Решение № 1472 от 18.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 20/2025 г.

Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник-изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" против решение 9794/25.06.2024 г., постановено по адм. дело 4322/2024 г. по описа на Административен съд-София-град, с което e отменено решение за частично съгласуване на обществена поръчка и налагане на финансова корекция 03-РД/5865 от 07.12.2023г. на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ за обособена позиция 7, с която на Напоителни системи ЕАД е определена финансова корекция в размер на 10% от сумата от сумата 1 082 303лв. без ДДС, представляваща поискани за възстановяване разходи по договор за възлагане на обществена поръчка. Касационният жалбоподател твърди, че обжалваното решение е неправилно като постановено при наличието на касационните основания по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. І и ІІІ от АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост. Развива подробни съображения в тази насока и претендира за отмяна на обжалваното решение и разрешаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата срещу решението за налагане на финансова корекция, както и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответната страна. Ответната страна Напоителни системи ЕАД, оспорва касационната жалба и моли решението на първоинстанционния съд да бъде оставено в сила. Претендира присъждането на разноски съобразно представен списък. По делото е подадена и частна жалба от Напоителни системи ЕАД срещу определение 13845 от 05.08.2024г. по същото дело, с което съдът е оставил без уважение молбата им за изменение на горецитираното обжалвано решение в частта за разноските. Жалбоподателят счита, че постановеното определение е неправилно, незаконосъобразно и постановено в противоречие със закона. Претендира неговата отмяна на определението, като иска да се присъди адвокатския хонорар в пълен размер. Ответникът по частната жалба - заместник-изпълнителният директор на Държавен Фонд Земеделие, оспорва частната жалба. Счита, че обжалваното определение е правилно и законосъобразно, поради което моли да бъде оставено в сила. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната и частната жалби. Представя подробно писмено заключение, че обжалваните съдебни актове са правилни и законосъобразни, поради което следва да бъдат оставени в сила. Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, след като прецени направените в жалбата оплаквания във връзка със становищата на страните и доказателствата по делото, констатира следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, в срока по чл. 211 от АПК и срещу решение, което подлежи на касационен контрол. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Предмет на контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е решение 03-РД/5865 от 07.12.2023 г. на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ за частично съгласуване на обществена поръчка и налагане на финансова корекция в размер на 10% от разходите в размер на 1 082 303лв. без ДДС, които са поискани от бенефициента за възстановяване. Решението е издадено на основание чл. 20а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ, чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата). Административният орган е счел, че е налице нарушение на изискванията по чл. 70, ал. 7, т,1, т.2 и т.3 във връзка с чл.2, ал.2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), изразяващо се в използване на методика за оценка на офертите, която не дава пълна информация за начина на определяне на оценката, получаването на точките не е обвързано с предварително зададени обективни критерии и оценката зависи от субективната преценка на членовете на комисията, което има разбуждащ ефект по отношение на потенциалните участници в процедурата. Административният орган приел, че нарушението попада в обхвата на точка 11 Използване на основания за отстраняване, критерии за подбор, критерии за възлагане, или условия за изпълнение на поръчката, или технически спецификации, които не са дискриминационни по смисъла на т.10 от настоящото приложение, но ограничават достъпа на кандидатите или участниците, буква а) на Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата и за което е предвиден процентен показател на финансова корекция в размер на 10% от разходите, които са поискани от бенефициента за възстановяване по договора за възлагане на обществената поръчка. Фактите установени от първоинстанционния съд са следните: Между страните е сключен договор РД50-254 от 27.11.2023г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) 2014 2020 г., съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони по подмярка 4.3 Подкрепа за инвестиции и инфраструктура, свързана с развитието, модернизирането или адаптирането на селското и горското стопанство от мярка 4. Инвестиции в материални активи по ПРСР 2014-2020 г. Във връзка с реализиране на проекта е открита процедура за възлагане на обществена поръчка с наименование Избор на изпълнители за извършване на строително - монтажни работи на хидромелиоративни съоръжения собственост на Напоителни системи ЕАД, по подмярка 4.3 Инвестиции за развитие, модернизация или адаптиране на земеделската и горска инфраструктура от мярка 4. Инвестиции в материални активи по ПРСР 2014-2020 г., по обособени позиции като процесната обособена позиция 7 с наименование и описание Рехабилитация на пет участъка от магистрален канал М 1-3 и ремонт на помпена станция Червенаково 1 от напоителна система Средна Тунджа, Напоителни системи ЕАД - клон Средна Тунджа. Със спечелилият участник - ДЗЗД Обединение Напоителни системи 2023 е сключен договор Д-53-2224-177 от 30.10.2023г. Съобразно одобрената от възложителя покана, обществената поръчка се възлага въз основа на икономически най-изгодната оферта, определена по критерия на чл.70, ал.2, т.3 от ЗОП- оптимално съотношение качество/цена. В методиката за оценка на офертите, е предвидено, че класирането на офертите се извършва въз основа на комплексна оценка, изчислена по формулата КО=ТП+ФП, в която ТП е технически показател с максимален брой точки 70, а ФП е финансов показател с максимален брой точки 30. Оценката по техническия показател се определя въз основа на два подпоказателя - подход за изпълнение на предмета на поръчката (ТПп) с максимален брой точки 40 и ТПс Срок за изпълнение на строително-монтажните работи с максимален брой точки 30. Съобразно дадените в методиката указания, оценката по подпоказател ТПп Подход за изпълнение на предмета на поръчката се формира на основание предложения от всеки участник подход за изпълнение на поръчката за съответната обособена позиция съгласно точковата система за оценяване по определената в таблици 1 и 2 скала. В таблица 1 са посочени минималните изисквания на възложителя, а в таблица 2- условията, надграждащи техническото предложение с максимален брой точки 15. Според административния орган с въведените в методиката надграждащи условия са допуснати три нарушения, които следва да се квалифицират като нередности по смисъла на Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансова корекция и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ (наричана по нататък само Наредбата за посочване на нередности). Първото надграждащо обстоятелство съгласно одобрената методика е за всяка задача са посочени ключови моменти при изпълнението, свързаните с тях изходни данни и факторите за навременното и ефективно изпълнение на поръчката и са дефинирани необходимите ресурси за нейното изпълнение (материали, механизация и оборудване, човешки ресурси и др.) с посочени конкретни задължения на отговорния/те ключов/и експерт/и съобразно спецификата на задачата като са формулирани конкретно предложени технически подходи за изпълнение. Според административния орган всеки участник следва сам да определи кои са ключовите моменти при изпълнение на поръчката като по този начин не се дава възможност за съпоставка на различните технически предложения, не става ясно и кои моменти от изпълнението на поръчката се приемат от възложителя за ключови, съответно не са дадени насоки кои моменти се възприемат като неключови. Посочил, че не е ясен механизъм, как комисията ще определи дали изпълнението на поръчката е ефективно или съответно не е ефективно. Второто надграждащо обстоятелство е представянето на вътрешна организация като последователност от конкретни мерки, действия и задължения на отговорните експерти, които осигуряват вътрешния контрол на участника при изпълнението на поръчката чрез конкретно предложени технически подходи за изпълнение, които освен да гарантират ефективното и навременно изпълнение в съответствие с изискванията на приложимите към изпълнението на поръчката норми, стандарти и практики, обосновават повишаване на ефективността при изпълнението на поръчката. Органът е приел, че липсва яснота какви възможни мерки за вътрешен контрол следва да опишат потенциалните участници, така че да осигурят вътрешен контрол при изпълнение на поръчката, като не става ясно и кои конкретни признаци ще доведат комисията до извода, че предложените от участниците конкретни технически подходи за изпълнение ще гарантират ефективно и навременно изпълнение на поръчката, съответно какво точно ще приеме помощния орган на възложителя за така визираната гаранция за ефективност и навременност. По отношение на това надграждащо условие административният орган отново е посочил, че не е ясен механизмът, по който комисията ще отчете дали предложението на участниците ще обоснове повишаване на ефективността на изпълнение на поръчката или съответно кога ще приеме, че повишаването на ефективността не е достатъчно обоснована. Третото надграждащо обстоятелство е предложението на допълнителни мерки извън базово идентифицираните от възложителя като минимално необходими, касаещи екологични характеристики, а именно намаляване на негативното въздействие от изпълнението върху околната среда. По отношение на тези допълнителни мерки възложителят е поставил условие те задължително да отчитат спецификата на възлаганите работи и да са насочени към конкретната обществена поръчка, а не да са мерки от общ характер, т.е. да са приложими към всяка една поръчка за строително-монтажни работи без значение на нейния обхват и специфични особености, както и да съдържат едновременно следните два компонента: предложение относно обхвата и предмета на мярката и текущо прилагане на мярката и предприемане и прилагане на действия в случаите на отклонение от изпълнението ѝ. Според административния орган понятието допълнителни мерки не е било разяснено от страна на възложителя, не е ясно и на какви конкретни изисквания следва да отговарят визираните допълнителни мерки, като съответно не е направена и разлика с какво се отличават от общите мерки. С горните мотиви административният орган обосновал извод, че заложената методика за оценка е в противоречие с основните принципи в чл. 2, ал. 1 от ЗОП и е в нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП, защото не дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта и не дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, като указанията за определяне на оценката по всеки показател не осигуряват на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката. Присъждането на оценките не е обвързано с настъпването на обективни обстоятелства и/или предварително зададени обективни критерии и оценката зависи от субективната преценка на членовете на комисията, като показателите за оценка дават неограничена свобода на избор и не гарантират реална конкуренция. С обжалваното решение административният съд е отменил оспорването решението за определяне на финансова корекция. Съдът е приел, че решението е издадено от компетентен по степен, място и материя орган - заместник изпълнителен директор на ДФЗ, на когото на основание чл. 20а ЗПЗП с изрична заповед 22.08.2022 г. са делегирани правомощия за издаване на решения за налагане на финансови корекции. Посочил, че оспореният акт е издаден в предвидената от закона форма и отговаря на изискванията на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ вр. чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Спазена е и процедурата по чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ и представените от Напоителни системи ЕАД възражения са обсъдени в решението. Направил извод, че методиката макар и формално да съдържа указания за определяне на оценката по всеки показател и за определяне на комплексната оценка на офертата, по същността си е субективна. Затова приел няма яснота относно това какво би следвало да включат в офертите си участниците над минималните изисквания, за да получат максимален брой точки, съответно по какъв обективен критерий оценителната комисия ще извърши оценка на "надграждането" на офертата. Поради това е счел, че утвърдената от възложителят методика е незаконосъобразна и създава предпоставки за неравно третиране и разубеждаващо въздействие за евентуалните участници в процедурата, като не предоставя възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта. За да отмени решението за финансова корекция, съдът е приел, че административният орган неправилно е квалифицирал нарушението като нередност съгласно т.11, б.а от Приложение 1 към чл.2 ал.3 от Наредбата. Първоинстанционният съд е направил извод, че нарушението на ЗОП не е основание за определяне на корекция, а основание за определяне на корекция е наличието на нередност, която се определя и дефинира съобразно чл.70 ЗУСЕФСУ. Приел, че административният орган не е изложил правна квалификация относно наличието на нередност по ЗУСЕФСУ с посочване на съответното основание за квалифицирането й като такава, което да обуслови избраният подход при определяне на корекция. Така постановеното решение е правилно като краен резултат. Неправилно съдът приел, че нарушението на ЗОП не представлява основание за налагане на финансова корекция. В конкретната хипотеза издаването на административния акт е обосновано с посочване на правното основание по чл.70, ал.1, т.9 от ЗУСЕФСУ- за нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕФСУ. Съгласно императивните разпоредби чл. 70, ал. 7, т. 1 от ЗОП, начинът за определяне на оценката по всеки показател трябва да дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническите спецификации. При това описание следва да се приеме, че нарушението на чл. 70, ал. 7 от ЗОП е такова на правилата за определяне на изпълнител, поради което представлява основание за извършване на финансова корекция, съгласно разпоредбата на чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ и е относимо към точка 11- използване на основания за отстраняване, критерии за подбор, критерии за възлагане, или условия за изпълнение на поръчката, или технически спецификации, които не са дискриминационни по смисъла на т.10) от Приложение 1 към чл.2 ал.3 Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление. Административният акт за определяне на финансова корекция е обоснован с посочването на горните правни основания, поради което изводите на първоинстанционния съд в обратната насока са неправилни и необосновани. Неправилни са и изводите на съда по отношение на незаконосъобразността на одобрената от възложителя методика. В конкретната хипотеза предвиденият в методиката подпоказател ТПп - "Подход за изпълнение на предмета на поръчката" с максимален брой точки 40, представлява качествен показател, който е количествено неопределим. Поради това той следва да отговаря на поставеното от чл. 70, ал. 7, т. 3, б. "б" от ЗОП условие в методиката да се посочи начинът за неговото оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка. Същевременно този показател следва да отговаря и на изискванията на чл. 70, ал. 5 от ЗОП - да е свързан с предмета на поръчката; да не дава неограничена свобода на избор и да гарантира реална конкуренция. В случая това е сторено. В методиката са определени стойностите на техническия показател в цифри; посочен е и начинът за тяхното изчисляване от помощния орган на възложителя с конкретна стойност при присъждането на съответния брой точки. Следва да се приеме, че разписаното от възложителя съдържание на методиката, е конкретно и не дава на оценителната комисия неограничена свобода да преценява наличието, съответно - липсата на надграждащите елементи от техническите предложения на участниците. Както правилно е приел и административният съд, в методиката са заложени ясни правила, чрез които се гарантира предвидимост и прозрачност