Решение № 15207 от 12.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11397/2017 г.

Решение № 15207 от 12.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11397/2017 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 40, ал. 1 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Образувано е по касационна жалба на подуправителя на Българска народна банка (БНБ), ръководещ управление "Банков надзор", чрез процесуални представители юрк. Ванчева и Щалиянов, срещу решение № 7921 от 21.06.2017 г., постановено по адм. дело № 11515/2016 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменено негово писмо изх. № БНБ-78002/23.08.2016 г., обективиращо отказ за предоставяне на достъп до обществена информация и преписката е изпратена на органа за ново произнасяне. По поддържаните оплаквания за неправилност на атакувания съдебен акт поради противоречие с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата на А. Г. Ч. срещу горепосочения индивидуален административен акт. Касаторът навежда доводи, обосноваващи основната му защитна теза, че в случая, по аргумент от чл. 7, ал. 1 ЗДОИ, е налице изключение от правото на достъп до обществена информация, т. к. поисканите надзорни доклади съдържат информация, съставляваща "професионална тайна" и "банкова тайна" по смисъла на чл. 63, ал. 1, респ. чл. 62, ал. 2 от Закона за кредитните институции (ЗКИ). Позовава се на разпоредбата на чл. 37, ал. 1, т. 1 ЗДОИ, която е посочена като правно основание за постановяване на оспорения акт. Счита, че приложението на чл. 37, ал. 2 ЗДОИ е изключено, което следва от правната природа на поисканите доклади. Допълнителни аргументи касаторът извлича от целите и задачите на надзорните инспекции на място, като твърди, че докладите, изготвени в рамките на дейността на банковия надзор сами по себе си не биха могли да дадат възможност за формиране на мнение за начина на работа на БНБ. В съдебно заседание процесуалният представител на касатора излага допълнителни аргументи, с които обосновава становището си за законосъобразност на оспорения административен акт. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответната страна - А. Г. Ч., чрез адв. Кашъмов оспорва постъпилата жалба като неоснователна. Моли съдебният акт да бъде оставен в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационното оспорване. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на Втора колегия приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Като обсъди твърденията на страните и доказателствата по делото, след извършена служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационната жалба за основателна, по следните съображения: С оспореното съдебно решение тричленният състав на ВАС, пето отделение е приел, че писмо изх. № БНБ-78002/23.08.2016 г. на подуправителя на БНБ за отказ за достъп до обществена информация по подадено от ответната страна заявление за достъп, е незаконосъобразен. Съдът е отчел от една страна, че изготвените надзорни доклади съдържат информация, представляваща професионална тайна, но от друга страна е преценил, че доказателствата по делото не сочат към наличие на защитена от закон тайна по отношение на цялото съдържание на двата поискани документа. Счел е, че в случая е налице хипотезата на чл. 7, ал. 2 ЗДОИ за предоставяне на частичен достъп до исканата информация. Освен това, предвид факта, че от създаване на докладите са минали повече от три години и обстоятелството, че ограничаването на достъпа до тях не кореспондира с установената в закона цел за ограничаване на правото на достъп до обществена информация само по изключение, решаващият състав е обосновал краен извод за незаконосъобразност на оспореното писмо, при което е изпратил преписката на органа за продължаване действията и произнасяне по заявлението. Решението е подписано с особено мнение на съдията - докладчик, в което подробно и аргументирано, с референции към практика на СЕС е формиран извод за наличие на хипотезата на чл. 37, ал. 1, т. 1, предл. 2 ЗДОИ за отказ да бъде предоставена информация, която представлява защитена от закон професионална тайна. Решението е валидно и допустимо, но неправилно, поради допуснато нарушение на приложимия материален закон. Не е налице спор между страните, че конкретната информация, заявена за достъп от касационния ответник А. Г. Ч. представлява доклад от надзорна инспекция за "Първа инвестиционна банка" (ПИБ) АД, изготвен на основание Заповед № РД-22-0301/16.02.2012 г. и доклад за "ПИБ" АД с номер 77189/19.08.2015 г. С оспореното пред тричленния състав на ВАС писмо изх. № БНБ-78002/23.08.2016 г. подуправителят на БНБ е отказал да бъде предоставен достъп до исканата информацията, обективирана в посочените доклади с мотив, че същите са изготвени за целите на банковия надзор по ЗКИ, нямат обществен характер и не са свързани с обществения живот на страната. Освен това съдържат данни и информация за лице (банка), което не е задължен субект по ЗДОИ. Допълнително е посочено, че информацията е защитена като професионална тайна на основание чл. 63, ал. 1 ЗКИ и може да бъде предоставяна единствено по реда и при условията на чл. 64 с. з., поради което реда по ЗДОИ е изключен. Оспореното писмо е аргументирано и с това, че в надзорните доклади на БНБ се съдържа информация, която съставлява банкова тайна по чл. 62 ЗКИ. В тази връзка е преценено, че е налице ограничението по чл. 4, ал. 1 ЗДОИ, тълкувано във връзка с разпоредбата на чл. 7, ал. 1 и чл. 37, ал. 1, т. 1 ЗДОИ. Между страните липсва спор относно фактите. Спорът е правен и се свежда до правилното тълкуване и прилагане на разпоредбите на ЗДОИ в контекста на дефинираните в ЗКИ две категории защитена информация - банковата и тази, представляваща професионална тайна. За да е налице задължение за предоставяне на достъп до обществена информация е необходимо от една страна този, от когото се иска информация, да е задължен по смисъла на чл. 3 ЗДОИ субект и от друга, исканата информация да е обществена по смисъла на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ, респ. да не е налице някоя от хипотезите, ограничаващи правото на достъп до нея съгласно чл. 7, ал. 1, предл. второ ЗДОИ, а именно: да не се касае за класифицирана информация или друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон. Именно по въпроса за характера на поисканата информация е налице спор между страните. Настоящата касационна инстанция, в съответствие и с мотивите в определение № 842 от 23.01.2017 г. по адм. д. № 13741/2016 г. на Върховния административен съд, петчленен състав на Втора колегия, споделя аргументите на първоинстанционния съд досежно допустимостта на релевираното от А. Ч. оспорване, респ. наличието на качеството "задължен субект" съгласно чл. 3, ал. 1 и ал. 2 ЗДОИ, както и съображенията на съда по въпроса за незадължителното доказване на личен и пряк интерес за достъп до търсената информация. Несподелими са обаче доводите в обжалваното съдебно решение, подкрепящи тезата за приложимост на ЗДОИ по аргумент от чл. 4, ал. 1 с. з., респ. за наличие на основания за предоставяне на частичен достъп до поисканите от заявителя надзорни доклади на БНБ относно дейността на "ПИБ" АД и изведеният въз основа на тях извод за незаконосъобразност на оспорения отказ на подуправителя на БНБ. Съображенията за това следните: Надеждният и ефективен банков надзор, заедно с адекватната макроикономическа политика е от решаващо значение за финансовата стабилност на всяка държава. В съгласие с това принципно положение разпоредбата на чл. 2, ал. 6 от Закона за Българската народна банка (ЗБНБ) регламентира задължения на БНБ да регулира и осъществява надзор върху дейността на банките в страната с оглед поддържане стабилността на банковата система и защита интересите на вложителите. Българската банкова система е обект на международната регулаторна рамка - Базел III в Европейския съюз чрез въвеждането на Регламент и Директива за капиталовите изисквания. Регламентът за капиталовите изисквания (Регламент 575/2013/ЕС относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на регламент № 648/2012/ЕС) e пряко приложим за държавите членки, докато Директивата за капиталовите изисквания (Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на Директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО) е транспонирана в националното законодателство чрез ЗКИ и актовете по прилагането му, които формират релевантната национална правна уредба относно правилата за достъп до осъществяване на дейност за кредитните институции и инвестиционните посредници, както и приложимите за тях надзорна рамка и пруденциални правила. Разпоредбата на чл. 1, ал. 2 ЗКИ определя БНБ като компетентен орган в Р. Б. за упражняване надзор върху банките по смисъла на чл. 4, § 1, т. 40 от Регламент ЕС) № 575/2013 г., т. е. БНБ е определена за публичен орган, оправомощен по националното ни право да упражнява надзор върху кредитните институции като част от действащата надзорна система в държавата. Регулаторните и надзорни функции на БНБ върху дейността на кредитните институции за защита интересите на вложителите са детайлно регламентирани на национално ниво в ЗКИ. Във връзка с изпълнението на функциите си БНБ може да изисква от банките да й предоставят всички документи и информация, както и да извършва съответни проверки (чл. 4, ал. 1 ЗБНБ). Наблюдението на всяка от кредитните институции се извършва на базата на регулаторни отчети и инспекции на място и обхваща финансовото състояние и управлението на присъщите рискове в кредитната и другите дейности. Целта е поддържането на необходимите капиталова адекватност, капиталови буфери, качество на активите и ликвидност. На микрониво задача на надзора е да се увери, че всяка банка функционира по безопасен и разумен начин и притежава достатъчен капитал и резерви да посрещне рисковете, възникващи от дейността й. Същевременно се извършват анализи и проучвания на процесите и тенденциите в банковия сектор като цяло с оглед предотвратяване и редуциране на системния риск, избягване пренасянето и разпространението на неблагоприятни ефекти, за да може секторът да бъде устойчив фактор за икономически растеж. В рамките на осъществяваната по чл. 1, ал. 2 ЗКИ дейност БНБ създава отчетни, статистически и др. документи, каквито са и поисканите от Ч. надзорни доклади за "ПИБ" АД, чието разгласяване би увредило търговския интерес или престижа на банката или нейни акционери. По аргумент от чл. 63, ал. 1 ЗКИ генерираната информация представлява професионална тайна. Съгласно цитираната разпоредба "професионална тайна" е информацията, която БНБ придобива или създава за целите на банковия надзор или във връзка с него. За разлика от банковата тайна, професионална тайна е информацията, получена в БНБ като държавен орган при изпълнение на определени правомощия, с изключение на информацията, която подлежи на публикуване или оповестяване съгласно нормативен акт. Задължени да опазват професионалната тайна по ЗКИ са членовете на управителния съвет, служителите, външните одитори, експертите и другите лица, работещи за БНБ (чл. 63, ал. 3 ЗКИ). Професионалната тайна може да бъде използвана единствено за целите и при изпълнение на служебни задължения и не може да бъде разгласявана извън предвидените в закона начини. Тази информация не може да се разгласява или предоставя на други лица или органи, освен посочените в чл. 64 (чл. 63, ал. 4 ЗКИ). Аналогични са разпоредбите на чл. 4, ал. 2 и чл. 23, ал. 2 ЗБНБ, които са специални по отношение на ЗДОИ, и които регламентират забрана за БНБ и за нейните служители да разгласяват получена информация, представляваща банкова или търговска тайна за банките и за другите участници в паричния оборот и в кредитните отношения, освен в случаите, предвиден в Закона за защита на класифицираната информация. По делото не е налице спор, че поисканите по реда на ЗДОИ надзорни доклади са изготвени в резултат на осъществяваната от БНБ надзорна дейност. По аргумент на изложеното по-горе, съдържащата се в тях информация представлява професионална тайна. Тя е защитена от закона, поради което и достъпът до нея е нормативно ограничен (Арг. чл. 7, ал. 1, предл. 2-ро ЗДОИ). Проявление на това законодателно решение е изрично регламентираното в чл. 37, ал. 1, т. 1 ЗДОИ основание за отказ от предоставяне на достъп до обществена информация, когато исканата информация е класифицирана информация или друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон. Именно на посоченото правно основание подуправителят на БНБ е отказал да предостави на заявителя поисканите от него надзорни доклади от проверката на дейността на "ПИБ" АД. Отказът е законосъобразен при отчитане и на обстоятелството, че предоставянето на исканата информация на лица, извън определените от ЗКИР и ЗБНБ длъжностни лица, би могло да доведе до нарушаване на принципа на сигурност по чл. 6, ал. 1, т. 6 ЗДОИ. Обратен извод не следва и от евентуалното наличие на надделяващ обществен интерес. С. легалната дефиниция на § 1, т. 6 от Допълнителните разпоредби на ЗДОИ "надделяващ обществен интерес" е налице, когато чрез исканата информация се цели разкриване на корупция и на злоупотреба с власт, повишаване на прозрачността и отчетността на субектите по чл. 3 ЗДОИ. За да е налице въпросната хипотеза на първо място, поисканата информация следва да е обществена такава по смисъла на ЗДОИ, каквато процесната не е, по аргумент на регламентацията на процесните обществени отношения в специалните закони, съгласно мотивите на настоящото решение. Напротив, интересът е частен, доколкото А. Ч. е главен редактор в електронна медия "Биволъ". Същият не е от кръга лица, имащи право при посочените в закона условия да получи информация, свързана с осъществяван от БНБ банков надзор и представляваща професионална тайна, поради което на посоченото в него правно основание - чл. 37, ал. 1, т. 1 ЗДОИ отказът на подуправителя на БНБ за достъп до обществена информация, е постановен в съответствие с материалния закон. Този извод кореспондира с трайно установената съдебна практика, че правото за търсене, получаване и разпространяване на информация, разписано както в чл. 10 КЗПЧОС, така и в чл. 41, ал. 1 КРБ е законово установено и защитено право, но не е абсолютно. ЗДОИ създава правни гаранции за упражняване на конституционното право на гражданите на достъп до информация, но реализирането му е ограничено с оглед гарантиране на сигурността на обществото и държавата. Необоснован е доводът на съда, че органът е следвало да разгледа възможността да бъде предоставен частичен достъп до исканата информация. Действително допустимо е ограниченията във връзка с достъпа до информация, съставляваща професионална или банкова тайна да отпаднат, но само, ако информацията се предоставя в обобщен или резюмиран вид, по начин да не могат да бъдат идентифицирани банката или лицата, за които се отнася. Следва да се отчете, че БНБ оповестява ежемесечно съвкупни данни за банковата система и групите банки, а за отделните кредитни институции - тримесечно. Отделно от това, текущият анализ на състоянието на банковата система, който идентифицира основните тенденции, рискове и слабости, е част от публикацията "Банките в България" - тримесечен бюлетин (справка: http:/www. bnb. bg/BankSupervision/index. htm). Следователно информацията, предоставяна под формата на статистически данни, доклади, отчети и пр. в достатъчна степен дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на БНБ и поднадзорните й кредитни институции. Неуместен е акцентът, поставен в съдебно заседание от процесуалния представител на ответника, че БНБ има достъп до индивидуалните сметки на вложителите. Професионалната тайна е по-широка категория и обхваща данните, събрани или създадени от компетентен държавен орган - БНБ, при осъществяване на неговите правомощия. В нея могат да се обхващат и данни, представляващи банкова тайна съгласно чл. 62, ал. 2 ЗКИ, които банките са задължени да дават на БНБ по силата на закона. Според чл. 56 ЗКИ банката е длъжна при поискване да предоставя необходимата информация за поддържане на информационна система за паричните задължения на клиентите на банките и други финансови институции (Централния кредитен регистър), дори когато тя представлява банкова тайна, т. е. е свързана с конкретен клиент на банката и се отнася до наличността и операциите по сметки и влогове. В ЗКИ изрично са регламентирани правилата за предоставяне на информацията, когато тя покрива признаците и на професионалната, и на банковата тайна. Според чл. 64, ал. 5 ЗКИ разкриването в тези случаи е по правилата, предвидени за предоставяне на банкова тайна, а именно със съгласието на клиента на банката, по искане на държавен орган или с решение на съда след сезиране от органите, посочени в чл. 62, ал. 6 ЗКИ. Отделно от това, банковите сметки са определени за данъчна и осигурителна информация с разпоредбата на чл. 72, ал. 1, т. 1 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Поради това, че разкриването на данъчната и осигурителна информация засяга сериозно правата и интересите на субектите, то следва да отговаря на изброените в чл. 75 ДОПК изисквания, включително и да изхожда от някое от изброените в чл. 75, ал. 1, т. 1 и 2 ДОПК лица. Очевиден е законодателният подход, с оглед специфичността на регулираните отношения, да се разписва строга процедура по предоставянето на достъп до банкова информация или такава, съставляваща професионална тайна, с което се дискредитира тезата на ответника, че достъп до платежните сметки "би трябвало" да имат всички граждани. Не на последно място, платежните сметки се обозначават с международен номер на банкова сметка - I. B. A. Number (IBAN), който в определения му от БНБ формат разкрива в коя банка е сметката и какъв е нейният вид (разплащателна, депозитна, спестовна, набирателна, акредитивна, ликвидационна и др.). Ако информацията за банковата сметка е свързана и с други данни, които идентифицират пряко или непряко едно лице, може да се приеме, че това са лични данни, свързани с неговата икономическа идентичност. Те могат да индикират към данни за дейността на лицето. В този контекст може да се приеме, че банковата сметка на едно лице, при наличие на данни, които позволяват идентифициране на титуляра, представлява лични данни. Както вече бе отбелязано, вярно е, че с разпоредбата на чл. 4, ал. 1 ЗДОИ, в съответствие с прокламираното с чл. 41 КРБ право на достъп до обществена информация, е регламентирана законова възможност на всеки гражданин на Републиката да има достъп до обществена информация. Това право обаче не е абсолютно. В различни хипотези задължението на държавните органи за предоставяне на обществено значима информация не може да бъде отнесено до всяка информация. В този смисъл е и тълкуването, дадено с Решения № 3/25.09.2002 г. по конст. дело № 11/2002 г. и № 7/4.06.1996 г. по конст. дело № 1/96 г. на Конституционния съд. В мотивите към тези решения е възприето, че ограничаването на правото на достъп до обществена информация е допустимо с цел охраната на други, също конституционно защитими права и интереси и може да става единствено на основанията, предвидени в Конституцията. С чл. 41, ал. 1, изр. 2-ро КРБ изрично са изброени конкуриращите с правото да се търси и получава информация интереси, а с ал. 2 е прогласено, че гражданите имат право на информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес, ако информацията не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права. Анализът на цитираната разпоредба сочи, че единствено законодателят е компетентен да прецени дали конкретна информация е общественозначима, съответно дали да осигури по законов ред достъп до нея. Ограничението при всички случаи изисква установяване по законодателен път на обстоятелства, които се отнасят до защита на конкуриращия интерес. В ЗДОИ има норми, които ограничават правото да се търси, получава и разпространява информация - аргумент: чл. 7, вр. с чл. 5 от закона. Възпроизвеждайки предписанията на чл. 41, ал. 1, изр. 2-ро КРБ, в разпоредбата на чл. 5 ЗДОИ изчерпателно са изброени интересите, които се защитават чрез ограниченията, а именно: националната сигурност, обществения ред, правата и доброто име на другите лица, народното здраве и моралът. Посредством разпоредбата на чл. 7 ЗДОИ законодателят изрично е регламентирал ограниченията на правото на достъп до обществена информация - когато тя е класифицирана информация, представляваща държавна или друга защитена тайна в случаите, предвидени със закон. Следователно ограничаването на правото на достъп до обществена информация е допустимо с цел охраната на други, също конституционно защитими права, каквато е и хипотезата по настоящото дело. Съгласно легалната дефиниция на чл. 2, ал. 1 ЗДОИ обществена информация е всяка информация, свързана с обществения живот в Р. Б. и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. Видно от изявлението на процесуалния представител на А. Г. Ч. в проведеното на 9.11.2017 г. открито съдебно заседание, искането за достъп до надзорните доклади на "ПИБ" АД не обслужва тази цел и неговото удовлетворяване не би спомогнало същият да си състави информирано мнение за дейността на публичноправния субект - БНБ. Правото да се получава обществена информация гарантира осведомеността на гражданите за протичащите обществени процеси, поради което е недопустимо да се упражнява за постигане на цел, извън посочената от закона. По изложените съображения касационната инстанция намира, че обжалваното съдебно решение е неправилно и следва да се отмени, като при условията на чл. 222, ал. 1 АПК спорът се реши по същество с отхвърляне на жалбата на А. Г. Ч. срещу писмо изх. № БНБ-78002/23.08.2016 г., обективиращ отказ за предоставяне на достъп до обществена информация, издаден от подуправителя на БНБ. С оглед изхода на спора на основание чл. 143, ал. 3 АПК, заявеното от процесуалния представител на касатора искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателно. Предвид разпоредбата на чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ, съобразено с действителната фактическа и правна сложност на спора, за производството пред двете съдебни инстанции в полза на БНБ следва да бъдат присъдени разноски в общ размер на 200.00 лв. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро, във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия