Решение № 10629 от 29.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10935/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на "Национална електрическа компания" ЕАД /НЕК ЕАД//, гр. София, чрез пълномощника юриск. И. Димитров, срещу Решение 9370/07.08.2024г. на Върховния административен съд, пето отделение, постановено по адм. д. 10771/2023 г., с което е отхвърлена жалбата на НЕК ЕАД против Методика за определяне на цените на електрическа енергия на доставчика от последна инстанция, издадена от Комисията за енергийно и водно регулиране /КЕВР/ и обн. в ДВ, бр. 60/20.07.2021 г., в сила от 1.08.2021 г. С жалбата се иска отмяна на съдебния акт като необоснован и неправилен, и постановяване на друг такъв по съществото на спора, а именно за отмяна на оспорената методика и присъждане на понесените разноски за двете съдебни инстанции, в това число и юрисконсултско възнаграждение. Ответникът Комисия за енергийно и водно регулиране /КЕВР/, гр. София, чрез пълномощника юриск. Р. Райков оспорва основателността на жалбата и моли за отхвърлянето й, респективно за потвърждаване на оспореното съдебно решение, като правилно и законосъобразно. Претендира и присъждане на разноски за касационната инстанция под формата на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, след като съобрази наведените от страните доводи и прецени валидността, допустимостта, съответствието на решението с материалния закон съобразно изискването на чл. 218 от АПК, приема от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежна страна против подлежащ на инстанционен контрол съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Въпреки изменението на чл.4 от Методиката след депозиране на касационната жалба, съгласно решението на СЕС по дело С 289/21, правният интерес на НЕК ЕАД от оспорването не е отпаднал. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. Предмет на разглеждане пред първоинстанционния състав на Върховния административен съд е жалбата на НЕК ЕАД срещу приетата от КЕВР с решение по Протокол 142, т. 2/15.07.2021г. и обнародвана в ДВ, бр. 60/2021 г. Методика за определяне на цените на електрическа енергия на доставчик от последна инстанция в частта по чл.4 и чл.5 ал.1 и ал.3, с доводи за незаконосъобразност поради липса на мотиви, нарушение на материалния закон и допуснати съществени процесуални нарушения при издаването й. Производството е второ по ред, след отмяна на постановеното при първото разглеждане на делото Решение 7443/06.07.2023г. по адм.д. 7260/22г. на ВАС, трето отделение, с Решение 10782/08.11.2023г. по адм.д. 8750/2023г. на петчленен състав на ВАС и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд с дадени указания. За да отхвърли жалбата на НЕК като неоснователна, тричленният състав на пето отделение на ВАС е приел, че оспорената Методика е законосъобразна като издадена от компетентен орган, в изискуемата форма, съдържаща необходимите мотиви в достатъчна степен, издадена при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с приложимото право и с целта на закона. Формирал е извод, че оспореният нормативен акт не противоречи на чл. 23, т. 4 от Закона за енергетиката /ЗЕ / и на принципите, визирани в чл. 24 и чл. 31, ал. 1, т. 1, 2 и т.4 от същия закон, тъй като регламентира ясни правила и справедлив механизъм за определяне на цените на доставчика от последна инстанция /ДПИ/, които отчитат както интересите на доставчиците на електрическа енергия /ЕЕ/, така и интересите на ДПИ. Недоволен от постановения съдебен акт, касационният жалбоподател НЕК ЕАД поддържа доводите си за необоснованост и материална незаконосъобразност на оспорената методика, съдържащи се в жалбата му и пред първата инстанция. Твърди, че първоинстанционният съд не е изпълнил прецизно и точно указанията на 5-членния състав на ВАС в отменителното решение, поради което е достигнал до повърхностни заключения и обосновки, които не се споделят от касатора. Сочи, че не възприема изводите на съда за неоснователност на доводите му за икономическа необоснованост на начина на определяне на цените, респективно на непризнаването на разходи за балансираща енергия в случай, че измерените количества електроенергия се отклоняват с по-малко от 20% от количествата по регистрираните графици за покупка за съответния календарен месец. Оспорва се и изводът на съда, че подходът на КЕВР е обвързан от приложимата правна уредба и че съставната част на формиращите цената компоненти не се отклоняват от нея. Решението на първоинстанционния съд е валидно и допустимо, но неправилно и следва да бъде отменено от настоящия касационен състав. При постановяването му са допуснати нарушения, представляващи касационни основания по смисъла на чл. 209, т.3 от АПК, които налагат отмяната му. Постановено е при несъобразяване на дадените с отменителното решение указания и неправилно установена фактическа обстановка, довели до необоснованост и материална незаконосъобразност на съдебния акт. С оспорената от НЕК ЕАД Методика се регламентира начинът на определяне на цените, по които доставчиците от последна инстанция /ДПИ/ продават електрическа енергия на крайни клиенти, които не могат да бъдат клиенти на крайния снабдител по чл. 94а, ал. 1 от Закона за енергетиката, включително на крайни клиенти, снабдявани на територия, за която е издадена лицензия за дейността разпределение на електрическа енергия в затворена електроразпределителна мрежа и чиято територия е изключена от територията на този краен снабдител до избора на друг доставчик или избраният доставчик не извършва доставка по независещи от крайния клиент причини. Безспорно за НЕК ЕАД, като притежател на Лицензия Л-408-17/01.07.2013 г. за срок от 26 години за дейността "доставка на електрическа енергия от доставчик от последна инстанция", издадена от КЕВР на основание чл. 39, ал. 1, т. 13 от ЗЕ, е налице правен интерес от оспорването на подзаконовия нормативен акт, съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, определящ го като организация по смисъла на § 1, т. 2 ДР АПК, чиито права или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него. Не се споделя довода на касатора за характера на оспорения акт като общ административен акт. Оспорената Методика е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, съгласно Определение 7697/15.08.2022 г. по адм. д. 3131/2022 г. на петчленен състав на Върховния административен съд. Не се спори между страните, че Методиката е издадена от компетентен орган, в изискуемата писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Издадена е от изрично овластен с чл. 21, ал. 1, т. 12 от ЗЕ орган КЕВР, в изпълнение на изискването на чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 2, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Спазен е и предвиденият от законодателя ред за издаване. В отменителното Решение 10782/08.11.2023г. по адм.д. 8750/2023г. петчленният състав на ВАС е достигнал до извода за необходимост от мотивиране на акта, независимо от това дали конкретна национална правна норма го изисква или не, като се е позовал на регламентираното с пар. 3 на чл. 3 от Директива 2009/72/ЕО /идентичен с нормата на чл. 27 от новата Директива 2019/944/ЕС/ относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия, озаглавен "Задължения за обществени услуги и защита на клиентите" задължение на държавите членки да гарантират правото да им се доставя електроенергия с определено качество в рамките на тяхната територия на разумни, лесно и ясно съпоставими, прозрачни и недискриминационни цени, като за гарантиране на предоставянето на универсална услуга държавите членки може да определят доставчик, който да действа в краен случай. Съобразил е и уреденото в чл. 9, пар. 2 от Директива 2019/944/ЕС при пълно зачитане на съответните разпоредби на ДФЕС, по-специално на член 106 от него, право на държавите членки да налагат на предприятията, работещи в електроенергийния сектор, с оглед на общите икономически интереси, задължения за обществена услуга, които обаче трябва да бъдат ясно определени, прозрачни, недискриминационни, изпълнението им да подлежи на проверка и да гарантират равни условия на достъп на електроенергийните предприятия от Съюза до националните потребители. Обосновал е извод, че задълженията за обществена услуга, които засягат определянето на цените на доставка на електроенергия, трябва да отговарят на изискванията, определени в член 5 от Директивата, а според пар. 4, а) и б) на чл. 5 публичните интервенции при определянето на цените за доставка на електроенергия следва да преследват общ икономически интерес и да не надхвърлят необходимото за постигането на общия икономически интерес; да са ясно определени, прозрачни, недискриминационни и прилагането им да подлежи на проверка. Визирал е и посочените в Директивата материалноправни изисквания, пълното мотивиране на този акт, публикуването му при запазване на поверителността на чувствителната търговска информация, ако това се налага, както и възможността за неговия съдебен контрол. С оглед законодателно вменените на КЕВР задължения за спазване при изпълнение на регулаторните му правомощия на изброените в чл. 23 от ЗЕ общи принципи и визираните в чл. 31 при изпълнение на правомощията му за ценово регулиране такива, при издаване на Методиката Комисията е следвало да се ръководи освен от принципите по чл. 23 и 24 и от следните принципи: цените да са недискриминационни, основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин; да възстановяват икономически обоснованите разходи на енергийните предприятия за дейността им, включително разходите за управление, експлоатация и поддръжка на енергийните обекти, поддържане на резервни и регулиращи мощности, необходими за надеждно снабдяване на клиентите, ремонти, амортизации и др. До този извод е достигнал в отменителното си решение и петчленният касационен състав. Съгласно приетия от националния закон механизъм за определяне на цената на електрическа енергия на ДПИ, с чл. 4 от Методиката КЕВР еопределила образуването на средната продажна цена на електрическа енергия, предназначена за продажба на клиенти от ДПИ по формулата: Цдпи = (80 % * Цпдн + 20 % * Цнбп) * (1 + Кд), където: Цпдн е цена на електрическа енергия на пазара ден напред за съответния час в лв. /MWh; Цнбп е цена за недостиг на балансиращия пазар за съответния час в лв. /MWh; Кд е компонента за дейността "доставка на електрическа енергия от ДПИ" в %. С чл. 5, ал. 1 е определен размер 5 на сто на компонента за дейността "доставка на електрическа енергия от ДПИ", като според ал. 2 тази компонента покрива разходите и възвръщаемостта за дейността. Цената е обвързана при съотношение 80% +20% с цената на пазара на електрическа енергия за съответния час ден напред и цената за недостиг на балансиращия пазар, като към нея се прибавя надценка 5%, която следва да покрие разходите и възвращаемостта за дейността. Оспорването на НЕК ЕАД е насочено срещу начина на определяне на размера на компонентата, покриваща разходите и възвръщаемостта за дейността, с доводи, че разходите за дейността са постоянни и не зависят от доставените количества електрическа енергия и продажната им цена. Според дружеството, така определената динамична стойност на компонентата не възстановява в пълен размер разходите на енергийното предприятие и не осигурява възвращаемост. От НЕК се оспорва и ал. 3 на чл. 5, според който в случай че измерените количества електрическа енергия се отклоняват с повече от 20 % от количествата по регистрираните графици за покупка за съответния календарен месец, ДПИ може да начислява допълнителни разходи за небаланси на крайни клиенти, преки членове на специалната балансираща група. Оплакването е, че в случаите, когато отклонението е по-малко от 20 %, няма да бъдат признати на ДПИ разходи за балансираща енергия. Според касатора, в мотивите към методиката липсва икономическа обосновка както на формулата в чл. 4, така и на процента в чл. 5, ал. 3. Изложеният аргумент е, че КЕВР е следвало да обоснове акта си с актуална информация за пазара на електрическа енергия и конкретно такава, предоставена й от ДПИ. В мотивите към отменителното решение, предходният касационен състав е приел, че освен преценка за спазването на принципа по чл. 23, т. 4 ЗЕ - осигуряване на баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, съобразно доводите на жалбоподателя НЕК ЕАД, е необходимо извършването на преценка дали оспорената методика съдържа достатъчно мотиви, позволяващи на съда да провери законосъобразността на нормите й във връзка с изискването за съобразяване от страна на КЕВР на принципите, регламентирани в чл. 31, т. 1, т. 2 и т. 4 ЗЕ, при изпълнение на регулаторните му правомощия и по-конкретно при изпълнение на правомощията му за ценово регулиране, които видно от националния закон и нормите на транспонираната директива са приложими и при регулирането на цените на доставките, свързани с обществена услуга, както и извършване на проверка дали тези принципи са спазени. Посочил е, че при новото разглеждане на делото първоинстанционният съд следва да даде отговор на поставения в жалбата въпрос дали предложената формула за формиране на цената на електрическа енергия и по-конкретно размерите на включените в нея елементи /компоненти/ следва да бъдат обосновани с икономически анализ на конкретния пазар и данни за разходите, предоставени от доставчиците, или регулаторният орган има правомощието да я определи по целесъобразност без такава обосновка, в какъвто смисъл са възраженията на ответника. При разглеждане на делото от новия тричленен състав, последният е приел, че мотивите на оспорения акт се съдържат в доклад /вх.Е-Ди-703 от 08.07.2021г./, изготвен от дирекция Електроенергетика и топлоенергетика и дирекция Правна относно приемане на Методиката за определяне на цените на електрическата енергия на доставчика от последна инстанция, както и в Съгласувателна таблица за постъпилите предложения и възражения по проекта за Методика, представляваща приложение към доклада, към която таблица докладът изрично препраща. По отношение на въпроса дали тези мотиви са достатъчни за проверка законосъобразността на нормите на Методиката, с оглед спазване от страна на КЕВР на принципите, регламентирани в чл.31, т.1, т.2 и т.4 от ЗЕ, съдът е приел, че мотивите са в достатъчна степен за извършване преценка на законосъобразността и правилността на нормативния акт. Достигнал е до извода, че ръководните за Комисията принципи, свързани с изпълнението на правомощията й за ценово регулиране, а именно: цените да са недискриминационни, основани на обективни критерии и определени по прозрачен начин; цените на енергийните предприятия да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността им, включително разходите за: а) управление, експлоатация и поддръжка на енергийните обекти; б) (изм. - ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г.) поддържане на резервни и регулиращи мощности, необходими за надеждно снабдяване на клиентите; в) доставка и поддържане на резервите от горива; г) ремонти; д) амортизации; е) съхраняване и преработка на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, извеждане на ядрени съоръжения от експлоатация и ядрена безопасност, и да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала, са съобразени. Приел е за неоснователни възраженията на оспорващия за икономическа необоснованост на непризнаването на разходи за балансираща енергия в случай, че измерените количества електроенергия се отклоняват с по-малко от 20% от количествата по регистрираните графици за покупка за съответния календарен месец, т.к. частта от 20 % от цената за крайните клиенти /формирана от цената на недостиг на балансиращия пазар, т.е. най-висока такава на пазара на ел.енергия/, заедно с възприетата компонента за дейността от 5% осигурява икономическите разходи за възвращаемост. Според тричленния състав на ВАС определянето на размера на основните компоненти във формулата по чл.4, включително този на компонентата за дейността доставка на електрическа енергия от ДПИ е изцяло в правомощията на регулаторния орган по ценово регулиране по аргумент на чл.21, т.8 ЗЕ, в това число и начинът на определянето на цените, по които доставчиците от последна инстанция продават електрическа енергия на крайни клиенти, които не могат да бъдат клиенти на крайния снабдител по чл.94а, ал.1 ЗЕ В този смисъл, съдебният контрол върху твърдените от оспорващия нарушения се свежда до контрол за спазване нормите на приложимия закон - ЗЕ, и законосъобразност на изпълнението на правомощията на КЕВР за ценово регулиране, който приложим материален закон в чл.31 от ЗЕ предвижда КЕВР да се ръководи от принципите, въведени с посочената норма. Относно размерите на включените в Методиката елементи /компонентни/, и тяхното обосноваване с икономически анализ на конкретния пазар и данни за разходите, вкл. относно източника на данни, ползван от регулаторния орган - от доставчиците или от други източници, относно обема на тези данни в частта за разходите на относимите към регулирането на цените субекти, и относно детайлна обосновка за конкретния пазар за извеждане на възприетия размер на компонентата за дейността доставка на електрическа енергия от ДПИ , първоинстанционният съд е приел, че касаят правомощия на регулаторния орган, които не подлежат на съдебен контрол. Решението на тричленния състав на ВАС е необосновано - постановено при неизясняване на спора от фактическа страна, довело до неправилно прилагане на материалния закон. Неправилна е преценката на съда, че обосноваването на предложената формула за формиране цената на електрическа енергия и размерите на включените в нея елементи /компоненти/ с икономически анализ на конкретния пазар и данни за разходите, предоставени от доставчиците, не подлежи на съдебен контрол, т.к. регулаторният орган е в правото си да я определи по целесъобразност без такава обосновка. Този извод на съда е неправилен и не се споделя от касационната инстанция. При приемането на разпоредба за определяне размер на цена на електроенергия, с включени в нея компоненти в дадена пропорция, е необходим анализ на конкретни икономически парамертри от пазара на електроенергия, които обуславят определеното в методиката съотношение. Твърдението на КЕВР, че е извършен икономически анализ не кореспондира с мотивите при обсъждането на оспорения подзаконов акт. В тази насока, доводът на касатора, че определеният в чл.5 от Методиката процент на компенсиране на разходите следва да бъде подложен на проверка, с оглед спазване принципите за анализ на структурата и състоянието на пазара в страната на доставка на електрическа енергия от ДПИ, за да се определят клиентите на ДПИ, доставените количества, прилаганите продажни цени на електрическата енергия, направените от енергийните предприятия оперативни разходи, разходи за закупуване на електрическа енергия и за балансиране, и за постигане на възвръщаемост от дейността при определяне на формулата по чл. 4 от Методиката и на определената пропорция на включените в нея компоненти, е обосновано. Необходимо е извършването на анализ на структурата и състоянието на пазара в страната на доставка на електрическа енергия от ДПИ, за определяне клиентите на ДПИ, доставените количества, прилаганите продажни цени на електрическата енергия, направените от енергийните предприятия оперативни разходи, разходи за закупуване на електрическа енергия и за балансиране, и за постигане на възвръщаемост от дейността. Преценката за извършен от КЕВР икономически анализ и за спазване на горепосочените принципи може да бъде направена от съда след изслушване на заключение на съдебно-икономическа експертиза /СИЕ/, с оглед липсата на специални знания от съдебния състав. Поради липсата на допусната СИЕ при новото разглеждане на делото от тричленния състав на ВАС, изводът му за материална законосъобразност на оспорения акт е необоснован, което налага повторна отмяна на първоинстанционното решение. В случая приложима е разпоредбата на чл. 227, ал. 1 и ал. 2 от АПК, тъй като спорът не е изяснен от фактическа страна и се касае за повторно касационно производство. За решаването на спора по същество е необходимо заключение на съдебна експертиза. Съдът следва да назначи СИЕ с в.л. специалист в областта на Енергетиката, което след като съобрази доказателствата по делото и изложеното в доклада на КЕВР, да отговори на въпросите: Извършен ли е икономически анализ на структурата и състоянието на пазара в страната на доставка на електрическа енергия от ДПИ относно клиентите на ДПИ, доставените количества, прилаганите продажни цени на електрическата енергия, направените от енергийните предприятия оперативни разходи, разходи за закупуване на електрическа енергия и за балансиране, и за постигане на възвръщаемост от дейността, при определяне на формулата по чл. 4 от Методиката и на съотношението на включените в нея компоненти, както и при определяне на процента на компенсация в чл.5 ал.1 от Методиката? Разноски не следва да се присъждат съгласно чл. 226, ал. 3 от АПК. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо и чл. 227 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия