Решение № 11216 от 11.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8677/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на ОП "Региони в растеж" 2014-2020 (ОПРР), чрез юрк. Иванова срещу решение 18021 от 27.05.2025 година на Административен съд София-град по адм.д. 9507/2024 година, с което е отменено негово Решение РД-02-14-1602/03.09.2024 г. С последното на Министерство на здравеопазването е определена финансова корекция, представляваща 25 % от допустимите разходи по сключен договор BG16RFOP001-4.001-0001-C01-S-004(РД-11-560)/11.11.2020 г. с изпълнител Кооперация Синвекс и Допълнително споразумение 1 с РД-11- 713/11.12.2023 г. (BG 16RFOPOO1-4.001-0001-С01-S004-A1). Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 АПК допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Съдът не анализирал фактите по спора във връзка с възраженията на страните. Изводите му били повърхностни и не почивали на конкретни фактически и правни установявания. Като излага фактите относно строително-монтажните работи СМР в двата обекта, предмет на ОП 3, ФСМП Гурково и ФСМП Гълъбово, прави извод за незаконосъобразно изменение на договора за възлагане на обществената поръчка в хипотеза на чл. 116, ал.1, т.3 от Закона за обществените поръчки (ЗОП). Строително-монтажните работи за обект ФСМП Гурково били предадени на 23.12.2022 година от строителя на възложителя с подписване без забележки на Констативен Акт обр. 15 от Наредба 3 за съставяне на актове и протоколи по време на строителството. Строително-монтажните работи за обект ФСМП Гълъбово били предадени на 20.03.2023 година от строителя на възложителя с подписване без забележки на Констативен Акт обр. 15 от Наредба 3 за съставяне на актове и протоколи по време на строителството. Изменението на договора било инициирано от изпълнителя Кооперация Синвекс с писмо 26-00-1836 от 29.08.2023 година, като необходимостта от увеличение на цената възникнала 8 месеца/и съответно 5 месеца за всеки от обектите след като същите били предадени на възложителя. Не отрича покачването на цените в резултат от инфлацията, но заявява, че индексацията трябвало да се направи до окончателното приключване на СМР-тата с предаването им с акт обр.15. Прави извод за самоцелно постигнато увеличение на цената. Като анализира дейностите по договора за всеки от обектите по дати и периоди, твърди, че увеличението на цените на материалите/услугите към 2022 година не може да влияе на вече изпълнени дейности през 2021 година. Дейностите извършени и приети през 2022 година били незначителни спрямо офертираната по договора цена на материали към 2022 година. Представените от изпълнителя актуални анализни цени на основни СМР по КСС с копия от ценови оферти през 2022 година не следвало да бъдат кредитирани, тъй като не представлявали разходоориентирани документи удостоверяващи промяна в цените на материалите 2021-ва 2022-ра година. Като обосновава липсата на предпоставка за увеличаване на стойността на договора, очертава елементите на нарушение на ЗОП, съставляващо нередност по т.23 а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ - има промени в договора, които не са в съответствие с чл. 116, ал. 1 от ЗОП. Прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който да се отхвърли жалбата на Министерство на здравеопазването срещу Решение РД-02-14-1602/03.09.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на ОП "Региони в растеж" 2014-2020 (ОПРР); евентуално претендира връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на АССГ. Претендира разноски за две съдебни инстанции.

Ответникът, Министерството на здравеопазването, чрез юрк. Хлебарова оспорва касационната жалба като неоснователна.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка касационният състав на ВАС приема, че касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал.1 АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред АССГ е образувано по жалба на Министерство на здравеопазването срещу Решение РД-02-14-1602/03.09.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на ОП "Региони в растеж" 2014-2020 (ОПРР), с което му е определена финансова корекция представляваща 25 % от допустимите разходи по сключен договор BG16RFOP001-4.001-0001-C01-S-004 (РД-11-560) /11.11.2020 г. с изпълнител Кооперация Синвекс на стойност 1 169 134,07 лв. без ДДС, с предмет Извършване на строително - монтажни работи за нуждите на ЦСМП - Стара Загора, ФСМП - Гълъбово, ФСМП - Раднево, ФСМП - Мъглиж и ФСМП - Гурково и Допълнително споразумение 1 с РД-11- 713/11.12.2023 г. (BG 16RFOPOO1-4.001-0001-С01-S004-A1). За да отмени оспорения административен акт, съдът е приел, че същият е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Според първоинстанционния съд, в конкретния случай, индексация на стойността на посоченият договор BG16RFOP001-4.001-0001-C01-S-004 (РД-11-560) /11.11.2020 г. с изпълнител Кооперация Синвекс с предмет Извършване на строително - монтажни работи за нуждите на ЦСМП - Стара Загора, ФСМП - Гълъбово, ФСМП - Раднево, ФСМП - Мъглиж и ФСМП - Гурково, изменен с допълнително споразумение РД-11-713/11.12.2023 г. е извършена на база процедурата, определена в Постановление 290 от 27 септември 2022 г. за приемане на Методика за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация. В Министерството на здравеопазването е регистрирано писмо 26-00-179/12.01.2022 г., с което Министерството се информира за трудностите в изпълнението на поетите задължения по договора, поради значителното оскъпяване на строителните материали и инфлационните процеси в страната. Изпълнителят е отправил повторно искане за извършване на индексация на стойността на договора му с писмо 26-00-1836/29.08.2023 г. Процедурата по индексация е извършена в съответствие с изискванията на ПМС 290 от 2022 г. За законосъобразното определяне на тримесечието, в което са приети дейностите по договора, правилно е взета датата на подписване на акт образец 15. Съгласно условията за приемане на работата по договор BG16RFOP001-4.001-0001-C01-S-004 (РД-11-560) /11.11.2020 г. не се предвижда междинно актуване на изпълнените СМР. Поради тази причина, датата за определяне на процента на индексацията е датата, на която е подписан Акт образец 15. В действащата към онзи момент Методика за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация никъде не е заложено изискване за период, в който може да се иска от изпълнителя или одобри от възложителя индексиране на стойността на даден договор. В посочената Методика няма изискване, съгласно което за доказване на инфлацията да се използват разходооправдателни документи, издадени за конкретния договор или конкретен обект от договора, за който се иска индексация. Министерството на здравеопазването, е изпълнило нормативното си задължение, преди приемане на искането за индексация на стойността на извършените дейности, да изиска от Изпълнителя да предостави документи, доказващи повишаването на цените, които са приложени към преписката. В този смисъл, АССГ приема, че констатацията за нарушение чл. 116, ал. 1, т. 3 от ЗОП, е неправилна и необоснована.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал.2 АПК касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

По възражението на касатора за допуснати от АССГ съществени процесуални нарушения, съставът на ВАС приема същото за основателно, при следните изводи от правна страна:

Предмет на контрол за законосъобразност пред АССГ е Решение РД-02-14-1602/03.09.2024 г., на ръководителя на Управляващия орган (УО) на ОП "Региони в растеж" 2014-2020, с което на Министерство на здравеопазването е определена финансова корекция представляваща 25 % по сключен договор BG16RFOP001-4.001-0001-C01-S-004 (РД-11-560) /11.11.2020 г. с изпълнител Кооперация Синвекс с предмет Извършване на строително - монтажни работи за нуждите на ЦСМП - Стара Загора, ФСМП - Гълъбово, ФСМП - Раднево, ФСМП - Мъглиж и ФСМП - Гурково и Допълнително споразумение 1 с РД-11- 713/11.12.2023 г. (BG 16RFOPOO1-4.001-0001-С01-S004-A1). Констатацията е за незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка в нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 3 от ЗОП. Нередността е класифицирана, като такава по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ - има промени в договора, които не са в съответствие с чл. 116, ал. 1 от ЗОП.

