Решение № 13691 от 8.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4785/2018 г.

Решение № 13691 от 8.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4785/2018 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Мариника Чернева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационната жалба, подадена срещу Решение № 2315 от 21.02.2018 г., постановено по адм. д. № 3879 по описа за 2017 г. на Върховния административен съд, четвърто отделение. С него в производство по реда на чл. 185 – чл. 196 АПК, са отменени чл. 48, чл. 49, чл. 50 и чл. 51 от Правилата за измерване на количеството електрическа енергия (ПИКЕЕ, Правила/та), приети с т. 3 от Протоколно решение № 147 от 14.10.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР, сега КЕВР, Комисията), обнародвани в Д. вестник (ДВ) брой 98 от 12.11.2013 г. Твърди се постановяване на решението в обжалваната част при наличието на всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се неговата отмяна и постановяване на решение от петчленния състав на Върховния административен съд, с което да бъдат потвърдени атакуваните разпоредби, да се остави без уважение протеста на прокуратурата. Пред касационната инстанция жалбата на КЕВР се поддържа чрез процесуалните представители. Представителят на Върховна административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за потвърждаване на атакуваното решение. Настоящият петчленен състав на Върховният административен съд, Първа колегия, след като разгледа доводите на страните, намира за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна в установения от закона срок, предвид което е допустима. В производство по чл. 185 и сл. АПК тричленен състав на Върховния административен съд е отменил чл. 48, чл. 49, чл. 50 и чл. 51 ПИКЕЕ. Прякото засягане предполага административният акт да рефлектира директно върху правното положение на жалбоподателя чрез създаване на права, задължения или непосредствено да засяга негови правни интереси. Видно от наличната по преписката документация, със заповед № З-Е-116 от 16.05.2013 г., председателят на ДКЕВР (понастоящем КЕВР) на основание § 199, ал. 1 ПЗР на ЗИД на ЗЕ, обн. ДВ, бр. 54/2012 г. и чл. 83, ал. 1, т. 6 ЗЕ е сформирал работна група, която в срок до 3.06.2013 г. да изготви и да представи доклад и проект на Правила за измерване на количеството електрическа енергия; да изготви справка и отразяване на постъпилите предложения и становища на заинтересованите лица; в срок до 8.07.2013 г. да изготви и представи проект на решение на комисията за приемане на правилата, заедно с доклад към проекта на акт. На 24.07.2013 г. е било проведено закрито заседание на комисията с дневен ред от една точка "Доклад и проект на Правила за измерване на количеството електрическа енергия". Заседанието е обективирано в Протокол № 114. Единодушно присъстващите са взели решение за приемане на доклада и проекта. Към материалите за заседанието се намира проект на правилата, но не се намира, като част от административната преписка, съставен от работната група доклад във връзка с изготвения проект. Съдът е констатирал, че подобен доклад не е също така описан, нито в съпроводителното писмо от 4.04.2017 г. – л. 18 по делото, с което преписката е изпратена в съда във връзка с образуваното дело, нито в писмо изх. № Е-08-00-7 от 27.03.2017 г. (л. 22 от делото) на комисията до прокуратурата по повод отправено искане от 1.03.2017 г. за предоставяне на копие от документите от административната преписка за приемане на правилата. На 24.07.2013 г. на интернет страницата на ДКЕВР е публикуван проект на правилата. Той не съдържа мотивна част. Не е публикуван приложен към него доклад. Оповестено е съобщение, че комисията ще проведе обществено обсъждане на проекта в сградата на посочения адрес на 13.08.2013 г. от 10. 00 часа. На 13.08.2013 г. е било проведено обществено обсъждане на публикувания на интернет страницата на комисията проект. То е завършило с напомняне на 14-дневния срок, в който могат да се представят предложения по проекта. В този срок са продължили да постъпват становища, в това число и предложение за допълнение и изменения на проекта, изготвено в табличен вид. На 10.10.2013 г. в комисията е внесен "доклад" от работната група относно постъпилите становища, представен във вид на съгласувателна таблица. Таблицата с възраженията и проекта на правилата са били приложени към доклада. Докладът с приложените към него таблица за възраженията и проект, са разгледани, като т. 3 от дневния ред на закрито заседание на комисията на 14.10.2013 г. С единодушие, председателят на комисията и петима нейни членове са приели проекта. В изпълнение на изискването на чл. 38, ал. 1 ЗНА, правилата са обнародвани в ДВ, бр. 98 от 12.11.2013 