Решение № 709 от 20.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 5982/2019 г.

Решение № 709 от 20.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 5982/2019 г., III о., докладчик председателят Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по касационната жалба на Община Благоевград и по касационните жалби на председателя на Комисията по чл. 23 от Закона за народните читалища при община Благоевград, както и от Народно читалище "Никола Йонков Вапцаров 1866", Народно читалище "Георги Измирлиев-1939", Народно читалище "Смилен Сейменски-1929", Народно читалище "Владимир Башев-1922", Народно читалище Иван Чаушки -1934", Народно читалище "Изгрев-1946" и Народно читалище "Яне Сандански-1946" против решение № 260 от 11.02.2019 г., постановено по адм. д. № 399 по описа за 2018 г. на Административен съд – Благоевград. Релевират оплаквания за неговата недопустимост, като постановено по недопустима по см. на чл. 159, т. 1 АПК жалба и неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила, с оглед конституиране на ненадлежен ответник в производството и необоснованост- основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Иска се обезсилване на решението, респ. неговата отмяна. Ответниците по касационната жалба – Народно читалище "Вирутален свят-15.11.2004 г.", Народно читалище "Арсени Костенцев 1980", Народно читалище "Съзнание-1944" и Народно читалище "Европа-2014" не изразяват становище по касационните жалби. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за допустимост на обжалваното съдебно решение и за неговата правилност. Излагат се подробни аргументи относно качеството на обжалваното решение на Комисията по чл. 23 ЗНЧ като индивидуален административен акт по см. на чл. 21, ал. 1 АПК, което обуславя неговата обжалваемост по съдебен ред и процесуалното качество на комисията като ответник по направеното оспорване. Моли решението на АС – Благоевград да се остави в сила. Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211 АПК от надлежни страни в проведеното пред Административен съд – Благоевград съдебно производство, поради което са допустими за разглеждане по същество, но са неоснователни. Производството пред АС – Благоевград е било образувано по жалба на Народно читалище "Европа-2014" решение за определяне на "Вътрешни правила за разпределяне на годишната субсидия за народните читалища" за разпределение на държавна и общинска субсидия за 2018 г. на народните читалища от община Благоевград, прието от Комисията по чл. 23 от ЗНЧ, натоварена да извършва разпределение на годишната субсидия за народните читалище на територията на община Благоевград, обективирано в Протокол от 25.04.2018 г. с обжалвания съдебен акт, съдът е оставил без разглеждане жалбата в частта насочена срещу приетото решение, с което а "Вътрешни правила за разпределяне на годишната субсидия за народните читалища в община Благоевград" на осн. чл. - 159, т. 1 АПК, като е счетено, че решението на комисията в тази част не носи белезите на индивидуален административен акт. С решението си АС – Благоевград се е произнесъл по същество по жалбата на Народно читалище "Европа-2014" срещу решението за разпределение на държавна и общинска субсидия за 2018 г. на народните читалища от община Благоевград, прието от Комисията по чл. 23 от ЗНЧ, като е прогласил неговата нищожност. Съдът е приел, че решението в тази част представлява индивидуален административен акт, подлежащ на съдебно оспорване и контрол за законосъобразност - прието е от административен орган по смисъла на § 1, т. 1, пр. 2 от ДР на АПК, овластен с административни правомощия по силата на чл. 23 от ЗНЧ и Заповед № 579/18.04.18 г. на Заместник кмета на община Благоевград, и има за последица създаване на права и задължения за неговите адресати. Разпоредените с решението последици засягат имуществените права на оспорващото народно читалище. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. Обоснована и правилна е преценката на административния съд за обжалваемост на решението на комисията, определена по реда на чл. 23 ЗНЧ, с което се извършва разпределение на годишната субсидия за 2018 г. между читалищата на територията на община Благоевград. Съгласно чл. 23 ЗНЧ предвидените по държавния и общинския бюджет средства за читалищна дейност се разпределят между читалищата от комисия с участието на представител на съответната община, на всяко читалище от общината и се предоставят на читалищата за самостоятелно управление. Според чл. 2 ЗНЧ народните читалища са традиционни самоуправляващи се български културно-просветни сдружения в населените места, които изпълняват и държавни културно-просветни задачи. В тяхната дейност могат да участват всички физически лица без оглед на ограничения на възраст и пол, политически и религиозни възгледи и етническо самосъзнание. Читалищата са юридически лица с нестопанска цел. От гледна точка на тяхното законово устройство, народните читалища представляват организации по см. на § 1, т. 2 ДР на АПК, поради което могат да бъдат адресати на административни права и задължения, т. е. налице възможност за упражняване на административна правосубектност. В материалните правоотношения, които възникват на осн. чл. 23 ЗНЧ, последните участват като страни, носители на административни права - право на участие в комисията по чл. 23 ЗНЧ, право на глас при разпределяне на субсидията, право на самостоятелно управление на получените по този ред средства. Материалните правоотношения, възникнали по този ред не могат де определят като гражданскоправни, те имат публичноправен характер и са административни по своето естество, доколкото, както правилно се приема в обжалваното решение, законосъобразното упражняване на правомощията по чл. 23 от страна на правните субекти, посочени в закона има отражение върху имуществените права на читалищата, които са свързани с техните културно - просветни задачи, определени от закона като държавни /чл. 2 ЗНЧ/. Правилно съдът е приел, че обжалваното решение по своята правна същност представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. То е прието от административен орган по смисъла на § 1, т. 1, пр. 2 от ДР на АПК, овластен с административни правомощия по силата на чл. 23 от ЗНЧ и Заповед № 579/18.04.18 г. на Заместник кмета на община Благоевград и има за последица създаване на права и задължения за неговите адресати. Решението не е от категорията актове, изключени изрично със закон от съдебен контрол за законосъобразност, следователно за него намират приложение нормите на АПК, вкл. и разпоредбите относно оспорването по съдебен ред на индивидуалните административни актове. Административният съд правилно е приложил разпоредбата на чл. 170, ал. 1 АПК установяваща тежестта на доказване в процеса. Съгласно същата административният орган и лицата за които оспореният акт е благоприятен трябва да установят съществуването на фактическите основания, посочени в него и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Административният орган следва да докаже спазването на изискването за задължителен според закона състав на комисията, колко и кои поименно са участниците по закон в този орган, както и обстоятелството че всички те в заседанието на комисията и в приемане на решението. Органът следва да установи и че съдържанието на приетото решение съответства императивната норма на чл. 23 ЗНЧ – да разпредели общинската субсидия между всички читалища в общината. Приемане на решение от орган, чийто състав не отговаря на законовото изискване да включва всички читалища на общината, сочи на незаконен състав на органа, а решение, чийто диспозитив не съответства на изискването на чл. 23 ЗНЧ, указва, че органът не е упражнил изричното си законово си правомощие. Органът по чл. 23 ЗНЧ не разполага с друго правомощие освен да извърши разпределение на общинската или държавната субсидия между всички читалища в общината и конкретното решение трябва да съответства изцяло на законовото изискване. В двете хипотези актът следва да се счита за нищожен и не може да породи посочените в закона правни последици. Отделно от това, за нищожен се приема акт, който не обективира ясно волята на компетентния орган, същата не може да бъде установена дори и чрез тълкуване или акт, който е неизпълним. Правилна е преценката на съда, че решението на комисията по чл. 23 ЗНЧ страда от пороци, водещи до неговата нищожност в няколко насоки. Съдът правилно е преценил, че пороците са засегнали състава на органа. Видно от съдържанието на заповедта за конституиране на органа, членовете на комисията по закон не са посочени поименно и изчерпателно. В цялата преписка, съпътстваща приемане на обжалваното решение не се съдържат данни колко народни читалища общо са регистрирани на територията на община Благоевград и кои са те поименно, съобразно тяхната регистрация по ЗНЧ. Обжалваното решение не би било засегнато от посочения порок, ако от съдържанието му по безспорен начин се установява, че в заседанието и при вземане на решение са участвали всички читалища, регистрирани на територията на общината, а също така - как е било осъществено тяхното представителство в заседанието на комисията, доколкото органната структура на читалищата и правомощията между органите е разпределена със закон. Необходимостта от конкретно изброяване на всички участващи в разпределението на субсидията от общинския бюджет средства следва от императивното правило на чл. 23, ал. 1, в което изрично се изисква участие на всяко едно от читалищата на територията на общината. Общата формулировка за включване в състава на комисията по чл. 23 ЗНЧ в заповед № 579/18.04.2018 г.: "и по един представител на читалищата на територията на общината...", не доказва изпълнение на изискването на закона, доколкото законът изисква участие на "всяко читалище". Самите читалища не са абстрактни правни субекти, те са юридически лица с нестопанска цел, възникват в правния мир чрез регистрация, имат наименования, седалища и органи, публично известни от регистъра. Процедурата по чл. 23 ЗНЧ не може да бъде проведена без участие на всяко едно от читалища от общината. Неучастието на един член по закон, имащ право на глас и право на управление на средства от общинския бюджет, само по себе си е основание за недействителност на решението на комисията. От проведеното съдебно заседание пред АС – Благоевград, по-точно от конституираните от съда страни като заинтересовани такива, става ясно, че фактически в заседанието на комисията не са взели участие две от читалищ ата – НЧ "Виртуален свят" и НЧ "Иван Чаушки 1934". Не се установяват и доказват причините, поради което същите не са взели участие и редовно уведомени ли са били за това. От пороци са засегнати начинът на свикване на органа по чл. 23 ЗНЧ, като в преписката липсват доказателства за начина на призоваване за участие и свикване на заседание на органа. Въпреки воденето на протокол, не е отразена поименната проверка за задължително участие на всички членове, имащи право на това по закон, както и проверката за представителство по закон на членовете в провеждането на заседанието. Доколкото комисията по чл. 23 ЗНЧ по своята същност е колективен административен орган, то нейните заседания се провеждат при изискуем кворум, а за вземане на решение е необходимо съответното мнозинство. В обжалваното протоколно решение не е посочен нито кворумът за редовно заседание на органа, нито необходимото за вземане на решение мнозинство, за да се прецени дали решенията са валидно приети. Правилно съдът е преценил и че решението не отразява по същество предложенията на участниците, разискванията по тях. Обосновано се приема от административния съд, че окончателното решение, с което е завършило заседанието на комисията, предмет на съдебното обжалване е немотивирано, като мотиви не се откриват нито в придружаващите акта документи, нито се съдържат в самото обжалвано решение. Това са пороци, които сочат на нарушение на изискванията за процедура и наличието им води до незаконосъобразност на приетото решение. За валидността на оспореното решение на комисията по чл. 23 ЗНЧ от съществено значение е ясно изразеното волеизявление, което, за да има правните последици, които законът свързва с него, следва да е ясно изразено и изпълняемо. Правилно е прието, че от съдържанието на приетото решение, така както е формулирано, възложеното със закон правомощие - разпределение на средствата от общинския бюджет средства между всички читалища на територията на община Благоевград, не може да бъде определено, респ. не може да бъде изпълнено. Вместо разпределение на средствата от общинския бюджет между всички читалища на територията на община Благоевград, комисията е приела решение, с което е приела предложението на едно от читалищата. Какъв е начинът на разпределение на средствата от общинския бюджет и какви суми се предоставят за самостоятелно управление на всяко едно от читалищата не е посочено в решението, прието на 25.04.2018 г., нито в съпътстващите го документи. От това обстоятелство следва да се направи извод, че решението не съответства на правомощието, с което този орган е натоварен по закон. С оглед на изложеното, настоящата инстанция намира, че обжалваното решение № 260 от 11.02.2018 г., постановено по адм. д. № 399 по описа за 2018 г. на Административен съд – Благоевград е правилно и следва да се остави в сила. Водим от изложеното, Върховният административен съд