Страните не спорят, че Министерството на здравеопазването е бенефициер по проект Подкрепа за развитие на системата за спешна медицинска помощ по ОПРР 2014-2020. Проведена е открита процедура по възлагане на обществена поръчка по реда на ЗОП с предмет: Извършване на строително-монтажни работи за нуждите на извънболничните структури на спешната помощ на територията на Югоизточен район за планиране в изпълнение на проект Подкрепа за развитие на системата за спешна медицинска помощ по ОПРР 2014-2020 с 8 бр. обособени позиции. Контролът обхваща обособена позиция 3, в резултат на която е сключен договор BG16RFOPOO 1-4.001-0001-С01-S-004 (РД-11-560) /11.11.2020 г. с изпълнител КООПЕРАЦИЯ СИНВЕКС на стойност 1 169 134,07 лв. без ДДС, с предмет Извършване на строително - монтажни работи за нуждите на ЦСМП - Стара Загора, ФСМП - Гълъбово, ФСМП - Раднево, ФСМП-Мъглиж и ФСМП - Гурково и се твърди подписано между страните Допълнително споразумение 1 с РД-11-713/11.12.2023 г. (BG16RFOPOO1-4.001-0001-С01-S004-A1).

Във връзка с наведените касационни основания съставът на ВАС приема, че АССГ не е събрал всички относими и необходими за изясняване на спора доказателства по делото, като в решението си не е установил и относимите за решаване на спора факти:

Спорът поставен пред касационната инстанция се състои в това: Осъществено ли е от Министерството на здравеопазването нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 3 от ЗОП, което да осъществява нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности?

РУО приема, че с Допълнително споразумение РД-11-713/11.12.2023 г. на основание чл. 116, ал.1, т. 3 във вр. с чл. 117а от ЗОП страните незаконосъобразно се съгласяват на увеличение на цената на процесния договор по отношение на извършените строително-монтажни работи за обекти ФСМП Гурково и ФСМП Гълъбово.

Изводите му са базирани на това, че:

1.Строително-монтажните работи за обект ФСМП - Гурково са предадени на 23.12.2022 г. от строителя на възложителя с подписване без забележки на Констативен Акт обр. 15 от Наредба 3 за съставяне на актове и протоколи по време на строителството.

2.Строително-монтажните работи за обект ФСМП - Гълъбово са предадени на 20.03.2023 г. от строителя на възложителя с подписване без забележки на Констативен Акт обр. 15 от Наредба 3 за съставяне на актове и протоколи по време на строителството.

3.Изменението на договора е инициирано от изпълнителя Кооперация Синвекс с писмо 26-00-1836 от 29.08.2023 г.

4.Това, според РУО означава, че необходимостта от увеличение на цената на договора е възникнала 8 месеца за ФСМП - Гурково и 5 месеца за обект ФСМП - Гълъбово след като обектите са напълно завършени.

1. На 23.11.2022 г. е сключено Допълнително споразумение към Договор 91 от 26.10.2020 г. Пределната стойност на договора се формира, като към общата цена на договора се добавят суми в общ размер на 460 800 лв. без ДДС, като така посоченото увеличение представлява 14,56 % от стойността на договора за обществена поръчка.

6.Нарушен е чл. 116, ал. 1, т. 3 от ЗОП, тъй като не са налице предпоставките за прилагането му - няма необходимост от увеличаване стойността на договора, поради което индексацията е осъществена без фактическа и правна обоснованост.

Съдът обаче е направил извод за материална незаконосъобразност на административния акт за определяне на финансова корекция без да установи фактите относими към решаване на спорния въпрос, и без да събере доказателстата за установяване на тези факти.

По делото не са събрани като доказателства актовете по строителство на двата обекти: ФСМП Гурково и ФСМП Гурково, поради което няма как да се извърши проверка относно твърденията кога са извършени отделните СМР за дейностите, чиято индексация е допусната. По делото не са събрани и доказателства за инициираното твърдяно изменение на Договора за възлагане на обществената поръчка. Според РУО изменението на договора е инициирано от изпълнителя Кооперация Синвекс с писмо 26-00-1836 от 29.08.2023 г., но според МЗ за първи път в МЗ е регистрирано писмо изх. 26-00-179/12.01.2022 година, с което изпълнителят информира МЗ за трудности в изпълнението поради инфлационни проблеми. АССГ прави извод, че на 23.11.2022 г. е сключено Допълнително споразумение към Договор 91 от 26.10.2020 г., с което пределната стойност на договора се формира, като към общата цена на договора се добавят суми в общ размер на 460 800 лв. без ДДС, като така посоченото увеличение представлява 14,56 % от стойността на договора за обществена поръчка. Но по делото не е представено и прието като доказателство соченото допълнително споразумение. Касационната инстанция няма правна възможност да провери нито кога и кой е инициирал изменението, нито какво е съдържанието на подписаното между страните Допълнително споразумение.

Съставът на АССГ безкритично приема, че изпълнителят е отправил повторно искане за извършване на индексация на стойността на договора му с писмо 26-00-1836/29.08.2023 г., но такова писмо по делото не е представено и прието като доказателство.

Също така без проверка и безкритично съставът на АССГ приема, че процедурата по индексация е извършена в съответствие с изискванията на ПМС 290 от 2022 г., като за законосъобразното определяне на тримесечието, в което са приети дейностите по договора, правилно е взета датата на подписване на акт образец 15. Тези изводи не почиват на никакъв анализ на факти. Не става ясно как съставът на АССГ приема, че Министерството на здравеопазването, е изпълнило нормативното си задължение, преди приемане на искането за индексация на стойността на извършените дейности, да изиска от Изпълнителя да предостави документи, доказващи повишаването на цените, които са приложени към преписката. Такива документи и доказателства по делото няма представени и приети.

Като цяло преписката по делото обхваща единствено процедурата по възлагане на обществената поръчка, като липсва и един документ относим към изпълнението на СМР по обособена позиция 3, както и какъвто и да било документ относно подписаното Допълнително споразумение и доказателства за спазване на процедурата по индексацията.

В действителност, във връзка с увеличаващата се инфлация в страната с § 1 от Закона за допълнение на Закона за обществените поръчки (обн., ДВ, бр. 62 от 5.08.2022 г., в сила от 5.08.2022 г.) в ЗОП е създаден нов чл. 117а. Съгласно чл. 117а, ал. 1 ЗОП в случаите по чл. 116, ал. 1, т. 1, 2 и 3 изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, при която съществено са увеличени цените на основни стоки и материали, които формират стойността на договора, се извършва съгласно методика, одобрена с акт на Министерския съвет. Съгласно чл. 117а, ал. 2 ЗОП, когато в случаите по чл. 116, ал. 1, т. 1 възложителят предвижда клауза за изменение на цената във връзка с инфлацията по ал. 1, той може да обвърже тази клауза с методиката по ал. 1. Съгласно § 2 от ПЗР на ЗИДЗОП (ДВ, бр. 62 от 2022 г., в сила от 5.08.2022 г.) методиката по чл. 117а, ал. 1 се прилага и при изменение на договори за обществени поръчки или рамкови споразумения на основание чл. 116, ал. 1, т. 2 и 3, сключени преди влизането в сила на този закон.

Самата методика е приета от Министерския съвет с Постановление 290 от 27.09.2022 г. (oбн., ДВ, бр. 78 от 30.09.2022 г., в сила от 30.09.2022 г.). Съгласно чл. 1 от Методиката за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, в редакцията към датата на приемането й, с методиката се регламентира начинът за изменение на цената на договор за обществена поръчка и рамково споразумение в резултат на инфлация, при която съществено са увеличени цените на основните стоки и материали, формиращи стойността на договора за строителство и рамковото споразумение за строителство.

Но общото цитиране на норматива по индексиране на цените в рамките на процедурите по ЗОП не означава мотивиране на съдебен акт по смисъла на чл. 172а, ал.1 от АПК.

Разпоредбата на чл. 172а, ал. 1 АПК определя съдържанието на съдебното решение. В този смисъл липсата на фактически и относими правни установявания прави акта неправилен поради допуснати съществени процесуални нарушения и нарушение на материалния закон, т.к. не е налице валидно формирана воля на правораздавателен орган.

Съдът е длъжен да мотивира волята си, като разкрие конкретните съображения, довели до този правен резултат. Изискването за мотивираност е заложено в Конституцията на Република България (КРБ/Конституцията) Вж.: чл. 121, ал. 4 КРБ, и е доразвито в чл. 172а, ал. 2 АПК. Според текста на посочената норма от Кодекса, съдът излага мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и съответните правни изводи. Този анализ не трябва да е формален, а да позволи запознаване с правния силогизъм, използван при формиране на правната воля на съда, защото именно тези съображения предопределят процесуалното поведение на страните, от една страна, а от друга чрез тях се извършва касационната проверка на съдебния акт. Последното логично категоризира нарушението на правилото за мотивираност на съдебното решение като порок по чл. 209, т. 3, предл. 2-ро АПК, в каквато насока е еднопосочната съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав споделя. Съдът е длъжен да дава указания на страните, когато за определени твърдени факти те не сочат доказателства. В случая изводите на съда по фактите, доколкото такива са пренесени в съдебния акт от административния такъв, не са базирани на проверка на доказателствата, тъй като относими и необходими такива за правилното решаване на спора, въобще не са събрани.

Видно от изложените към проверяваното съдебно решение съображения, правните изводи на АССГ се свеждат до формулиране на извод за липса на соченото в административния акт нарушение, без да става ясно как е извършена проверка на фактите и какви са фактическите установявания на съда.

Липсва събиране на доказателства и дължимия анализ на приетата за установена фактическа обстановка по делото в контекста на относимата нормативна регламентация. По-специално, решаващият състав не е посочил защо и как въобще приема, че между страните по договора е подписано допълнително споразумение, кога и от кого е иницирано то, какво е съдържанието му, какъв е размера на увеличените цени на материали. Въз основа на какъв анализ на фактите и правните норми приема, че Министерството на здравеопазването, е изпълнило нормативното си задължение, преди приемане на искането за индексация на стойността на извършените дейности, да изиска от Изпълнителя да предостави документи, доказващи повишаването на цените. Такива документи и доказателства по делото няма представени и приети.

В този смисъл е и еднопосочната съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав споделя Вж. например: Решение 6972/06.06.2024 г., постановено по адм. дело 4579/2024 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 1702/14.02.2024 г., постановено по адм. дело 11413/2023 г., VІІ о. на Върховния административен съд; Решение на ВАС по адм.д. 277/2025 година и др.

Нещо повече - по аргумент от чл. 9 АПК съдът е длъжен да оказва процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството. Този принцип има различни проявления, част от които е задължението на съда да насочи страните относно необходимостта да представят доказателства за фактите, които следва да докажат съобразно разпределението на доказателствената тежест и които в противен случай ще останат неизяснени, както и правомощието по служебно събиране на доказателства (Сравн.: чл. 171, ал. 2, изр. 2-ро АПК). В случая безкритичното възприемане тезата на МЗ е довело до неизясняване на основни спорни въпроси по делото.

Всичко изложено налага отмяна на обжалваното съдебно решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който установявайки релевантната фактическа обстановка след събиране на относимите и необходими за решаването й доказателства, да формулира и съответните правни изводи по съществото на спора.

Връщането на делото за ново разглеждане от първостепенния съд възобновява висящността на спора по главното искане и по тази причина отпада основанието за присъждане на сторените в производството пред АССГ деловодни разноски.

Съгласно текста на чл. 226, ал. 3 АПК по направените искания за разноски по делото пред Върховния административен съд се произнася първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото.

Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение