля средствата за възстановяване на плочниците, от друга страна, са били необходими с оглед разрушаването на старите с течение на времето и тяхната 10-годишна експлоатация, а разходите за бетоновите бордюри са продиктувани от изменения в нормативната уредба и осигуряване на възможност за придвижване на хора в неравностойно положение. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен административен орган, при спазване на приложимата процедура и в законоустановената писмена форма. Съобразявайки относимата нормативна уредба, АС - Смолян е формулирал заключение, че актът не е съобразен с материалния закон, т.к. според цитираното предписание на чл. 82, ал. 1, т. 6 от Общите условия (ОУ) към АДПБФП недопустимостта е обусловена от липса на доказателства за реално изпълнение на СМР, а в случая от представените КСС и Констативен протокол се установява обратното. Допълнително решаващият състав е посочил, че според приложимия акт по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, а именно - Постановление 189 на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 2020 г., обн., ДВ, бр. 61 от 5.08.2016 г., в сила от 5.08.2016 г. (ПМС 189/2016 г.) прагът на допустимите непредвидени разходи е до 10% от общите допустими разходи за СМР, а в случая той не е превишен. Анализирайки понятието за непредвидени разходи, съдържащо се в Указания за изпълнение на договори за безвъзмездна финансова помощ, съдът е извел извод, че РУО не е мотивирал тезата си за неприемане на представената от бенефициера обосновка, още повече че в представената строителна документация, относима към преработката по чл. 154 ЗУТ, се съдържат конкретните причини, наложили допълнителните СМР. В обобщение е приел за недоказано твърдението за недопустимост на разходите в контекста на основанието по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ. По изложените съображения АС - Смолян е отменил решението на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. за отказ от верификация на разходи, предявени с искане за окончателно плащане 4 по АДБФП BG16 RFOP001-1.022-0005-C04/30.12.2020 г., в размер на 119 568, 44 лева без ДДС, респ. 143 482, 13 лева с ДДС. Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт и спазването на законоустановената процедура, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорна е правната интерпретация на установените от съда факти в контекста на упражненото от административния орган властническо правомощие, а в контекста на развитите от АС Смолян съображения, като дискусионен въпрос се очертава и спазването на законоустановената форма, по-специално посочването на съответните фактически и правни основания съгласно предписанието на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Изискването за мотивираност на административния акт е едно от съществените условия за неговата законосъобразност. Ролята на въведеното като задължителен реквизит на писмения административен акт в чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК описание на фактическите и правните основания за издаването му е да разкрие действителната воля на административния орган да упражни съответната разпоредителна власт. Липсата на посочения елемент, вкл. само на фактическите или само на правните основания, винаги е съществен порок на волеизявлението, т.к. не само накърнява възможността на засегнатите субекти да опровергаят неблагоприятните за тях крайни изводи, а и изначално възпрепятства осъществяването на дължимия съдебен контрол в обхвата по чл. 168 АПК. В случая, видно от съдържанието на атакувания индивидуален административен акт, формално присъстват фактически основания за постановяването му. Същите обаче не са достатъчни, за да мотивират тезата за недопустимост на заявените за верификация разходи по сключения от Община Смолян АДПБФП, а това прави волеизявлението необосновано на собствено основание. От правна страна административният орган се е позовал на разпоредбата на чл. 82, ал. 1, т. 6 ОУ към АДПБФП и на нормативното предписание на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, както и на правило, регламентиращо дефиниция за непредвидени разходи със следното съдържание: "Непредвидени разходи за строителни и монтажни работи са разходите, свързани с увеличаване на заложени количества строителни и монтажни работи и/или добавяне на нови количества или видове строителни и монтажни работи, които към момента на разработване и одобряване на технически или работен инвестиционен проект обективно не са могли да бъдат предвидени, но при изпълнение на дейностите са обективно необходими за въвеждане на обекта в експлоатация. Разходите, които биха могли да бъдат верифицирани като непредвидени, следва да отговарят на условията за допустимост на разходите по процедурата, в рамките на която е сключен договорът". Преди всичко следва да се посочи, че необозначеното предписание, което административният орган е цитирал единствено по съдържание не може да послужи за упражняване на процесната разпоредителна власт. Съдът няма възможност да допълва съдържанието на административния акт чрез предположения коя норма е обсъдената в него, а само проверява дали са налице предпоставките на изрично изписаните от органа правни квалификации. В случая това не е сторено, а възпроизвеждането на текста на хипотетично приложима разпоредба не е достатъчно, затова и фактите не могат да се обсъждат с оглед очертаната дефиниция за непредвидени разходи. Нормата на чл. 82, ал. 1, т. 6 ОУ към АДПБФП предвижда възможността на УО на ОПРР да извършва проверка (верификация) на декларираните разходи в искане за междинно и окончателно плащане, включваща документална проверка на разходи, на изпълнени дейности от проекта и на процедури за възлагане на обществени поръчки, и по преценка проверка на място на изпълнението на дейността, като в това правомощие е включена преценката дали са представени доказателства за реалното изпълнение на всяка дейност, за която е платен разходът. Разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, от своя страна, въвежда условие за допустимост на разходите, според което последните следва да попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 с.з. и в одобрения проект категории разходи. Същевременно, от развитите в акта съображения става ясно, че мотивът на административния орган да възприеме тезата за недопустимост на разходите е свързан с липсата на обосновка, която да доказва, че процесните СМР отговарят на хипотезата за непредвидени разходи, а именно че към момента на разработване и одобряване на технически или инвестиционен проект обективно не са могли да бъдат предвидени. Първо, аргументът на РУО е сведен до бланкетно и неподкрепено с доказателства или каквито и да е фактически установявания отричане непредвидимостта на съответните СМР. Подобно становище обаче предполага по-нататъшна конкретизация, т.к. административният орган е този, който не само има задължението да издаде акта едва след като е изяснил всички факти и обстоятелства по случая (Вж.: чл. 35 АПК), но и следва да установи положителния юридически факт, който твърди, а именно че визираните дейности са могли да бъдат предвидени. След като не го е сторил, е издал незаконосъобразен индивидуален административен акт в разглежданата част, който подлежи на отмяна, т.к. не отговаря на изискването, закрепено в чл. 146, т. 3 АПК, за съответствие с материалния закон. В горния смисъл е и постановеното по повод спор за законосъобразността на предходно решение при почти идентични факти Решение 9212/03.10.2023 г. по адм. дело 4509/2023 г. по описа на Върховния административен съд, VII о. И на второ място, липсва каквато и да е корелация между единственото правно основание в административния акт чл. 82, ал. 1, т. 6 ОУ към АДПБФП, в контекста на условието по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, според което недопустимостта е обусловена от недоказано реално изпълнение на съответната дейност, за която е платен разходът, и изложените фактически обстоятелства, свързани с липса на предвидимост на извършените СМР. Подобен порок при формулирането на разпоредителната власт създава неяснота, която не само пряко засяга възможността на адресата да осигури в пълна степен защитата си, но и препятства съда да осъществи дължимия съдебен контрол, затова и съставлява достатъчно основание за отмяна на административния акт. По изложените съображения, като е отменил оспореното решение на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., първоинстанционният съд е постановил правилно съдебно решение, което следва да се остави в сила. В отговор на довода за необоснованост на обжалваното решение, касационната инстанция следва да посочи, че първоинстанционният съд е приел и анализирал доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано. Оплакването на касатора за допуснати от първостепенния съд съществени нарушения за съдопроизводствените правила, също е неоснователно. Съдът е изследвал всички спорни въпроси и се е произнесъл по предмета на делото в обхвата по чл. 168 АПК. Поради липсата на други изложени във връзка с твърдението за наличие на порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК доводи и с оглед обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция не дължи произнасяне по него. При този изход на спора претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, като на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, МРРБ администрацията, в която се намира понастоящем административният орган, издател на атакуваното пред АС Смолян волеизявление, следва да бъде осъдена да заплати на Община Смолян, разноски за настоящото производство в размер на 9 700 лева. Неоснователно е направеното възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение. Заплатеното възнаграждение от 9 700 лв. е в размер под минималния, установен в чл. 7, ал. 2, т. 5 от Наредба 1 от 09.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа (Загл. изм. - ДВ, бр. 143 от 2025 г.), в съответствие е с изискванията на чл. 36 от Закона за адвокатурата, предвид вида на правния спор, обема на извършената юридическа работа и фактическата сложност на делото, поради което е справедливо и обосновано с оглед тълкуването на СЕС по дело С-438/22 г. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, пр. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение