Решение № 13037 от 31.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11224/2016 г.

Решение № 13037 от 31.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11224/2016 г., V о., докладчик съдията Любомир Гайдов Производство по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на кмета на община С., срещу Решение № 1443/28.07.2016 г., постановено по адм. д. № 438/2016 г., по описа на Административен съд Б., с което е отменена по жалба на Р. К. Н. заповед № 87/29.01.2016 г. издадена от кмета на община С. В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли за отмяна на решението и претендира разноски за които представя списък. Ответникът - Р. К. Н., редовно уведомена, не се явява в съдебно заседание, чрез процесуалния си представител адв. Моллова, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение, че оспореното решение е правилно. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Жалбата на Р. Н. е била подадена срещу заповед № 87/29.01.2016 г. на кмета на община С., с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено на служебното й правоотношение на длъжност началник отдел "Общински горски територии" в Дирекция "Специализирана администрация" в община С., с ранг V младши. Със заповед № 643/05.11.2015 г. Р. Н. е назначена на длъжността началник отдел "Общински горски територии", считано от 05.11.2015 г. Съгласно поименно щатно разписание на длъжностите в община С., действало към 09.11.2015 г. в отдел "Общински горски територии" е имало само една длъжност и тя е на началник отдела, заемана от ответницата по касация. От 14.01.2016 г. е влязло в сила ново длъжностно щатно разписание в община С., според което отдел "Общински горски територии" е обединена с отдел "Местни данъци и такси" в Дирекция "Общински горски територии и местни приходи" с общо 20 щатни бройки. Била е съкратена длъжността на Недкова, което е основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл вр. чл. 108, ал. 1 от ЗДСл за прекратяване на служебното й правоотношение. С обжалваното решение първоинстанционният съд е уважил жалбата и е отменил заповедта. За да постанови този резултат е приел, че актът е издаден от компетентен орган, в съответствие с изискванията за форма, но противоречи на чл. 6 от АПК и на основните принципи за стабилност и предвидимост на служебното правоотношение и е в несъответствие с материалноправната разпоредба на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Съдът е приел, че не е налице реално съкращение на длъжността на Недкова, тъй като макар и тя да не съществува като наименование в новото длъжностно щатно разписание, утвърдено от 14.01.2016 г., присъщите за длъжността функции са запазени изцяло и те са част от задълженията на директора на дирекция "Общински горски територии и местни приходи" според новото длъжностно разписание. Съдът е приел също, че с новото разписание са разкрити нови бройки на служители (2 броя ръководител участък, 1 брой главен лесничей, 1 брой оператор въвеждане на данни, 1 брой технически сътрудник, 10 бройки горски стражар - всички вакантни) чиято длъжностна функция изисква да се занимаят с функции по управление и ползване на горския фонд и съвпадат с функциите на съкратената длъжност на ответницата по касация. С оглед на това съдът е приел, че не е налице реално съкращение на щата. Приел е, че формалното утвърждаване на новото длъжностно разписание и извършеното възоснова на него прекратяване на служебното правоотношение с лицето, при наличие на незаети щатни бройки в отдела съгласно новото щатно разписание, не постигат целите за справедливост и добросъвестност и реално оптимизиране на работата в община С.. Настоящият състав не споделя правните изводи, изложени от първоинстанционния съд в обжалвания съдебен акт. В утвърденото разписание от 14.01.2016 г. на община С., не фигурира длъжността на Р. Н. - и като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания, макар някои от функциите да продължават да се изпълняват от други длъжности в новосъздадения отдел "Общински горски територии и местни данъци и такси". Основният спор между страните е дали има действително съкращаване на заеманата от служителката длъжност. Според легалната дефиниция на понятието "длъжност в администрацията", това е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдена с длъжностна характеристика. Основните белези на "длъжност в администрацията" са: нормативно определена позиция от една страна, и изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика, от друга. В конкретния случай, предвид фактическата обстановка по делото, първоинстанционният състав неправилно е приел, че няма действително съкращаване на длъжността на Р. Н. по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Длъжността "началник отдел" "Общински горски територии" е отпаднала като нормативно определена позиция от новото щатно разписание, което е в сила от 14.01.2016 г. Длъжността е заличена и като система от функции, задачи и задължения, както и звеното, в което същата е упражнявана. Касационният състав не приема становището на първоинстанционния съд, че има идентичност или почти пълно сходство между длъжностните характеристики на длъжността "началник отдел" на закрития отдел "Общински горски територии" и на "директор" на новосъздадения отдел "Общински горски територии и местни приходи". След извършена преценка на събраните доказателства може да се направи извода, че по новото длъжностно разписание е налице реално съкращаване на длъжността, изразяващо се в заличаване на длъжността на Недкова в резултат на закриване на отдел "Общински горски територии" при община С. Съкращаване на длъжността има не само в случаите на премахване на присъщите й функции. В трайната съдебната практика е възприето, че при назначаване в конкретно звено е без значение фактът, че при извършеното преструктуриране щатните бройки в друго регионално звено са увеличени. С включването му в заповедта за назначаване мястото на работа е станало елемент от длъжността като нормативно определена позиция. В акта за назначението е посочена местоработата на служителя - "началник отдел" "Общински горски територии" в Дирекция "Специализирана администрация" в община С.. Когато местоработата е определена, тя е съществен елемент от служебното правоотношение. Съкращаването е реално, тъй като освен длъжността й, е съкратено и звеното, в което работи Н.а, т. е. налице е реално намаление в длъжностното щатно разписание по местоработата на лицето. Извършването на подбор е въпрос на целесъобразност и има отношение единствено към оптимизиране на изпълнението на служебната дейност. При необявени предварителни критерии за подбор органът по назначаването има неподлежаща на съдебен контрол оперативна самостоятелност да подбере служителите, които да останат на работа. На основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл при съкращаване на длъжността органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие. В съдебната практика се приема, че реално съкращаване е налице и в случаите, когато длъжността е запазена като наименование или като система от функции, но щатните бройки за нея са намалени. В рамките на притежаваната компетентност административният орган може да извърши реорганизация в управляваната от него администрация, като оптимизира числеността на служителите съобразно изменената структура. В разглеждания случай длъжността "началник отдел" "Общински горски територии" в дирекция "Специализирана администрация" при община С. е престанала да съществува по измененото длъжностно разписание, в сила от 14.01.2016 г., макар някои от функциите на длъжността да се изпълняват от длъжности в новосъздадения отдел. Извършеното действително съкращаване е основано на протоколно решение № 4 от 22.12.2015 г. по т. 14 на Общински съвет С. за одобряване на нова структура и численост на общинската администрация и дейностите към нея считано от 01.01.2016 г. Това решение на ОбС и приетото с него изменение на длъжностното разписание не подлежи на инцидентен съдебен контрол за законосъобразност в производството по оспорване на индивидуалния административен акт за прекратяване на служебното правоотношение. Издадената заповед е мотивирана както с фактическо основание (съкращаване на длъжността), така и с правно основание (чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.). Законът за държавния служител не въвежда задължение за мотивиране на заповедта, а нормите на Кодекса на труда са неприложими при наличие на специална правна уредба на служебните правоотношения. Преценката кои от държавните служители на една и съща длъжност ще останат и кои ще бъдат съкратени е изцяло в рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност. В първоинстанционното решение са наведени твърдения, но не са посочени конкретни фактически обстоятелства, насочващи към извод, че органът по назначаването е упражнил превратно властническите си правомощия и при еднакви условия е третирал жалбоподателя по-неблагоприятно поради прилагането на нерегулирани от закона критерии или практики. Не са приети и вътрешни правила, задължаващи органа по назначаването да извърши подбор по определен ред и критерии. В този смисъл е установената съдебна практика - напр. решение № 5298 от 27.04.2017 г. по адм. дело № 10267/2016 на ВАС, V отделение; решение № 6644 от 29.05.2017 г. по адм. д. № 10341/2016 г., ВАС, V отделение. С акта за назначаване Недкова е била назначена на определено място на работа като началник отдел (чл. 11, ал. 3 от ЗДСл). Увеличаването на щатните бройки и създаване на нови длъжности в други структури на общината е неотносимо съм факта на реално съкращаване на длъжността в административното звено, в което служителят е изпълнявал длъжността. Преназначаването и преместването на държавния служител в друга администрация е допустимо като възможност в хипотезите, уредени в глава четвърта "Изменение на служебното правотношение" от ЗДСл, сред които не е съкращаване на заеманата длъжност. Също така в ЗДСл липсва задължение за органа по назначаване да предлага друга длъжност на съкратените държавни служители или да извършва подбор. Според първоинстанционния съдебен състав длъжността на Н. съществува и се изпълнява и след издаването на административния акт, тъй като е налице единствено промяна в структурата на конкретната администрация и на наименованието на дирекцията, т. е. има трансформация на длъжността, но не и нейното действително съкращаване. Този извод е неправилен. Действително, само заличаването на дадена длъжност като наименование и нормативно установена позиция от щатното разписание на съответната администрация не е достатъчно основание да се приеме, че е налице нейното съкращаване. В случая, освен заличаването на длъжността като наименование, е премахнато и звеното от администрацията, в което е работела Недкова, като задълженията на това звено на администрацията са били премахнати и функциите, задачите и задълженията, изпълнявани от съкратената длъжност. В случая, не е запазена длъжността "началник отдел" на отдел "Общински горски територии", която да съответства като система от функции и задължения на длъжността, която е заемала Недкова. Новосъздадените длъжности свързани с дейности по управление и опазване на горите, макар да имат сходен предмет, също не се припокриват по задължения и функции с длъжностната характеристика на длъжността изпълнявана от ответницата по касация. Преценката на установените по делото факти подкрепя извода за реално съкращаване по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, в резултат от което щатната бройка за конкретната длъжност е заличена като единство от нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Не са налице данни за упражняване на дискреционното правомощие за преструктуриране на управляваната администрация в нарушение на принципа на съразмерност, установен в административния процес с чл. 6, ал. 1 - 5 от АПК. Административният орган правилно е приложил разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Изложеното налага отмяната на обжалваното решение като постановено при наличие на визираните в касационната жалба отменителни касационни основания и вместо него отхърля жалбата срещу процесната заповед № 87/29.01.2016 г. на кмета на община С. При този изход на спора, следва да бъде уважена претенцията на касатора, за присъждане на съдебно-деловодни разноски за настоящата инстанция съгласно представен списък по чл. 80 ГПК в размер на общо 775 лева, от които 25 държавна такса за касационна жалба и 750 лева за адвокатско възнаграждение. По изложените съображения Върховният административен съд, състав на Пето отделение