на класирането и обективност при избора на изпълнител. Процесната методиката за оценка дава яснота за потенциалните участници в процедурата и гарантира осигуряването на реална конкуренция, каквото е изискването на чл. 2, ал. 2 от ЗОП. Всички надграждащи обстоятелства са описани по разбираем начин, който дава възможност за обективно присъждане на точки по всеки от тях. Следва да се отбележи, че изборът на критерия за възлагане, който ще се използва в конкретната обществена поръчка, е в пределите на оперативната самостоятелност на възложителя. В случая, при избран критерий "оптимално съотношение качество/цена" възложителят е спазил изискванията на ЗОП относно оценяването по въведените от него качествени показатели. Предвид изложеното по-горе следва да се приеме, че методиката ясно определя оценяването на минималните изисквания и оценяването на надграждащите обстоятелства при формиране на оценката по техническия показател, поради което съответства на изискванията на чл. 70, ал. 7 от ЗОП и предвижда начин за определяне на оценката, който осигурява достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката, и който не предоставя на оценителната комисия възможността да извърши субективна и същевременно произволна оценка на офертите на участниците по отношение на техническия показател в нарушение на принципите за равнопоставеност, недопускане на дискриминация и свободна конкуренция. Не се установява наличие на нарушение на чл. 70, ал. 7 от ЗОП, предвид липсата на елемент от фактическия състав на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, сочещ, че предоставената по линия на европейските фондове за споделено управление /ЕФСУ/ финансова подкрепа може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършването на финансова корекция за нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕФСУ. С оглед на изложените мотиви обжалваното решение, което е правилно като краен резултат, следва да бъде оставено в сила. Предявената от "Напоителни системи" ЕАД частна жалба е неоснователна. С решението си съдът е приел за основателна предявената от "Напоителни системи" ЕАД претенция за присъждане на разноски. Съобразно представения списък страната е заплатила държавна такса в размер на 866 лева и адвокатско възнаграждение в размер на 10800 лева. Съдът е намерил за основателно направеното от административния орган възражение за прекомерност на заплатеното от страната адвокатско възнаграждение и при съобразяване на тълкуването, дадено с решението на СЕС по дело С-438/22 г., е намалил възнаграждението на 4000 лева. В срока по чл. 248 от ГПК, приложим на основание чл. 144 от АПК, дружеството е поискало от съда да измени решението си в частта му за разноските, като му присъди пълния размер на платения адвокатски хонорар. Съдът е приел, че не са налице основания за изменение на решението в частта му за разноските, поради което е отхвърлил искането на "Напоителни системи". Касационната инстанция намира, че определеният от първоинстанционния съд размер на адвокатското възнаграждение, което ответната страна следва да възмезди на оспорващия, е обоснован. Определеният размер от съда съответства на фактическата и правна сложност на делото и обема на действията, осъществени от процесуалния представителна жалбоподателя в първоинстанционното производство. Действително съгласно решение на СЕС от 25 януари 2024 г. по дело C-438/22, посочените в Наредба 1/9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения минимални размери не са обвързващи за съда. Дължимият размер се преценява от съда с оглед вида на спора, интереса, вида и количеството на извършената работа и фактическата и правна сложност на делото. Съдът правилно е намалил възнаграждението от 10800 на 4000 лева, преценявайки обема на осъщественото процесуално представителство (проведено едно открито съдебно заседание, липса на направени доказателствени искания и идентичност на доводите за основателност на оспорването, изложени в депозираната жалба и в пледоарията); обстоятелството, че спорът, макар и с висок материален интерес, не се характеризира с особена фактическата и правна сложност. Обжалваното определение следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора, претенцията на касационния жалбоподателя за присъждане на разноските по делото е неоснователна. На основание чл. 143, ал. 3 от АПК, касаторът следва да заплати на ответника направените в настоящата съдебна инстанция разноски. Претендирана е сума в размер на 10800 лв. представляваща адвокатско възнаграждение и 150 лв. държавна такса за частната жалба. Предвид направеното възражение за прекомерност, настоящият съдебен състав, като съобрази мотивите, изложени в решението на СЕС по дело С-438/2022 г., и възможността съдът да присъди възнаграждение и под минималния размер, определен от наредбата по чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата, с оглед на фактическата и правна сложност на делото, счита, че адвокатското възнаграждение следва да бъде редуцирано до 4 000 лв. При определяне на този размер съдът съобрази изложените по-горе съображения относно фактическата и правна сложност на настоящия спор, както и обема на процесуалните действия, извършени от процесуалните представители на ответника в хода на касационното производство. Претендираните разноски за държавната такса по частната жалба следва да бъдат оставени без уважение, с оглед нейната неоснователност. Мотивиран от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховен административен съд, четвърто отделение