Решение № 9615 от 26.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3120/2013 г.

Решение № 9615 от 26.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3120/2013 г., VII о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационната жалба на Столичен общински съвет против решение по адм. д. № 3240/2011 г. по описа на Административен съд София-град. Иска отмяна на решението като неправилно и развива подробни съображения за материална незаконосъобразност на съдебния акт, тъй като отменените чл. 51, ал. 5 и Приложение № 11 от Наредбата за организацията на движението на територията на Столична община, приети с Решение № 419 по протокол № 70 от 22.07.2010, т. на Столичен общински съвет съответстват на Закона за защита от дискриминация, Закона за движение по пътищата и Закона за интеграция на хора с увреждания.

Ответниците Софрони Георгиев Атанасов и Григор Константинов Григоров оспорват касационната жалба. Искат оставяне на решението в сила. Представят писмени защити.

Представителят на Върховната административна прокуратура намира решението за правилно. Оспорената разпоредба на чл. 51, ал. 5 НОДТСО, включително и приложение № 11 от Наредбата за организацията на движението на територията на Столична община, приети с решение № 419, протокол № 70, точка 31 от 22.07.2010 г. на Столичен общински съвет са материално незаконосъобразни, поради противоречие с норми от по-висок ранг - чл. 6 от Конституцията с чл. 2, т. 1 и т. 2, чл. 4, т. 4 и целия раздел IV "Създаване на условия за достъпна жизнена и архитектурна среда", както и на чл. 4 от Закона за защита от дискриминация. Нарушено е императивното изискване на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, съгласно което нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен, както и специалната за актовете на Общинските съвети норма на чл. 8 от ЗНА, указваща съобразяването им с нормативните актове от по-висока степен, поради което правилно съда е приел, че е налице незаконосъобразност и е отменил оспорената разпоредба.

Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, намира същата за допустима. При извършената на основание чл. 218, ал. 1 от АПК служебна проверка по допустимостта на съдебния акт, съдът установи, че решението следва да бъде обезсилено по следните съображения:

Предмет на жалбите до съда, подадени от Григор Константинов Григоров и Софрони Георгиев Атанасов са чл. 51, ал. 5 и Приложение № 11 от Наредба за организацията на движението на територията на Столична община, в редакция действаща към момента на сезиране на съда, съгласно направените уточнения с молби от 18.02.2011 г. (л. 19) и 19.04.2011 г. (л. 17). Установено е по делото, че с решение № 8 от 11.01.2010 г. по адм. д. № 3170/2009 г. по описа на Административен съд София-град, оставено в сила с решение № 9296/5.07.2010 г. по адм. д. № 2813/2010 г. по описа на Върховния административен съд, I отд, е отменена разпоредбата на ал. 5 на чл. 51 и Приложение № 1 от Наредба за организацията на движението на територията на Столична община, приети с Решение № 332 по протокол № 48 от 19.05.2005 г. на Столичен общински съвет. Мотивите на съда са, че разпоредбите са приети при съществени нарушения на административнопроизводствените правила: 1. няма мотиви, които да обосноват критериите, по които само отделни групи лица с увреждания имат привилегии при издаване на карти за преференциално паркиране на ППС, 2. в административното производство не е участвала Агенцията за хората с увреждания.

След отменителното решение на съда в производство по чл. 75 и сл. от АПК Столичен общински съвет приема с Решение № 419 от 22.07.2010 г. "нова ал. 5 на чл. 51" от Наредбата и Приложение № 11. Новата ал. 5 (л. 24) изцяло възпроизвежда текста на отменената (л. 62) и е в смисъл, че критериите за определяне на правоимащите лица при издаване на карти за преференциално паркиране на ППС, превозващи с увреждания в откритите паркинг-зони с режим на кратковременно платено паркиране "Синя зона" и паркингите общинска собственост на територията на Столична община са указани в Приложение № 11, неразделна част от наредбата. Приложение № 11 от 2010 г. (л. 103) с критериите за определяне на правоимащите лица също възпроизвежда отмененото Приложение № 11 от 2005 г. и има следното съдържание: "1. Лица, които вследствие на увреждане не могат да се придвижват без използването на инвалидна количка, ортопедични апарати, външни протези, патерици или чужда помощ, т.е. лица, които не са в състояние да заемат изправено положение на тялото без използването на технически помощни средства и имат трайно оформен функционален дефицит на стоежа, придвижването и издръжливостта. Определеният процент на трайно намалена работоспособност на тези лица (респ. ограничена възможност за социална адаптация при децата), следва да е над 50% (петдесет процента).

Към горната група се приравняват и лицата с определен процент на трайно намалена работоспособност (респ. ограничена възможност за социална адаптация при децата) от над 90% (деветдесет процента), поради сърдечни и белодробни заболявания.

2. Лица с пълна двустранна слепота, а също и лица с определен процент на трайно намалена работоспособност (респ. ограничена възможност за социална адаптация при децата) от над 90%, поради зрителни заболявания (увреждания)".

В хода на съдебното производство с определение № 205/16.01.2012 г. съдебното производство е прекратено на основание чл. 187, ал. 2 от АПК, като съдебният състав е приел, че вече има произнасяне с отменително решение в предходно съдебно производство, че оспорените разпоредби от наредбата не нарушават нормативен акт от по-висока степен. Това определение е отменено с определение по адм. д. № 5534/2012 г. по описа на ВАС, VII отделение, а делото е върнато за разглеждане, защото касационната инстанция е приела, че няма сила на пресъдено нещо относно законосъобразността на разпоредбите- решение № 8/11.01.2010 г. по адм. д. № 3170/2009 г. по описа на Административен съд София-град е отменително, а не отхвърлително.

След връщане на делото на Административен съд София-град в открито съдебно заседание на 12.10.2012 г., процесуалният представител на Столичен общински съвет е представил на съда решение № 148/22.03.2012 г. на СОС, с което е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредба за организация на движението на територията на Столична община, като с тези изменения се създава нова ал. 5:

"Критериите и условията за определяне на правоимащи лица с увреждания за безплатно и денонощно паркиране на превозващо ги ППС върху специално определено и сигнализирано за тази цел място до сградата по настоящ адрес на правоимащите са указани в Приложение № 10А - неразделна част от настоящата наредба".

Със същото изменение предишната ал. 5 става ал. 6 със следното съдържание:

"Критериите за определяне на правоимащи лица при издаване на карти за преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с увреждания в зоните с почасово платено паркиране и паркингите общинска собственост на територията на Столична община са указани в "Приложение № 11" - неразделна част от настоящата наредба".

В Приложение № 11 от 22.03.2012 г. критериите са изменени и разпоредбите имат следното съдържание:

"1. Лица, които вследствие на увреждането не могат да се придвижват без използването на инвалидна количка, ортопедични апарати, външни протези, патерици или чужда помощ, т.е. лица, които не са в състояние да заемат изправено положение на тялото без използването на технически помощни средства и имат трайно оформен функционален дефицит на стоежа, придвижването и издръжливостта. Определеният процент на трайно намалена работоспособност или вид и степен на увреждане, определени от ДЕЛК, ТЕЛК и НЕЛК следва да е над 50% /петдесет процента/.

2. Лица с III-ти и по-висок функционален клас на сърдечна недостатъчност и с определени над 90% /деветдесет процента/ трайно намалена работоспособност или вид и степен на увреждане, определени от ДЕЛК, ТЕЛК и НЕЛК.

3. Лица с белодробни заболявания с II-ра и по висока степен на хронична дихателна недостатъчност и определена над 90% /деветдесет процента/ трайно намалена работоспособност или вид и степен на увреждане, определени от ДЕЛК, ТЕЛК и НЕЛК.

4. Лица с пълна двустранна слепота или с определена над 90% /деветдесет процента/ трайно намалена работоспособност или вид и степен на увреждане, поради зрителни заболявания, определени от ДЕЛК, ТЕЛК и НЕЛК.

5. Деца до 16-годишна възраст с други заболявания и с определени от ДЕЛК или НЕЛК вид и степен на увреждане над 90% /деветдесет процента/.

6. Кметът на Столична община назначава комисия за разглеждане на подадените заявления.

а. Правилата за работа на комисията се утвърждават със заповедта за назначаването й.

Комисията по преценка призовава правоимащото лице или заедно с неговия родител, настойник или попечител, да присъстват на нейни заседания, с цел даване на пояснения за изясняване на случая."

С решение № 284/11.01.2013 г. първоинстанционният съд е изложил мотиви за допустимост на жалбите на двете физически лица срещу ал. 5 на чл. 51 и Приложение № 11 към този чл. от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община, приета с Решение № 419 /т. 31/ от 22.07.2010 г. на Столичен общински съвет, отчитайки и отменителното решение по адм. д. № 3170/2009 г. на АССГ и обстоятелството, че след образуване на делото Наредбата е изменена с Решение № 148 по Протокол № 12 от 22.03.2012 г. на Столичен общински съвет. Съдът приел, че въпросът за допустимостта на жалбите вече е решен с определение № 7831/4.06.2012 г. по адм. д. № 5534/2012 г. по описа на ВАС, VII отделение. За да отмени разпоредбата на ал. 5 от чл. 51 и Приложение № 11 от Наредбата за организацията на движението на територията на Столична община в редакцията от 22.07.2010 г., съдът е приема, че противоречат на нормативен акт от по-висок ранг и отрекъл принципната възможност да съществуват правоимащи лица, превозващи хора с увреждания. Приел за дискриминационни критериите, по които са определени правоимащите лица.

Решението е недопустимо и следва да бъде обезсилено.

Съдебното производство по чл. 185 и сл. от АПК е средство за защита срещу незаконосъобразен подзаконов нормативен административен акт чрез премахването му от правния мир, т. е. идеята е нормативен административен акт, който нарушава друг нормативен акт от по-висока степен да престане да регулира правоотношения, да не е част от позитивното право, за да не засяга права, свободи и законни интереси. Поради това предмет на това съдебно производство може да е само действащата към момента на решаване на делото разпоредба. Съдържанието на действащата и оспорена пред съда разпоредба, предопределя правния интерес за съответния жалбоподател, като абсолютна процесуална предпоставка за съдебното производство по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК.

Първоинстанционният съд се е произнесъл с решението си и отменил разпоредбата на ал. 5 от чл. 51 от Наредбата, която обаче в сега действащата редакция не урежда възможността за определяне на правоимащи при издаване на карти за преференциално паркиране, в какъвто смисъл са жалбите. Възможността на правоимащи лица да се издават карти за преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с увреждания, по критерии съгласно Приложение № 11 сега е в действащата ал. 6, а не ал. 5 на чл. 51 от Наредбата.

Неправилно съдът приема, че с определението по адм. д. № 5534/2012 г. по описа на ВАС, VII отд. въпросът за допустимостта на жалбите принципно е разрешен. Определение № 7831/4.06.2012 г. на Върховния административен съд е по чл. 235 от АПК и разрешава само спора за основанието, на което е прекратено делото. С мотивите е прието, че не е налице основание по чл. 187, ал. 2 от АПК. Към делото не е имало данни, че с Решение № 148/22.03.2012 г. на СОС е приета Наредба за изменение и допълнение на Наредба за организация на движението на територията на Столична община и с тези изменения се създава нова ал. 5, а бившата ал. 5 става ал. 6, че е изменено Приложение № 11. След връщане на делото на първоинстанционния съд, в открито съдебно заседание на 12.10.2012 г. са представени доказателства от процесуалния представител на Столичен общински съвет в тази насока.

Принципно е недопустимо да бъде предмет на оспорване по реда на чл. 185 от АПК отменена разпоредба или изменена разпоредба на нормативен административен акт, в редакцията преди изменението, защото към момента на произнасяне от съда отменената разпоредба не съществува, а изменената има различно съдържание. Това има отношение към предмета на делото и правния интерес за търсената защита. В случая с решението си първоинстанционният съд е отменил ал. 5 на чл. 51 и Приложение № 11 към нея в редакцията, с която са приети с Решение № 419 /т. 31/ от 22.07.2010 г. на Столичен общински съвет. След като към момента на постановяване на съдебния акт редакцията на Наредбата от 22.07.2010 г. е различна, произнасянето от страна на съда е недопустимо, защото няма предмет. Обстоятелството, че действащата ал. 6 на чл. 51 от Наредбата (редакция 22.03.2012 г.) има идентично съдържание с бившата ал. 5 на чл. 51 от Наредбата (редакция от 22.07.2010 г.), е без значение. За да бъде предмет на отмяна действащата ал. 6 от чл. 51 от Наредбата е следвало да бъде и предмет на жалбата, с която е сезиран съда. Съдът не може да контролира нормативен акт извън онова, с което изрично е сезиран.

Съгласно чл. 190, ал. 1 от АПК жалбата до съда не спира действието на нормативния административен акт, поради което и при висящо съдебно производство няма пречка компетентният административен орган да отмени или измени, да допълни оспорените разпоредби. Това може да се случи в различни фази на съдебното производство. При отмяна на оспорената разпоредба (независимо от фазата на делото) е налице основание за прекратяване на съдебното производство поради липсата на предмет и отпаднал правен интерес за защита (Определение № 708 от 17.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16236/2010 г., 5-членен с-в, адм. д. № 3071/2007 г. ВАС, II отд, адм. д. № 4426/2007 г., ВАС, II отд.).

Когато нормативният акт е изменен след постановяване на първоинстанционното съдебно решение, също е налице основание за неговото обезсилване и прекратяване на делото (виж Решение № 8805/18.06.2013 г., по адм. д. № 4166/2013 г. по описа на ВАС, V чл. състав). Но когато оспорените разпоредби са изменени и/или допълнени при висящо първоинстанционно съдебно производство, тъй като действащите разпоредби имат друго съдържание от разпоредбите станали причина за сезиране на първоинстанционния съд, е налице задължение на съда да укаже на оспорващия да уточни предмета на жалбата си по чл. 150, ал. 1, т. 5 и т. 6 вр. с чл. 196 от АПК при спазване принципа на равенство на страните по чл. 4 от АПК. След като административният орган изменя издадения от него акт в хода на първоинстанционното производство, това не следва автоматично да се отразява на висящността на спора. Уточнената жалба подлежи на оповестяване по реда на чл. 181 от АПК. Това уточнение представлява отстраняване нередовност на жалбата, като целта е бъде конкретизиран предмета на делото и правният интерес от оспорване след изменението на нормативния административен акт. Така е, защото е възможно изменената разпоредба да удовлетворява жалбоподателя. Когато подзаконовият нормативен акт в хода на производството е изменен така, че се удовлетворява искането на жалбоподателя, производството подлежи на прекратяване поради липсата на предмет (адм. д. № 5485/2007 г., ВАС, VI отд).

След като е знаел за изменението на Наредбата в хода на първоинстанционното съдебно производство, но не е изпълнил задължението си по чл. 158, ал. 1 вр. с чл. 196 от АПК да даде указания за отстраняване нередовност на жалбите, административният съд е допуснал съществено процесуално нарушение. Като резултат се е произнесъл по нередовни жалби и е отменил разпоредби от нормативен акт в редакция от 22.07.2010 г., които към момента на приключване на устните състезания вече са били изменени с Решение № 148/22.03.2012 г. на СОС.

Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, VII отделение