г. Съдът е обсъдил така установените факти по делото, съобразил е доводите в протеста за наличие на отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 1 и т. 3 АПК. За да отмени атакуваните разпоредби, тричленният състав на ВАС е изследвал въпросът за наличието на материална компетентност на административния орган за издаване на четирите протестирани правни норми, останали единствено да действат от ПИКЕЕ, защото при липса на компетентност, въпросите за наличието на останалите отменителни основания по чл. 146 АПК е без значение за решаването на спора. Не се спори правомощието на КЕВР да издаде Правила за измерване количеството на електрическата енергия, което е изрично уредено в разпоредбата на чл. 83, ал. 2 ЗЕ. Комисията, по предложение на енергийните предприятия следва да приеме посочените правила. При това преходната разпоредба на § 199, ал. 1 ЗИД на ЗЕ, обн. ДВ, бр. 54/2012 г. я задължава да приеме подзаконовия нормативен акт в едногодишен срок от влизане на закона в сила. Законът влиза в сила съгласно § 204 от него от деня на обнародването му – 17.07.2012 г. Спорът между страните по делото е дали приемането на четирите разпоредби надхвърля делегираната компетентност в чл. 83, ал. 1, т. 6 ЗЕ, тъй като не съставлява "измерване", а е "преизчисление", извършвано от операторите на съответните мрежи. Още с приемането на нормата на чл. 83, ал. 1, т. 6 ЗЕ, обн. ДВ, бр. 107/2004 г., устройството и експлоатацията на електроенергийната система, е предвидено да се регулира чрез норми, уредени в частност и в правила за измерване на количеството електрическа енергия. Те следва да регламентират четири групи въпроси, относими към регулирането на административните правоотношения в областта на измерването: първата са принципите на измерване; втората са начините и местата за измерване; третата са условията и редът за тяхното обслужване; четвъртата и последна е създаването и поддържането на база данни с регистрацията от средствата за търговско измерване. В изпълнение на правомощието си, ДКЕВР е приела с решение П-1 от 10.04.2007 г. Правила за измерване, обнародвани в ДВ, бр. 38 от 11.05.2007 г. В тях се съдържат и отделни разпоредби, касаещи проверката за валидността на данните и заместващите данни в случай на грешка или липсващи данни – например чл. 39, ал. 1 и 2. При това в ал. 2 е уредена възможност за корекция на данни от измерването. Отделно от това, като самостоятелни раздели VІІІ и ІХ са описани правила за проверка на измервателните системи и контролни измервания. С § 67 от ЗИД на ЗЕ от 2012 г. е изменена ал. 1 на чл. 83. При тази промяна нейната т. 6 е допълнена с още един кръг въпроси, които задължително трябва да залегнат в ПИКЕЕ, приемани от комисията – това са правилата, регламентиращи реда и условията за установяване случаите на неизмерена, неправилно и/или неточно измерена ел. енергия. Що се касае до правилата за създаване и поддържане на база данни с регистрацията от средствата за търговско измерване, то допълнението е само с добавяне на "достъпа" до същата база данни. Изследването на обема на правилата за установяване на случаите на неизмерена, неправилно и/или неточно измерена ел. енергия е немислимо без анализ на други две разпоредби, приети под формата на допълнение на закона със ЗИД на ЗЕ от 17.07.2012 г. С § 83 от него, е извършено съществено допълнение на чл. 98а, ал. 2 от закона, касаещ задължителното съдържание на публично известните общите условия, по които крайните снабдители продават ел. енергия. Създадена е нова т. 6, която изисква общите условия задължително да съдържат ред за уведомяване на клиента при извършена корекция на сметка съгласно ПИКЕЕ по чл. 83, ал. 1, т. 6 от закона. При това изрично са регламентирани двете хипотези: тази по буква" а" – в полза на крайния снабдител за потребена ел. енергия в случаите на неизмерена, неправилно и/или неточно измерена ел. енергия, поради неправомерно присъединяване, промяна в схемата на свързване или неправомерно въздействие върху уреди, съоръжения или устройства; буква "б" – в полза на клиента за потребена ел. енергия в случаите на неправилно и/или неточно измерена ел. енергия, поради повреда на уреди, съоръжения или устройства. Отделно от това, с § 92 от ЗИД на ЗЕ от 2012 г. е създаден нов член 104а, регламентиращ ползването от крайни клиенти на електропреносната, съответно електроразпределителната мрежа, към която са присъединени при публично известни общо условия. В ал. 2 на новоприетата разпоредба отново са определени въпросите, които задължително трябва да залегнат в тези условия. Така т. 5 на ал. 2 на чл. 104 а в цялост повтаря тази на новосъздадената т. 6 на чл. 98а, ал. 2. С тези нови разпоредби, законодателят изрично е предвидил възможността за корекция на сметка по отношение на крайните потребители, извършвана от крайните снабдители при продажбата на ел. енергия. Самото понятие "корекция" има общоприето значение на поправка, изменение, глаголът "коригирам" означава поправяне на грешка – "Съвременен тълковен речник на българския език", трето издание. Граматическият анализ на двете нови разпоредби показва уредена правна възможност за крайните снабдители да извършат корекция на сметка на крайните клиенти с препратка към правилата за измерване на електрическа енергия – това са правилата по чл. 83, ал. 1, т. 6 ЗЕ. Това налага извод, че при изготвянето на правила по силата на § 199 от ПЗР на ЗИД на ЗЕ, комисията е следвало да определи и такива, свързани с необходимостта, съответно възможността за корекция. Редът, по който става уведомяването им за тези корекции трябва задължително да фигурира в изготвените и публично обявени общи условия от крайните снабдители. Регламентация се съдържа в раздел ІХ от правилата, озаглавен "Случаи и начини за извършване на преизчисление на количеството електрическа енергия от оператора на разпределителната мрежа", включващ и оспорените четири разпоредби. Акцентът е поставен върху преизчисляването на количеството електрическа енергия, която е потребена, но поради изброените в раздела причини, не е била изобщо отчетена или е отчетена неточно (с грешка). В първата от тях е определен начинът на изчисляване в две хипотези: липса на средство за търговско измерване или наличие на такова, но неизмерващо или измерващо с грешка над допустимата. Дължимите и допустими действия за всяка една от тях са диференцирани съобразно вида на крайните клиенти – битови или небитови. Разпоредбата на чл. 49 касае повреда или неточна работа на тарифния превключвател, поради която използваната ел. енергия се измерва, но не се регистрира точно по съответните тарифи и води до необходимост от корекция. В чл. 50 е записан начинът на корекция в друга хипотеза – установяване на несъответствие между данните за параметрите на измервателната група и въведените в информационната база данни за нея, водещо до неправилно изчисляване на използваните от клиентите количества ел. енергия. В последната от четирите разпоредби е определен начинът на предоставяне на информация. Във всички тези разпоредби става въпрос за корекция на количества ел. енергия, а не за корекция на сметките, независимо, че такава е допусната с чл. 98 а и чл. 104 а от закона. Съдържанието на правните норми изцяло съответства на кръга от въпроси, предвидени за уреждане в ПИКЕЕ, съгласно чл. 83, ал. 1, т. 6 – регламентация на условията и реда за установяване случаите на неизмерена, неправилно и/или неточно измерена ел. енергия. Самата регламентация налага уредба и на действията, насочени към отстраняване/уреждане на нежеланите последици при констатиране на някои от трите посочени в закона проблема и отклонения от нормалния процес на измерване на ел. енергията, доколкото в противен случай тя би била напълно безпредметна. Така извършеното от съда цялостно историческо, систематическо и граматическо тълкуване на четирите разпоредби, съпоставени с тази на чл. 83, ал. 1, т. 6; чл. 98 а, ал. 2, т. 6 и чл. 104 а, ал. 2, т. 5 ЗЕ в редакцията му след ЗИД на ЗЕ, обн. ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г. показва, че оспорените разпоредби попадат изцяло в обхвата на въпросите, определени за регламентация в чл. 83, ал. 1, т. 6 ЗЕ. Ето защо при приемането им, комисията не е действала извън материалната си компетентност и те не са нищожни. Съдът е приел наличие на неизпълнение на изискването на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове в приложимата му редакция ДВ бр. 46 от 2007 г., доколкото ПИКЕЕ са приети от ДКЕВР на 14.10.2013 г. Тя е задължителна за прилагане от административния орган по силата на препращащата разпоредба на чл. 80 АПК, тъй като този въпрос не е уреден изрично в раздел трети от пета глава на АПК. Нормата задължава компетентния орган преди приемане на нормативния акт, да го публикува на интернет страницата си заедно с мотивите, съответно с доклада, като предостави на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Данните от административната преписка показват, че на 26.07.2013 г. на интернет страницата на комисията е бил публикуван само проектът на ПИКЕЕ. Липсват доказателства, както и твърдения на административния орган за публикуване на мотиви към проекта или доклад. Ето защо тричленният състав на ВАС е приел, че такова публикуване не е направено. Допуснатото нарушение на императивно изискване на чл. 26, ал. 2 ЗНА е съществено нарушение на правилата за издаване на оспорените четири правни норми и съставлява отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 във връзка с чл. 196 АПК. Още повече, че същият въпрос, приложим към цялостния подзаконов нормативен акт – ПИКЕЕ с изключение на четирите оспорени разпоредби, поради липса на активна процесуална легитимация на оспорилите ги лица, е разрешен с решение № 1500 от 6.02.2017 г. по адм. дело № 2385/2016 г. на ВАС, петчленен състав. В него, поради неспазване на изискванията на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 ЗНА са отменени ПИКЕЕ с изключение на разпоредбите на чл. 48-51 от тях. При обсъждане на законосъобразността на оспорените правни норми, съдът в изпълнение на задължението си по чл. 168, ал. 1 АПК е извършил цялостен контрол за законосъобразност на оспорените части от нормативния акт и е констатирал нарушение и по чл. 28 ЗНА. Разгледана съвместно с чл. 26, ал. 2, правната норма показва въведено задължително изискване, всеки проект на нормативен акт да бъде съпроводен с излагане на мотиви или съставяне на доклад към него. При това, новелата на ал. 2 сочи минималната информация, която задължително да се съдържа в него. Тя е разделена на пет групи: причините, налагащи приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Добрата нормотворческа практика изисква в случаите, когато не са необходими финансови средства или няма прилагане на право на Европейския съюз, това изрично да залегне в доклада. В настоящия случай – председателят на комисията със заповедта за сформиране на работна група й е възложил да изготви в срок до 3.06.2013 г. два документа – доклад и проект на ПИКЕЕ, които да представи на комисията. Такъв доклад липсва. Това означава, че работната група е изготвила само единия от двата възложени документа - проекта за нормативния акт, но не е изготвила доклад към него. Ето защо, не е ясно какъв доклад е разглеждал административният орган на закритото си заседание по протокол № 114 от 24.07.2013 г., съответно какъв доклад е приел. Изначалната липса на съставен доклад по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА Съдът е установил и от т. нар. доклад, представен от комисията с писмо от 10.10.2013 г. за разглеждане от нея на 14.10.2013 г. (л. 90 от делото). Съдържанието му е сведено само до съставяне на съгласувателна таблица на постъпилите предложения и възражения по проекта на ПИКЕЕ. В нея е отразена информация в шест колони: номер на разпоредбата от проекта; субект, направил предложението; текст от проекта; текст на предложението; мотиви към съответното предложение; мотиви на комисията относно приемането или неприемането на предложението. Предоставянето на 10.10.2013 г. на тази информация преди самото приемане на нормативния акт, не замества мотивите към проекта, нито доклада, който е следвало да се публикува на интернет страницата на комисията още с публикуване на проекта на 24.07.2013 г. На практика таблицата е изготвена в изпълнение на втората задача, поставена пред работната група със заповедта за сформирането й. Пропускът е анализиран в решението на касационната инстанция от 6.02.2017 г. по адм. дело № 2385/2016 г., като още едно съществено нарушение на процесуалните правила, водещо до незаконосъобразност на ПИКЕЕ и съответно до отмяната им на това основание. Като е възприел становището, че допуснатите две съществени нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА съставляват сами по себе си отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 във връзка с чл. 196 от АПК, Съдът правилно е приел, че оспорените четири разпоредби, останали единствено да действат от ПИКЕЕ, също са незаконосъобразни и следва да бъдат отменени. Спазването на тези изисквания обезпечава формиране волята на приемащия акта орган при регулация на конкретните обществени отношения, при съобразяване с относимите обстоятелства след известяване на проекта и мотивите, съответно доклада към него на всички заинтересовани лица. В настоящия случай тези правила са нарушени. Предвид изложеното, като е пристъпила към приемане на ПИКЕЕ, при липсата на мотиви, Комисията е процедирала при допуснато съществено нарушение на чл. 28, ал. 3 ЗНА (в релевантната редакция, посочена по-горе). Неизпълнението на разписаните процедурни правила е от категорията на съществените нарушения, тъй като посочените разпоредби се явяват гаранция за формиране волята на съответния приемащ нормативния административен акт орган, при съобразяване на основните принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност и тези по чл. 26, ал. 1 ЗНА (в приложимата посочена по – горе редакция). Констатираните и посочени по – горе нарушения са съществени и представляват основание за отмяна на ПИКЕЕ в обжалваната част. По изложените съображения, обжалваното решение на тричленният състав на ВАС, Четвърто отделение, следва да бъде потвърдено. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия